CC BY
53
УДК: 614.4:613/55:1
Лебедев К.Ю.
ОСОБЕННОСТИ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ САНИТАРНО-ЗАЩИТНЫХ ЗОН С УЧЕТОМ ПОСЛЕДНИХ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ДАННОЙ ОБЛАСТИ
ФБУН «Северо-Западный научный центр гигиены и общественного здоровья» Роспотребнадзора, Санкт-Петербург, Россия
Резюме.
Подробно рассмотрены вопросы применения Постановления [1] при проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы, дана сравнительная оценка достоинств и недостатков постановления [1] и СанПиН [2]. Выполнена оценка гигиенической значимости Федерального закона [3], с гигиенических позиций проведено сравнение трактовок СанПиН [2] и Закона [5] в части атмосферного воздуха.
Ключевые слова: санитарно-защитная зона, класс опасности, объект капитального строительства, территориальное планирование, санитарно-эпидемиологическая экспертиза.
Summary
Lebedev K.U. Features of sanitary and epidemiological expertise of projects of sanitary protection zones, taking into account the latest changes in legislation in this area. The issues of application of the Resolution [1] during the sanitary-epidemiological examination are considered in detail, a comparative assessment of the advantages and disadvantages of the resolution [1] and SanPiN [2] is given. The assessment of the hygienic significance of the Federal law [3] is carried out, a comparison of SanPiN [2] interpretations and the Law [5] in terms of atmospheric air is carried out from hygienic positions.
Key words: sanitary-protective zone, the hazard class, the object of capital construction, territorial planning, sanitary-epidemiological examination.
Введение. Вопросы применения санитарных правил о санитарно-защит-ных зонах и процедурах их установления за последнее десятилетие широко освещались в научной литературе. Среди наиболее часто рассматриваемых вопросов: организационные и методические вопросы применения документа на
практике [1], противоречия документа с иными нормативно-правовыми и подзаконными актами [2,3,4,5], несовершенство руководства по оценке рисков [6], методические вопросы контроля содержания загрязнения вредных (загрязняющих) веществ в жилой зоне и на границе санитарно-защитной зоны [7,8,9,10], требования к картографическим материалам в составе проекта [11], вопросы экспертизы проектов санитарно-защитных зон [12]. Значительная часть вопросов, рассматриваемых в научной литературе и научно-практических изданиях, были решены после выхода третьего марта 2018 года Постановления Правительства РФ N 222 "Об утверждении правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах сани-тарно-защитных зон".
Выход в свет этого документа был давно продиктован сложившейся ситуацией в строительной отрасли.
Материалы и методы. Нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере проектирования и организации санитарно-защитных зон в Российской Федерации, литературные источники. Применены общенаучные методы: аналитический, системно-структурный, сравнительный.
Результаты и обсуждение. Строительство любого нелинейного объекта капитального строительства (здесь и далее речь идет исключительно о нелинейных объектах) в соответствии со ст. 48, 6. 1 Градостроительного Кодекса РФ, ведется на основании градостроительного плана земельного участка, который подготавливается на основании проекта планировки и проекта межевания территории и включает в себя сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий, в том числе и санитарно-защитных зон (ст. 44, ст. 43, 5. 7) [13].
Если с охранными зонами инженерных сетей, прибрежно-защитными полосами и рядом других зон с особыми условиями использования, размеры которых для того или иного объекта жестко регламентированы действующим законодательством, обычно нет вопросов, то с санитарно-защитными зонами у застройщиков возникают проблемы, ввиду отсутствия сведений о санитарно-за-щитных зонах.
Проблема отсутствия информации возникает по целому ряду причин:
Органы власти, уполномоченные для нанесения на материалы территориального планирования санитарно-защитных зон, принимают у Роспотребнадзора только сведения об установленных санитарно-защитных зонах, т.е. обоснован-
ных расчетом и подтвержденных результатами натурных исследований и измерений. Порой руководство предприятий ограничивается в лучшей случае разработкой проектов расчетных санитарно-защитных зон. Действенных административных методов воздействия на хозяйствующие субъекты в части сокращения сроков установления санитарно-защитных зон у органов Роспотребнадзора нет.
Согласно п. 3.1, абзац 2 СанПиН [14], разработка проектов санитарно-за-щитных зон для объектов IV, V классов опасности не является обязательной (в случае, если размер санитарно-защитной зоны по санитарной классификации выдержан). Соответственно, данные о таких объектах и их санитарно-защитнах зонах в документы территориального планирования не попадают.
В связи с уведомительным характером учета ряда объектов в органах Ро-спотребнадзора, сведениями о них Роспотребнадзор не располагает.
Как результат, застройщик получает градостроительный план земельного участка, не зная, что де факто он расположен в границах санитарно-защитной зоны рядом расположенного объекта.
Постановление [15] принято с целью навести порядок в этой области, с целью обеспечения возможности получения застройщиком информации о сани-тарно-защитных зонах путем обращения к общедоступным интернет ресурсам -публичной кадастровой карте Росреестра.
Из положительных моментов требований Постановления [15] следует отметить следующие:
Определены сроки установления санитарно-защитных зон объектов капитального строительства, а именно: согласно п. 2 - 1 год на установление санитарно-защитной зоны и 2 года - на приведение режима санитарно-защитной зоны в соответствие; согласно п. 3 - в течение 1 года для объектов, на которые выданы разрешения на строительство; согласно п. 1 Правил [15] - определен ориентировочный перечень объектов (действующие, строящиеся, реконструируемые); п. 6 [15] - обязывает застройщиков до получения разрешения на строительство установить санитарно-защитныю зону такого объекта; п. 7 [15] - обязует застройщиков в течение года после ввода в эксплуатацию провести мониторинг вредных факторов на границе санитарно-защитной зоны. Аналогично определены сроки в отношении технического перевооружения объектов (п. 9. [15]), ликвидации (п. 10 [15]), изменения границы санитарно-защитной зоны объекта (п. 11 [15]).
Пунктом 13 Правил [15] предоставлена возможность передачи документации в органы Роспотребнадзора в электронном виде, заверенных усиленной ква-
лифицированной электронной подписью заявителей или иными лицами на основании заключения договора с заявителями.
Пунктом 31. Правил [15] определено, что со дня установления или изменения санитарно-защитной зоны допускается использование земельных участков в границах такой зоны для целей, не связанных со строительством, реконструкцией, также допускается использование зданий и сооружений, расположенных в границах зоны. Таким образом, реализованы положения ст. 54 Конституции РФ, согласно которой закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.
Наконец жестко определены сроки рассмотрения заявлений и дальнейшей передачи информации о размерах санитарно-защитных зон в органы государственной власти.
Таким образом, Постановление [15] упорядочивает работу ветвей государственной власти, связанных с установлением, изменением, ликвидацией сани-тарно-защитных зон, что в свою очередь в ближайшем будущем обеспечит потенциального застройщика общедоступной и качественной информацией об ограничениях в части расположения санитарно-защитных зон на земельных участках планируемого строительства.
Однако, на мой взгляд, с учетом опыта работы в области экспертизы проектов санитарно-защитных зон, ряд вопросов вообще в Постановлении [15] не отражен.
Дело в том, что указанное Постановление рассматривает объекты капитального строительства.
В соответствии со ст. 1, 10 [13], объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
Согласно ст. 49 [6] проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей, т.е. согласно п. 3 ст. 49 [13] экспертиза проектной документации не проводится, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения.
Статьей 51 [13] предусмотрено, что разрешение на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов, не являющихся объек-
тами капитального строительства, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п. 10 ст. 1 [13]).
Указанный перечень носит открытый характер, а значит, по каждому объекту вопрос, является ли он объектом капитального строительства, следует решать отдельно.
На основании норм действующего законодательства можно сделать вывод, что объекты капитального строительства всегда представляют собой объекты недвижимого имущества.
Согласно ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
Таким образом, и гражданским законодательством не установлен конкретный перечень объектов, относящихся к объектам недвижимости (объектам капитального строительства).
Строительные нормы и правила также не дают четкого определения, какие объекты являются капитальными, а какие нельзя отнести к объектам капитального строительства.
На основании вышеизложенного, ряд целых классов объектов под действие Постановления [15] не попадает, например:
- Установка по производству бетона (п. 7.1.4 СанПиН [14], класс IV) может быть временным сооружением в составе строительной площадки;
- временные котельные на период строительства (п. 7.1.10);
- обработка сельхозугодий пестицидами с применением тракторов (п.
7.1.11, класс III, от поля до населенного пункта);
- объекты по обслуживанию легковых, грузовых автомобилей с числом постов не более 10, мойка автомобилей с количеством постов от 2 до 5 (п.
7.1.12, класс IV);
- отстойно-разворотные площадки общественного транспорта (входят в состав улично-дорожной сети города), станции технического обслуживания легковых автомобилей с числом постов не более 5 (без малярно-жестяных работ), голубятни, мойки автомобилей до двух постов (п. 7.1.12, класс V).
Все вышеперечисленные объекты могут не быть объектами капитального строительства, не требовать проведения экспертизы проектной документации. Соответственно, ограничения, вытекающие из класса опасности этих объектов,
могут не отразиться в едином государственном реестре недвижимости.
В Постановлении [15] имеется термин «контур объекта», что возможно актуально для предприятий, занимающих на правах собственности или аренды часть здания. Однако в Постановлении определение термина «контур объекта» и его имущественно-правового статуса отсутствуют.
В Постановлении [15] так же, как и в СанПиН [14] не определен порядок установления санитарно-защитной зоны для групп промышленных предприятий. В Постановлении дословно указано: п. 3. «Решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны: а) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями (далее - санитарная классификация), групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию; б) территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в отношении объектов III - V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III - V класса опасности».
В настоящее время Роспотребнадзор правового механизма реализации установления санитарно-защитной зоны для групп промышленных предприятий не имеет.
Другой важный момент, что Постановление [15] фактически или отменяет п. 2.6, 2.7, 2.8 СанПиН [14] (санитарные разрывы) или переводит их в статус са-нитарно-защитных зон.
Если гигиенические аспекты санитарно-защитных зон аэропортов (п. 2.9 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) и санитарных разрывов вдоль стандартных маршрутов взлета и посадки воздушных судов решены Федеральным законом [16] и принятыми в его развитие Постановлениями Правительства, вопросы санитарных разрывов от автомагистралей, трубопроводных объектов остаются открытыми.
Если от автомагистралей, как линейных объектов капитального строительства, можно и даже нужно устанавливать санитарно-защитные зоны соответственно с проведением натурных исследований и измерений, запретом строи-
тельства в их границах объектов, с нормируемыми показателями среды обитания, то установление санитарно-защитных зон от трубопроводов (которые много лет просто лежат в земле), а тем более проведение натурных исследований и измерений представляется нецелесообразным.
Еще один неясный аспект лежит в плоскости трактовок СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 [2]: «не является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека» и «размер санитарно-защитной зоны - по границе пром-площадки».
Согласно п. 1.2. СанПиН [14] Требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.
Источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и/или ПДУ.
Если с ПДУ все более или менее понятно, то к 0,1 ПДК много вопросов.
Что такое 0,1 ПДК? Это некая величина расчетных примесей в атмосферном воздухе, которая позволяет не учитывать фоновое загрязнение атмосферы, выражаемое в ПДК максимально разовых.
Согласно ст. 1 Закона [18] загрязнение атмосферного воздуха - поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздух.
Следовательно, при формировании на границе промплощадки и за ее пределами концентраций примесей менее или равным ПДК, таковое загрязнением, по определению Закона [18], считаться не может.
Следовательно, воздействия на среду обитания и здоровье человека, согласно действующим гигиеническим нормативам не будет.
Следовательно, как ни парадоксально с точки зрения гигиенических нормативов 0,1 ПДК = 1,0 ПДК.
Далее, само определение «санитарно-защитная зона - по границе промпло-щадки» по меньшей мере некорректно. По определению СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 [2], п. 2.1. в целях; бобеспечения безопасности населения и в
соответствии с Федеральным законом [17], вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее -санитарно-защитная зона (СЗЗ), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Таким образом, исходя из вышеприведенного определения, вокруг объекта устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона (СЗЗ)) площадью 0,00 м2.
Исходя из изложенного, на мой взгляд, более правильное определение п. 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 [14] «1,0 ПДК с учетом фонового загрязнения атмосферы и/или ПДУ».
Исходя из требований Постановления [15] не ясно, как и на какие площади земной поверхности будут накладываться ограничения при площади санитарно-защитной зоны 0,00м2.
Как и кем будет определено, что объект не является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека не ясно, если регламентом Роспо-требнадзора данная процедура не определена.
Выводы. Постановление Правительства РФ от 3 марта 2018 г. N 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» упорядочило порядок установления санитарно-защитных зон объектов капитального строительства. Изменения в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (с изменениями и дополнениями № 1, № 2, № 3 и № 4) с учетом указанного Постановления не внесены. Необходима срочная корректировка СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Необходима разработка регламентных актов работы Роспо-требнадзора в части исполнения требований вышеназванного Постановления.
Список литературы:
1. Еремин Г.Б., Ломтев А.Ю., Карелин А.О., Мозжухина Н.А., Киселев
А.В., Мельцер А.В., Якубова И.Ш., Никонов В.А. Монография. Организационные и методические основы разработки и санитарно-эпидемиологической экспертизы проектов санитарно-защитных зон предприятий, зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого водоснабжения Изд. СЗГМУ им. И. И. Мечникова. - 2014, -200 с.
2. Ломтев А.Ю., Еремин Г.Б., Мозжухина Н.А., Комбарова М.Ю., Мельцер
A.В., Гюльмамедов Э.Ю. Современные проблемы применения санитарных правил о санитарно-защитных зонах и санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов. проблемы и перспективы развития. - Гигиена и санитария. - 2013. - т. 92.- № 6. - с. 93-97.
3. Карелин А.О., Ломтев А.Ю., Еремин Г.Б., Мозжухина Н.А. Противоречия законодательства Российской Федерации, регламентирующего градостроительные аспекты охраны атмосферного воздуха.- Российская юстиция.- 2017. -№ 4.-С.24-26/.
4. Ломтев А.Ю., Карелин А.О., Ерёмин Г.Б., Волкодаева М.В., Наумов И.А. Проектирование и организация санитарно-защитных зон в Российской Федерации. Прошлое, настоящее и будущее. Здоровье - основа человеческого потенциала: проблемы и пути их решения. 2017. Т. 12. № 2. С. 749-754.
5. Копытенкова О.И., Еремин Г.Б., Мозжухина Н.А., Никонов В.А., Афанасьева Т.А. О проблемах разработки и экспертизы проектов санитарных разрывов от объектов транспортной инфраструктуры.-В сборнике: «Актуальные вопросы организации контроля и надзора за физическими факторами Материалы Всероссийской научно-практической конференции». Под редакцией А.Ю. Поповой. 2017. С. 179-182.
6. Карелин А.О., Ломтев А.Ю., Ломтева И.М., Ерёмин Г.Б. Обоснование санитарно-защитной зоны предприятия: как оценить риск здоровью населения. -Экология производства, 2017 г.- № 10.- С 38-43.
7. Карелин А.О., Ломтев А.Ю., Горбанёв С.А., Еремин Г.Б., Новикова Ю.А. Применение географических информационных систем для совершенствования санитарно-эпидемиологического надзора и социально-гигиенического мониторинга А.О. Карелин, А.Ю. Ломтев, С.А. Горбанёв, Г.Б. Еремин, Ю.А. Новикова. -Гигиена и санитария.- 2017. - № 96.-С.620-622/.
8. Ломтев А.Ю., Мозжухина Н.А., Мельцер А.В., Еремин Г.Б., Никонов
B.А. Методические вопросы контроля РМ частиц в селитебной зоне и на границе санитарно-защитной зоны. - Материалы Пленума научного Совета Российской Федерации по экологии человека и г8и7г1иене окружающей среды «Комплексное
воздействие факторов окружающей среды и образа жизни на здоровье населения: проблемы изучения, оценки регламентирования химического загрязнения окружающей среды. Москва.-2015.-С.239-240.
9. Ломтев А.Ю., Мозжухина Н.А., Еремин Г.Б., Никонов В.А. Методические проблемы мониторинга мелкодисперсных частиц в атмосферном воздухе населенных мест. - Гигиена и санитария. - 2016. - Т.95. - № 10 - С.985-988.
10. Гюльмамедов Э.Ю., Киселев А.В., Еремин Г.Б., Мозжухина Н.А., Ком-барова М.Ю., Ломтев А.Ю. Об определении списка приоритетных загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, подлежащих гигиеническому контролю. - В сборнике: Экологические проблемы промышленных городов Сборник научных трудов по материалам 6-й Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Под редакцией Е.И. Тихомировой. 2013. С. 38-40.
11. Комбарова М.Ю., Еремин Г.Б., Ломтев А.Ю., Мозжухина Н.А. Особенности исполнения картографических материалов в проектах СЗЗ. - Здоровье населения и среда обитания.-2014.-№ 10.- С.53-56.
12. Ломтев А.Ю., Еремин Г.Б., Комбарова М.Ю., Мозжухина Н.А. Никонов В.А. Особенности санитарно-эпидемиологической экспертизы проектов сани-тарно-защитных зон. Здоровье населения и среда обитания.-2014.- № 10.-С.53-55.
13. Градостроительноый Кодекс РФ № 190-ФЗ (с последующими измерениями и дополнениями).
14. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (с изменениями и дополнениями № 1, № 2, № 3 и № 4).
15. Постановление Правительства РФ от 3 марта 2018 года N 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон».
16. Федеральный закон от 1 июля 2017 г. № 135-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны».
17. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ.
18. Закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 N 96-ФЗ.
