CC BY
8
Уголовный процесс
W342.924 v.G. MERKULOV*
EEK 67.401.133 M52
FUNCTIONAL PROCEDURES IN THE ACTIVITY OF LAW-ENFORCEMENT BODIES: CONTENT AND LEGAL REGULATION
Аннотация: в статье автор рассматривает особенности содержания и правового регулирования функциональных процедур в деятельности органов внутренних дел, а также проблему соотношения функций внешнего и внутреннего управления.
Ключевые слова: правовое регулирование функциональных процедур, административные регламенты, органы внутренних дел.
ВЛАДИМИР
ГЕННАДЬЕВИЧ
МЕРКУЛОВ*
ОСОБЕННОСТИ СОДЕРЖАНИЯ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Annotation: the article deals with functional procedures in the activity of law-enforcement bodies, its content and legal regulation. The author shows functions of external and internal management.
Keywords: legal regulation of functional procedures, administrative regulations, law-enforcement bodies.
Согласно одной из классификаций административных процедур, рассматриваемых в современных исследованиях, выделяются функциональные процедуры, которые осуществляются в отношении субъектов административного права, не находящихся в иерархической подчиненности от исполнителя административных процедур1. Посредством функциональных процедур реализуются государственно-властные полномочия федеральных органов исполнительной власти в закрепленных за ними сферах деятельности. Следует отметить, что в функциональных процедурах наиболее ярко проявляется специфика деятельности того или иного органа государственногоуправления Функциональные процедуры, осуществляемые в деятельности органов внутренних дел, также характеризуются определенной спецификой. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел необходим научный анализ особенностей данных функциональных процедур.
Отличительной чертой функциональных процедур в органах внутренних дел является то, что они включают в себя деятельность органов внутренних дел по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг в сфере внутренних дел. Посредством функциональных процедур решаются те социальные задачи, которые возложены на систему органов внутренних дел в целом. К ним относятся обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной,
* Соискатель кафедры административного права ( Санкт-Петербургский университет МВД России). E-mail: editor@academiust.ryazantelecom.ru
муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом2.
В контексте рассмотрения функциональных процедур в органах внутренних дел заслуживает внимания проблема оптимального соотношения функций внешнего и внутреннегоуправления Необходимо отметить, что в деятельности центрального аппарата МВД России и его территориальных органов накопилось немало дублирующих функций, увеличился объем непродуктивной управленческой работы, существенно возрос документооборот, получили распространение другие негативные явления. Все это свидетельствуете непропорциональных затратах, связанных с осуществлением функций органами внутренних дел. Кроме того, если обратиться к действующему законодательству, то можно также обнаружить определенный дисбаланс.
Например, в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации определены 45 функций, 24 из них - это функции внутреннего управления3. Во многом схожая ситуация обнаруживаетсяпри анализе положений об МВД, ГУВД, УВД в субъектах Российской Федерации4. В данных документах приводится детализированный, практически исчерпывающий перечень функций. Однако функции внешнего и внутреннего управления перемешаны. Отсутствуетчеткость в их систематизации. Практически в нормативных документах существует свобода выбора формулировок функций. Результатом этого является пестрота их формулировок в положениях об органах, а также недостаточно четкое разделение функций между уровнями системы, подразделениями и внутри последних, отсутствие ясного представления о содержании функций и способах их осуществ-ления5.
Таким образом, для правового регулирования функциональных процедур в органах внутренних дел необходимо закрепление понятия функций органов внутренних дел, четкое разграничение функций внешнего и внутреннего управления.
По сравнению с функциональными процедурами в других органах государственногоуправ-ления (в области экономики и социально-культурного строительства) функциональные процедуры в органах внутренних дел по своим целям и содержанию представляют собой в основном правоохранительную деятельность. Эта особенность обусловливаетсяналичием у органов внутренних дел большого круга полномочий, непос-
редственно направленных на охрану общественного порядка, укрепление законности, обеспечение охраны интересов государства и законных прав граждан от различного рода преступных и иных антиобщественных посягательств.
Существует тесная взаимосвязь функциональных процедур, осуществляемых органами внутренних дел, с оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной их деятельностью. Эта взаимосвязь, по нашему мнению, выражается не только в сочетании административно-правовых, уголовно-правовых и оперативно-розыскных мер борьбы с правонарушениями, но и в том, что организация оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного расследования осуществляется в административно-правовых формах.
В отличие от органов государственногоуправ-ления в экономике и социально-культурнойсфере, деятельность которых может быть четко разделена на предметную и внутриорганизационную, органы внутренних дел осуществляют в тесной взаимосвязи внутриорганизационную работу и внешнюю деятельность, поэтому функциональные процедуры в органах внутренних дел тесно переплетены с организационными процедурами.
На основе анализа выявленных особенностей функциональных процедур в органах внутренних дел необходимо сформулировать основные положения, касающиеся их правового регулирования.
Функциональные процедуры в органах внутренних дел регулируются федеральными законами. Они занимают центральное место среди правовых источников функциональных процедур. Федеральными законами устанавливаются права граждан и организаций на предоставление им со стороны органов внутренних дел определенных государственных услуг. В частности, Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» закреплено право граждан на приобретение оружия5, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» регулируется порядок предоставления органами внутренних дел государственной услуги по выдаче лицензии, необходимойдля реализации данного права7. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» закрепил соответствующие права граждан, при этом контроль за соблюдением ими правил регистрации возложил на органы внутренних дел8.
Уголовный процесс
Уголовный процесс
Некоторые федеральные законы закрепляют полномочия органов внутренних дел по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Часто данная деятельность связана с ограничением прав физических и юридических лиц, поэтому она подлежит законодательному регулированию. Например, в ст. 36 части второй Налогового кодекса Российской Федерации закреплены полномочия органов внутренних дел по контролю за соблюдением налогового законодательства гражданами и организациями. Законом РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» закреплены полномочия органов внутренних дел по осуществлению контроля за данными видами деятельности на территории Российской Федерации10.
Таким образом, в законах в основном закреплены права граждан и организаций на государственные услуги со стороны органов внутренних дел, а также контрольно-надзорные полномочия органов внутренних дел.
Второй блок правовых актов, регламентирующих функциональные процедуры в органах внутренних дел, составляют подзаконные правовые акты. К ним относятся указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные правовые акты. Особого внимания заслуживают ведомственные правовые акты, поскольку именно к ним относятся административные регламенты, получившие в настоящее время широкое применение в практике правового регулирования функциональных процедур в органах внутренних дел.
Правовые основы нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел РФ определены Положением о нем, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственнойрегистрации11. Данным Постановлением определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановле-
ний, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Следует отметить, что в тексте рассматриваемого документа административные регламенты не упоминаются, несмотря на то что они достаточно активно внедряются в правоприменительную деятельность федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим полагаем необходимым внести изменения в указанное Постановление Правительства РФ, в частности дополнить п. 2 следующим положением: «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, регламентов».
Нормативные акты МВД России отличаются в высшей степени подвижным характером. Они являются локальными актами, адресованными, как правило, определенным группам работников органов внутренних дел и призваны оперативно реагировать на запросы повседневной практики борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Однако применительно к функциональным процедурам действие ведомственных правовых актов органов внутренних дел распространяется на других участников общественных отношений.
Административные регламенты относятся к ведомственным правовым актам. При этом в настоящее время они уже заняли свою нишу в проанализированной нами иерархии нормативных правовых актов, которая заключается в определении содержания и регулировании порядка исполнения административных процедур в органах внутренних дел.
Особенностью административных регламентов, закрепляющих функциональные процедуры в органах внутренних дел, является то, что они ориентированы на применение не только сотрудниками органов внутренних дел (как основная масса ведомственных правовых актов), но и гражданами и организациями. Согласно задачам, поставленным Концепцией административной реформы, административный регламент исполнения государственнойфункции или предоставления государственнойуслугидолжен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти12.
Следует отметить, что на сегодняшний день в законе закреплено понятие административных
процедур, их системы, основных принципов, а также требований к административным регламентам, их устанавливающим. Как справедливо отмечается учеными, в настоящее время форма административного регламента не обладает необходимой легитимностью и нормативностью, не имеет унифицированной формы, не введена в федеральные законы, регулирующие сферы государственногоуправления13. По нашему убеждению, названные проблемы могут быть решены в рамках федерального закона «Об административных процедурах», который распространял бы свое действие на все органы исполнительной власти, устанавливал механизмы реализации ими административных процедур и режим ответственности за их нарушение В названном законе, кроме того, рационально закрепить требования к административным регламентам, а также указать их функции в системе законодательства.
Таким образом, особенности функциональных процедур в органах внутренних дел обус-
ловлены спецификой государственногоуправ-ления в сфере внутренних дел, которое связано с решением правоохранительных задач. Отличительной чертой функциональных процедур в органах внутренних дел является то, что по своим целям и содержанию они представляют собой в основном правоохранительную деятельность. В данных процедурах часто сочетаются административно-правовые, уголовно-правовые и оперативно-розыскные меры борьбы с правонарушениями Кроме того, функциональные процедуры в органах внутренних дел тесно переплетены с организационными процедурами. Специфика правового регулирования функциональных процедур в органах внутренних дел заключается в том, что они закрепляются в административных регламентах, являющихся ведомственными нормативными правовыми актами, обладающих приоритетом по юридической силе среди других ведомственных актов, устанавливающих функциональные процедуры.
1 См.: Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры автореф. дис. ... канд. юрид. наук М., 2009. С. 9.
2 См.: О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
3 См.: Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 // Собрание законодательстваРос. Федерации. 2004. № 30. Ст. 3149.
4 См., напр.: Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъектуРоссийской Федерации: приказ МВД РФ от 25 октября 2006 г. № 846 // Рос. газ. 2006. 11 нояб.; Об утверждении Положения о Главном управлении внутренних дел по городу Москве: приказ МВД РФ от 20 декабря 2006 г. № 1045 // Документ опубликованне был.
5 См.: Максимова Л. О. Целеполагание в управлении органами внутренних дел: Т еоретический и организационно-правовой аспекты: дис. ... канд. юрид. наук М., 2003. С. 167.
6 См.: Собрание законодательстваРоссийской Федерации 1996. № 51. Ст. 5681.
7 См.: Там же. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3430.
8 См.: Российская газета. 1993. 10 авг.
10 См.: Там же. 1992. 30 апр.
11 См.: Собрание законодательстваРоссийской Федерации 1997. № 33. Ст. 3895.
12 См.: О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение ПравительстваРФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательстваРос. Федерации 2005. № 46. Ст. 4720.
13 См.: Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук СПб., 2008. С. 8.
Уголовный процесс
