CC BY
435
СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА
УДК 364
Басов Николай Федорович
доктор педагогических наук, профессор Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
ОСОБЕННОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ СЕМЬЯМ В РОССИИ В ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ НОВОЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ
(февраль 1917 - начало 90-х гг.)
В статье проводится ретроспективный анализ положения социального института призрения и помощи семьям в России в XX в. Раскрывается помощь уязвимым категориям семей в период Временного правительства. Характеризуются первые попытки централизации управления социальной сферой в направлении защиты, поддержки материнства и детства. Рассматривается становление системы государственного призрения в вопросах семьи, от момента зарождения данной формы вспомоществования в СССР до постепенной либерализации со стороны власти и передачи части функций социальной помощи в ведение добровольных общественных институтов на современном этапе развития российского общества. Отдельное внимание уделяется опыту деятельности учреждений для несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, поскольку подходы, использовавшиеся в данных организациях, вновь представляют исключительный интерес в современный период актуализации проблем приемной семьи и защиты детства. Материал, излагаемый в статье, является ценным источником в систематизации и изучении истории социальной работы, истории благотворительности, историографии социальной работы, при составлении образовательных программ будущих бакалавров социальной работы.
Ключевые слова: социальная помощь, семья, материнство и детство, семейные ценности, социальное сопровождение, многодетные семьи, нуждающиеся семьи, кризисная ситуация, социальное служение.
Временное правительство, пришедшее к власти после Февральской буржуазно-демократической революции в России (1917 г.), предприняло усилия по реформации прежней модели социальной помощи нуждающимся. В сложнейших условиях военного времени возникла необходимость объединить дело призрения в масштабах страны. В мае 1917 г. образуется Министерство государственного призрения, что было обусловлено экономической разрухой и резким ухудшением материального положения основной массы населения России, растущим в связи с этим количеством людей, нуждающихся в призрении. Таким образом, была предпринята попытка взять координацию деятельности учреждений и лиц, осуществляющих призрение, в руки государства. В этой связи вводился институт местных уполномоченных Министерства (23 сентября 1917 г.) с широкими полномочиями, что позволяло принимать самостоятельные решения по текущим делам.
К осени 1917 г. в ведение Министерства государственного призрения были переданы организации, ведомства, попечительства, общества, которые занимались социальной помощью. На этом попытка реформирования общественного призрения с сохранением частной благотворительности в России закончилась.
Немало внимания уделяло Временное правительство защите детей. Именно в этот период было проведено Всероссийское совещание по проблеме организации социальной помощи детям, на котором также ставился вопрос о создании специального Министерства социальной помощи.
Следующий этап развития социальной помощи в России связан с событиями Октября 1917 года. Началось формирование политической и социаль-
но-экономической системы нового государства. В изменившихся условиях продолжался поиск модели социальной помощи. Координирующим центром всей этой деятельности стал Наркомат государственного призрения РСФСР. Охрана материнства и младенчества, призрение несовершеннолетних являлись его важнейшими функциональными задачами. В аппарате Наркомата действовали специальные отделы охраны материнства и младенчества и охраны детства.
Новая власть декретом «О гражданском браке, детях и о ведении книг актов гражданского состояния» (18 декабря 1917 г.), утвердила единую процедуру регистрации брака. Для этого достаточно было достижения брачного возраста: для женщин - 16 лет, для мужчин - 18 лет и взаимного согласия будущих супругов.
В апреле 1918 г. прежний Наркомат был переименован в Народный комиссариат социального обеспечения. Все остатки частных благотворительных обществ и учреждений были ликвидированы. 22 октября 1918 г. был принят первый Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве. Статья 52 Кодекса закрепила положение о том, что только «гражданский (советский) брак, зарегистрированный в отделе загса, порождает права и обязанности супругов». Брачный возраст оставался прежним: 16 и 18 лет.
В годы гражданской войны (1918-1920 гг.) Советское государство особое внимание уделяло социальному обеспечению красноармейцев и красногвардейцев и членам их семей. Совнарком издал декрет об их пенсионном обеспечении (7 августа 1918 г.). Вскоре его действие было распространено на Военно-Морской флот, пограничную охрану,
228
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова Ji> 2015, Том 21
© Басов Н.Ф., 2015
Особенности социальной помощи семьям в России...
продотряды, железнодорожную охрану, на все категории солдат и матросов царской армии и флота.
На основе Положения о социальном обеспечении трудящихся (октябрь 1918 г.) начала складываться советская модель социального обеспечения. Она включала ряд принципиально новых функций. Были определены и основные виды социального обеспечения. Необходимо иметь в виду и то, что в период «военного коммунизма» обеспечение всех категорий нуждающихся в основном выражалось в снабжении людей продовольствием, одеждой и топливом. Предусматривались также пособие по беременности, лечебная помощь, пенсии в связи со смертью кормильца. В апреле 1919 г. законодательство о социальном обеспечении дополнилось Положением «О социальном обеспечении инвали-дов-красноармейцев и их семейств». В результате таких мер количество семей красноармейцев, получивших государственные пособия, увеличилось в 1920 г. по сравнению с 1918 г. почти в восемь раз.
Для исключения дублирования действий по оказанию помощи различными наркоматами специальным документом правительства (апрель 1920 г.) были обозначены их основные функции. Например, Наркомату труда вменялось обеспечение безработных и установление общих норм социального обеспечения; Наркомату здравоохранения - установление наличия и степени нетрудоспособности, определение возможности использования труда инвалидов, восстановление нетрудоспособности путем лечения, охрана материнства и младенчества и т.д. Все остальные функции отошли в ведение Наркомата социального обеспечения.
Декрет Совнаркома от 9 декабря 1921 г. гарантировал пенсионное обеспечение членов семей в случае смерти кормильца. В этом же месяце были приняты декреты СНК «О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве», «О социальном обеспечении при безработице».
В сентябре 1925 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР приняли «Положение о крестьянских обществах взаимопомощи», на основе которого осуществлялось обеспечение семей военнослужащих, инвалидов и всех беднейших слоев села. Кроме того, общества помогали государственным органам в содержании больниц, школ, детских домов, яслей и т.д. С созданием колхозов, которые начали работу по социальному обеспечению нетрудоспособных колхозников, крестьянские общества взаимопомощи помогали селянам в случае болезни, утраты трудоспособности, потери кормильца и т.д. Позже они преобразовались в кассы взаимопомощи колхозникам. Им было предоставлено право открывать дома престарелых, дома инвалидов, детские ясли и сады, оказывать финансовую и натуральную помощь при болезни, увечье, беременности.
В 1926 г. был принят Новый Кодекс о браке, семье и опеке. Он заменял раздельное владение иму-
ществом супругами, приводившее к сильной экономической зависимости женщин, особенно с детьми, от мужей, поскольку большинство женщин в 20-х гг. не работали и не имели доходов, его общностью. Теперь супруги, не имевшие самостоятельного дохода, получали права на часть имущества семьи.
Положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР (1937 г.) определило такие сферы его деятельности, как государственное обеспечение инвалидов труда и других категорий; организация материально-бытового, культурного, лечебно-оздоровительного и санитарно-курортного обслуживания; руководство цельностью социального обеспечения; работа врачебно-трудовой экспертизы (ВТЭК); руководство работой протезных учреждений, сетью касс общественной взаимопомощи; подготовка кадров работников по социальному обеспечению и т.д.
Постановлением ЦИК и СНК от 27 июня 1937 г. была увеличена материальная помощь роженицам, установлена государственная помощь многосемейным, расширялась сеть родильных домов, детских яслей и детских садов, усилено наказание за неплатеж алиментов. Этим же постановлением было введено взыскание алиментов на несовершеннолетних детей в долевом отношении к заработку плательщика: 1/4 - на одного ребенка, 1/3 - на двух детей и 1/2 на трех и более детей.
Существенные изменения претерпевают социальная помощь и защита в годы Великой Отечественной войны (1941-1945 гг.). В этот период социальная работа была связана с проблемами помощи семьям фронтовиков, больным и раненым, с трудоустройством инвалидов и другими проблемами военного времени.
В правительственных указах той поры утверждался порядок назначения пенсий и пособий начальствующему составу, определялся порядок установления пенсий семьям фронтовиков в военное время, утверждались льготы для семей погибших и без вести пропавших военнослужащих.
Кроме пособий и пенсий, семьям мобилизованных на фронт предоставлялись льготы по основным видам налогов, плате за жилье, за обучение детей в учебных заведениях или их пребывание в яслях и детских садах. В случае гибели военнослужащего за его семьей сохранялись все предоставленные ей ранее льготы.
В годы войны был увеличен срок после родового отпуска; снижен стаж, необходимый для назначения пособия по беременности и родам, на рождение ребенка; повышен размер пособия на предметы ухода за новорожденным; введена выплата пособия многодетным матерям при рождении третьего и каждого следующего ребенка; было установлено пособие одиноким матерям, предусмотрена выдача дополнительного продуктового пайка беременным женщинам и кормящим матерям.
Педагогика. Психология. Социальная работа. Ювенология. Социокинетика № 2
229
СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА
Указом Президиума Верховного Совета (8 июля
1944 г.) увеличивалась государственная помощь беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям. Указ ужесточал процедуру развода, поскольку вводилось обязательное судебное разбирательство при разводе.
В годы Великой Отечественной войны система охраны детства и попечения сирот видоизменяется. Ведется активная работа по созданию новых детских учреждений, проводятся мероприятия по эвакуации в глубь страны воспитанников детских домов. Развивается и такая форма помощи, как участие граждан в воспитании детей (опека и патронаж).
После окончания Великой Отечественной войны страна приступила к восстановлению народного хозяйства. Война принесла огромные, во многом невозместимые потери. Определенные изменения произошли в социальной структуре общества. Во время войны места у станков заняли женщины, многие из которых и после войны продолжали работать.
Закон о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 19461950 гг. и Директивы по пятилетнему плану развития СССР на 1951-1955 гг. предусматривали повысить государственные расходы по социальному страхованию и затратам государства на просвещение, здравоохранение, пособия многодетным и одиноким матерям, пособия семьям военнослужащих и инвалидам Великой Отечественной войны. Государство давало гарантию полного обеспечения воспитания в детских домах сирот, потерявших родителей в период войны.
Постановлением СНК СССР (20 сентября
1945 г.) приводилось в систему создание детских домов при промышленных предприятиях. Они создавались для детей-сирот, родители которых работали на данном предприятии и погибли в годы Второй мировой войны, а также для детей из многодетных семей, нуждающихся в материальной помощи.
В основном успешно осуществлялось введенное в 1948/1949 учебном году всеобщее обязательное семилетнее образование. В 1949 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР, на основании которого улучшалось положение жен-щин-матерей. В частности, на половину снижалась плата за содержание в детских садах и яслях детей низко- и среднеоплачиваемых одиноких матерей.
Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1955 г. был увеличен отпуск до и после родов. Теперь он составлял 56 дней до- и 56 после родов. Кроме того, вводился оплачиваемый больничный лист по уходу за заболевшим ребенком.
Важной для совершенствования работы дошкольных учреждений была передача части из них из ведения Министерства просвещения и здравоох-
ранения в ведение других министерств и ведомств. Такая мера способствовала укреплению материальной базы учреждений и укомплектованию их квалифицированными кадрами.
Трудно, но постепенно восстанавливаются в рассматриваемый период внешкольные учреждения. В эти годы развивались не только так называемые комплексные внешкольные учреждения (дворцы и дома пионеров, детские дома культуры, детские парки и т.д.), но и специализированные (станции юных техников, туристов и натуралистов, детские библиотеки, детские театры и кинотеатры, стадионы и спортивные школы и т.п.)
Многопрофильная деятельность системы внешкольных учреждений была доступна для всех детей и создавала благоприятные возможности для разумной организации их свободного времени. Также проявлялась забота об организации отдыха школьников в период летних каникул. За десять послевоенных лет в стране было построено 150 стационарных пионерских лагерей. В 1950-е годы ежегодно на летний отдых детей расходовалось свыше миллиарда рублей. Значительно сокращалась доля оплаты путевок за счет родителей.
В начале 1960-х годов значительно расширяются функции Министерства социального обеспечения РСФСР. На это ведомство, в соответствии с постановлением Совета Министров республики, возлагалась выплата пенсий, организация врачебно-трудовой экспертизы, материально-бытовое обслуживание многодетных и одиноких матерей.
Следует отметить, что важным направлением всего социального обслуживания населения являлось материальное обеспечение. Оно включало государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование и социальное обеспечение колхозников. Причем во второй половине 1950-х - первой половине 1960-х годов отмечался рост расходов по всем названным направлениям социального обслуживания.
В целом можно сделать вывод о том, что в рассматриваемый период государство сделало много для социальной поддержки и помощи семьям, развития народного образования и здравоохранения, социально-культурной сферы, сети детских дошкольных и внешкольных учреждений. Именно тогда вводятся пособия матерям и стипендии учащимся.
30 июля 1969 г. был принят новый Кодекс о браке и семье РСФСР. В соответствии с этим документом признавался только зарегистрированный брак. При отсутствии согласия одного из супругов на расторжение брака, а также, если у супругов были несовершеннолетние дети или один из супругов заявил требование о разделе имущества или о взыскании алиментов, спор о расторжении брака решался судом.
Установление отцовства в отношении детей, рожденных вне зарегистрированного брака, про-
230
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова Ji> 2015, Том 21
Особенности социальной помощи семьям в России...
изводилось двумя способами. Добровольное установление отцовства проводилось на основании письменного заявления отца и матери ребенка. В случае, если признание отцовства добровольно не производилось, возможно было его установление в судебном порядке.
В начале 70-х годов дальнейшее развитие получила помощь государства малообеспеченным семьям в содержании и воспитании детей. Это нашло выражение в установлении пособия на детей в возрасте до 8 лет в семьях с низким душевым доходом.
В этот же период были расширены льготы для инвалидов войны и семей погибших военнослужащих: предоставлена 50%-ная скидка с оплаты жилой площади и коммунальных услуг инвалидам I и III групп и совместно проживающими с ними членам семьи.
В Конституции СССР, принятой в 1977 г. в статье 53 отмечалось, что государство проявляет заботу о семье путем создания и развития широкой сети детских учреждений, выплаты пособий по случаю рождения ребенка, предоставления пособий и льгот многодетным семьям, а также других видов пособий и помощи семье.
В начале 1980-х годов были проведены значительные мероприятия по оказанию помощи семьям, имеющих детей, и работающим матерям. Для женщин-матерей вводится частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года, увеличивались единовременные пособия по случаю рождения ребенка, повышались нормы расхода на питание в дошкольных учреждениях и школах-интернатах.
В 80-е годы были приняты социально-экономические меры, направленные на повышение уровня жизни к социальной защищенности семьи. Увеличена зарплата, повышены стипендии, а также пособия на детей и детей инвалидов, по уходу за ребенком до полутора лет, на детей военнослужащих срочной службы, опекунское пособие и т.д.
Именно к этому времени относится появление и его применение термина «семейная политика». Под семейной политикой понималась деятельность, имеющая цель развитие семьи, семейного образа жизни, укрепление социальной функции семьи.
Своеобразной программой развития семейной политики 80-х годов стало Постановление ЦК КПСС, СМСССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 22 января 1981 года № 232 «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» (Собрание Постановлений Правительства СССР. -М., 1981. - № 13. Ст. 75.). В нем были намечены меры по развитию детских дошкольных учреждений, родовспоможения, летнего отдыха и лечения детей, государственных интернатных учреждений для детей и т.д.
Можно также отметить, что государственная семейная политика советского периода име-
ла определенное законодательное и нормативное оформление, имела финансовое, кадровое обеспечение [5, с. 33-44].
К концу 80-х годов в России сложилось три направления государственной семейной политики: прямая денежная помощь семье; льготы различным типам семей, имеющим детей; натуральные выплаты на детей.
В целом в основу семейной политики были положены идеи преодоления малообеспеченности семей с детьми путем введения пособий на детей малообеспеченных семей, семьям с детьми-инва-лидами, вдовам, не получающим на детей пенсии по случаю потери кормильца, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов. Кроме того, были увеличены пособия одиноким матерям [5, с. 40].
В условиях перехода страны к регулируемой рыночной экономике и во исполнения постановления Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по улучшению положения женщин и охране материнства и детства, укреплению семьи», совет Министров СССР принял Постановление от 2 августа 1990 г. «О дополнительных мерах по социальной защите семей с детьми в связи с переходом к регулируемой рыночной экономике».
Взамен ранее действовавших единовременных пособий при рождении ребенка и ежемесячных пособий многодетным семьям на четвертого и последующего детей в возрасте до пяти лет устанавливалось единовременное пособие при рождении ребенка в трехкратном размере минимальной заработной платы. Устанавливалось единое ежемесячное пособие на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет в размере 50% минимальной заработной платы на каждого ребенка, находящегося на иждивении семьи, если средний совокупный доход на члена семьи не превышал двукратной величины минимальной заработной платы.
Кроме того, увеличивались ежемесячные государственные пособия одиноким матерям, выплачиваемые на каждого ребенка до достижения им возраста 16 лет (учащимся, не получающим стипендию, - 18 лет), разведенным мужчинам и женщинам, не получающим на детей того же возраста алиментов или получающим их в размере 20 и менее рублей в месяц, несовершеннолетним детям, родители которых по определению судов разыскиваются органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов, - до 50% минимальной заработной платы.
Именно в этот период был увеличен оплачиваемый до- и послеродовой отпуск до 70 дней (вместо 56), введен отпуск по уходу за ребенком с 1,5 до 3 лет без содержания, но с сохранением стажа и места работы.
Можно отметить, что начиная с середины 1980-х гг., в нашей стране сложилась особая по-
Педагогика. Психология. Социальная работа. Ювенология. Социокинетика № 2
231
СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА
литика в отношении к семье, которая развивалась до начала 1990-х гг. Семья понималась как важнейший институт советского общества, а материнство рассматривалось как важная социальная функция женщин. Именно матери несли ответственность за семью и семейный быт, за здоровье и успешную социализацию детей. Однако большую долю ответственности за воспитание, образование, охрану здоровья детей брало на себя государство.
Достижением советской системы социального обеспечения являлось введение полного социального обеспечения трудящихся при всех видах потери трудоспособности, при безработице, при наступлении старости или инвалидности и других предусмотренных законом случаях.
Однако следует помнить, что в условиях административно-командной системы сложилась государственная монополия на социальное страхование. Этот процесс сопровождался ликвидацией оправдавших себя форм благотворительности, лишением общественных организаций советского
периода возможности участия в деле социальной помощи нуждающимся. Общественное призрение, таким образом, свелось к социальному обеспечению. Под давлением сложившейся государственной системы был ликвидирован институт монастырской и церковно-приходской благотворительности.
Библиографический список
1. Басов Н.Ф. История социальной работы: Практикум. - М., 2007. - 340 с.
2. Вишневский А.Г. Эволюция семьи в СССР и принципы семейной политики. - М., 1993. - 140 с.
3. Климантова Г.И. Формирование и развитие государственной семейной политики в советский период // Семья: история и современность: Хрестоматия. - М., 2005.
4. О положении семей в Российской Федерации. - М., 1994.
5. Семья: История и современность: Хрестоматия / сост. Г.И. Климантова. - М., 2005. - 324 с.
232
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова Ji> 2015, Том 21
