CC BY
30
УДК 34(091)
ОСОБЕННОСТИ РЕОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ В ПЕРИОД НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
FEATURES OF REORGANIZATION OF MUNICIPAL SERVICE GOVERNING BOARD IN THE NEW ECONOMIC POLICY PERIOD
© Лобанов Андрей Викторович
Andrey V. Lobanov кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора, Академия управления городской средой, градостроительства и печати.
PhD (Law), Associate Professor, Deputy Director, Academy of Urban Management, Planning and Printing.
И lobanov.69@bk.ru
Аннотация. Статья посвящена проблеме реорганизации системы управления коммунальным хозяйством в период новой экономической политики. Автор, используя широкую источниковую базу, рассматривает роль и место наркомата внутренних дел в формировании коммунальных органов советской России.
Ключевые слова: реорганизация, коммунальные отделы, новая экономическая политика, НКВД РСФСР, ВСНХ.
Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой сложную и многоуровневую систему городского хозяйствования, деятельность которой направлена на предоставление населению услуг в области технического и санитарного обслуживания, проведения ремонтных и профилактических работ, обеспечению важнейшими ресурсами. От того, насколько качественно эта работа производится, зависит уровень комфорта потребителей услуг.
К сожалению, сегодня существует серьёзная нехватка стимулов повышения эффективности управления производством и улучшения качества обслуживания населения. Стратегическое планирование и современные методы управления внедряются в коммунальной сфере замедленными темпами. Всё это привело к кризису жилищно-коммунального комплекса и стало проблемой общегосударственного значения.
Исходя из этого, на наш взгляд, следует вновь обратиться к историческому опыту нашей страны в этой сфере и изучить особенности реорганизации управления коммунальным
Abstract. The article deals with the problem of reorganization of the management of public utilities in the period of the new economic policy. The author, using a wide source database, examines the role and place of people's Commissariat of internal Affairs in the formation of municipal authorities of Soviet Russia.
Key words: reorganization, municipal departments, new economic policy, National Commissariat of Internal Affair of Russian Soviet Federative Socialist Republic, All-Russian council of national economy.
хозяйством в условиях новой экономической политики.
Правовой статус отделов коммунального хозяйства в начальный период новой экономической политики определялся «Положением о коммунальных отделах исполкомов», утверждённым 8 апреля 1920 года СНК1 РСФСР [1]. По Положению коммунальные отделы являлись самостоятельными отделами губернских, городских, уездных исполкомов. В волостях заведование коммунальным хозяйством возлагалось на одного из членов волисполкома. Для общего руководства деятельностью коммунальных отделов был сформирован Коммунальный отдел НКВД2 РСФСР.
К ведению коммунальных отделов были отнесены следующие отрасли местного хозяйства: жилищное дело, ремонтно-строительные работы, за исключением тех, которые относились к ведению Комитета государственных
1 Совет Народных Комиссаров.
2 Народный комиссариат внутренних дел.
■ вк*4'
< X
ш
о ш
о. 2
сооружении и его органов на местах; заведование городскими землями (вне городскоИ черты - по согласованию с земотделами); заведование предприятиями общего пользования, имеющими местное значение (водопровод, освещение всех видов, трамваи, местное пароходство и т. д.); проведение и ремонт дорог, находившихся в ведении Губуправления дорогами; заведование предприятиями производственного и ремонтного характера, имеющими местное значение; похоронное дело; постройка и эксплуатация предприятии санитарного характера (по согласованию с органами Наркомздрава).
12 июля 1920 года декретом СНК РСФСР «О сосредоточении пожарного дела в Народном Комиссариате внутренних дел» [2] общее заведование и управление пожарным делом как в административно-техническом, так и в финансово-хозяйственном отношении, передавалось из ведения ВСНХ1 в ведение Коммунального отдела НКВД РСФСР и его местных органов, расширяя тем самым их компетенцию.
Однако закреплённая Положением возможность других ведомств вмешиваться в деятельность органов коммунального хозяйства, предоставленное Президиуму ВСНХ право изъятия из ведения коммунальных отделов тех или иных предприятий, а также отсутствие чёткого разграничения функций с органами Комитета государственных сооружений, Наркомзема и Наркомздрава и др. - всё это значительно осложняло выполнение коммунальными отделами своих функций, приводило к недоразумениям во взаимоотношениям с другими ведомствами.
Поэтому II Всероссийский съезд Заведующих коммунальными отделами (15-20 октября 1920 года) в своём постановлении потребовал пересмотра Положения от 8 апреля 1920 года и наметил ряд предприятий, не подлежащих изъятию из ведения коммунальных отделов. К ним относились: предприятия, дающие свет (электростанции и газовые заводы); предприятия, дающие воду; транспортные предприятия (трамвай, конно-железные дороги, местное пароходство, автогужевой транспорт); бани, купальни, прачечные и т. д. [3, с. 28-29] .
Несмотря на принятые решения, сложности во взаимоотношениях между органами коммунального хозяйства и ВСНХ полностью ликвидированы не были. Более того, в начале 1921 года
руководство ВСНХ вышло с предложением ликвидировать органы коммунального хозяйства, объединив их с местными совнархозами [4, с. 5]. Ряд губернских коммунальных отделов (Брянский, Рязанский, Московский), рассчитывая на улучшение финансирования своей деятельности, приняли решение об объединении с совнархозами. В связи с этим Президиум ВЦИК2 вынужден был направить на места разъяснение «О воспрещении сливать коммунальные отделы с совнархозами» [5, л. 43.], в котором отмечалось, что «существование самостоятельных коммунальных отделов предусмотрено постановлением VIII съезда (раздел 5, п. 2) и что слияние существующих отделов не может проводиться без утверждения Совнаркома».
Проходивший 6-12 декабря 1921 года III Всероссийский съезд Завкоммунотделами, подведя итоги предшествующего периода, отметил, что «прежняя деятельность центрального органа коммунального хозяйства сводилась в период между II и III съездами (с конца 1920 по конец 1921 гг.) к борьбе за право коммунального хозяйства на существование». На новом этапе развития коммунальное хозяйство должно было заняться своим строительством, уточнением структуры и функций центральных и местных органов [3, с. 29-30].
Однако принятое 24 мая 1922 года Положение «О Народном Комиссариате внутренних дел РСФСР» [6] не только не облегчило ситуацию, но поставило органы коммунального хозяйства в значительно худшее положение. По сравнению с Положением «О коммунальных отделах исполкомов» от 8 апреля 1920 года Положение о НКВД ограничило задачи отделов коммунального хозяйства только сферой благоустройства населённых пунктов; руководством жилищным делом; учётом распределения и использования городских земель сельскохозяйственного назначения; и борьбой с пожарами.
Сужение компетенции коммунальных отделов органов НКВД привело к тому, что в коммунальное хозяйство стал ещё более активно вмешиваться ВСНХ, который через губернские Советы народного хозяйства руководил не только промышленными предприятиями, но и подсобными предприятиями коммунального характера. В ведении НКВД РСФСР оставались только предприятия и учреждения коммунально-бытового характера. На практике это выглядело так: водопровод подчиняется отделу коммунального хозяйства, а водокачка - ГСНХ. Такая ситуация объяснялась прежде всего тем, что подготовка проекта Положения о НКВД РСФСР началась задолго до 1922 года и в нем не были отражены изменения, связанные с переходом к новой экономической политике.
Учитывая необходимость восстановления коммунального хозяйства, IX Всероссийский съезд Советов принял решение о создании Комиссии по коммунальному хозяйству [7, л. 2].
1 Высший Совет Народного Хозяйства.
Бсеросснйскнй Центральный Исполнительный комитет.
Ею была разработана и представлена на рассмотрение сессии ВЦИК программа практических мероприятий по восстановлению коммунального хозяйства. На основании этой программы 25 мая 1922 года III сессией ВЦИК IX созыва было принято постановление «О коммунальном хозяйстве» [8], которым Президиуму ВЦИК поручалось принять решение о передаче в ведение органов коммунального хозяйства НКВД РСФСР всех коммунальных предприятий.
В июле 1922 года Главным Управлением Коммунального Хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР было проведено совещание представителей Управлений Коммунального Хозяйства Советских Социалистических Республик и крупнейших коммунальных отделов, на котором было принято решение о необходимости объединения всех предприятий и учреждений коммунального характера и передачи всех функций «хозяйственно-материального обслуживания учреждений, отнесённых на местный бюджет» в одно ведомство.
В соответствии с этим, рекомендовалось создать при Губкоммунотделах «Комиссии по местному хозяйству», в состав которых включить представителей коммунальных отделов, земельных отделов, отделов народного образования и собесов. На Комиссии возлагалась задача разработки и проведения в жизнь единого финансового плана по местному хозяйству. Подобным образом рекомендовалось организовать межведомственный республиканский Совет по местному хозяйству. Кроме того, делегаты высказались за «передачу коммунальным отделам всех снятых с госснабжения предприятий местного хозяйства, находящихся в различных ведомствах» [4, с. 12-37].
Во исполнение постановления ВЦИК и решений, принятых Совещанием представителей коммунальных отделов, ГУКХ НКВД РСФСР были разработаны проекты ряда нормативных актов, значительно расширявших компетенцию органов коммунального хозяйства. 21 августа 1922 года декретом ВЦИК и СНК РСФСР в ведение отделов коммунального хозяйства были переданы шоссейные дороги местного значения, а также грунтовые дороги со всем дорожным аппаратом и средствами [9], паротеплоходные переправы местного значения с обслуживающими их предприятиями и пристаням [10, с. 116.], электростанции местного значения, лесопильные заводы и предприятия местного транспорта [11].
В октябре 1922 г. ВЦИК принял Положение «О губернских съездах Советов и губисполкомах» [12], которым к компетенции органов коммунального хозяйства было отнесено: регулирование жилищного дела, благоустройство населённых пунктов, заведование и распоряжение коммунальными и общественными сооружениями и зданиями, заведование местным транспортом, дорожным делом, местным бюджетом и финансами, пожарной охраной, управление
электрическими станциями местного значения. При всей неполноте перечня предметов, входящих в круг ведения коммунального хозяйства, компетенция его местных органов была значительно расширена и достигла уровня 1920 года.
В связи с этим в марте 1923 года в Москве состоялся IV Всероссийский съезд Заведующих коммунальными отделами, на котором был поставлен вопрос об изменении структуры органов коммунального хозяйства. Принятая съездом резолюция отмечала необходимость: а) создания в крупных городах раздельных губернских и городских коммунотделов; б) начало коммунального строительства в деревне; в) упрощения аппарата в уездах путём объединения в общем отделе местного хозяйства функций: уездного коммунального отдела, уездного отдела народного образования, уездного отдела здравоохранения и уездного отдела социального обеспечения; г) создания при губернских органах комиссий по местному хозяйству для составления единого местного бюджета и общего хозяйственного плана.
Начавшаяся в июле 1923 года реорганизация местных органов управления не могла не затронуть и коммунальные отделы. Постановлением II сессии ВЦИК X созыва «Об упрощении аппарата уездных исполнительных комитетов» [10, с. 114-117.] предписывалось включить в общий отдел органы коммунального хозяйства, здравоохранения, народного образования, социального обеспечения.
Согласно Инструкции ВЦИК и СНК РСФСР от 8 октября 1923 года, определившей порядок объединения уездных исполнительных комитетов, Отделы коммунального хозяйства вошли в состав Общего отдела под названием «отделений местного хозяйства», фактически сохранив свои функции и ведомственную подчинённость по вертикали НКВД РСФСР [13].
По мере расширения компетенции отделов коммунального хозяйства постепенно стирались различия между губернскими отделами коммунального хозяйства и губернскими советами народного хозяйства, подчинёнными ВСНХ. Это создавало благоприятные условия для их объединения.
Постановлением III сессии ВЦИК X созыва об упрощении губернского аппарата было закреплено объединение губернских советов народного хозяйства с губернскими отделами коммунального хозяйства в единый отдел местного хозяйства (кроме губерний с развитой промышленностью, где допускалось самостоятельное существование обоих отделов).
Проведённая реорганизация вызвала необходимость пересмотра актов, регламентировавших организацию и деятельность органов коммунального хозяйства республики. В связи с этим НКВД РСФСР был разработан проект нового Положения о губернских отделах местного хозяйства (далее ГОМХ) [10, с. 117], предусматривающий объединение отделов коммунального
■ вк*4'
<
X ш
о
ш
о. 2
хозяйства и отделов местного хозяйства в единые губернские отделы местного хозяйства, сохранявшие за собой все права и обязанности бывших отделов коммунального хозяйства в отношении коммунального хозяйства и ГСНХ в отношении местной промышленности, определявший их организационную структуру и компетенцию.
Однако, уже в первые месяцы действия постановления III сессии ВЦИК X созыва у большинства ответственных работников коммунального хозяйства, как в центре, так и на местах сложилось мнение о нецелесообразности подобной реорганизации. Возникшая на местах в связи со слиянием неблагоприятная обстановка, как для коммунальных, так и для промышленных органов, поставила перед исполкомами вопрос о необходимости скорейшего воссоздания отделов. В разное время постановлениями ГИКов1 были выделены вновь самостоятельные Губкоммунотделы в Воронежской, Курской, Ленинградской и Оренбургской губерниях [14, л. 418]. В то же время ряд исполкомов, получив предварительно поддержку НКВД, вошли с ходатайством во ВЦИК о реорганизации губернских отделов местного хозяйства. Результатом обращения стало постановление ВЦИК о реорганизации ГОМХ сначала в Орловской и Тверской, а несколько позже -в Астраханской и Череповецкой губерниях [15, л. 36].
Основываясь на анализе докладных записок руководящих работников губернских и центральных органов НКВД и ВСНХ [14, л. 418-421, 459-462, 483-485], можно выделить ряд предпосылок, лежавших в основе возвращения к прежней организационной структуре.
1. Организация управления промышленностью и коммунальным хозяйством требовала применения различных методов, в соответствии с которыми должен строиться аппарат управляющего органа, то есть ГОМХа. Построить подобный аппарат, руководствуясь разными принципами, не представлялось возможным, в виду чего ВСНХ и НКВД не могли предложить местам типовой структуры ГОМХ и последние строились по различным системам, зачастую неудовлетворительным. В особенно неблагоприятном положении находилась бухгалтерия, вынужденная либо размежеваться на самостоятельные аппараты по обслуживанию раздельно промышленности и коммунального хозяйства, что устраняло достижение экономии,
1 ГИК - Губернский исполнительный комитет.
имевшейся в виду при создании ГОМХ, либо, оставаясь единой, производить свою работу в порядке, не гарантирующем раздельность средств промышленности и коммунального хозяйства. В результате в одних ГОМХ наблюдалось обращение средств промышленности на нужды коммунального хозяйства, а в других обратное явление - доходы коммунального хозяйства шли на нужды промышленности [14, л. 419].
2. Руководящий персонал ГОМХ в своей практической работе по управлению промышленностью и коммунальным хозяйством вынужден был использовать директивы двух Наркоматов - ВСНХ и НКВД. Директивы эти в большинстве случаев предварительно не согласовывались. Поэтому места были не в состоянии отделить интересы промышленности от интересов коммунального хозяйства, в результате чего в некоторых губерниях интересы промышленности подчинились интересам коммунального хозяйства, в других - наоборот, задачи коммунального хозяйства отходили на задний план [16, л. 43].
Практика деятельности ГОМХ показала, что слияние не дало и ожидаемой экономии. Так, например, Астраханский губисполком подсчитал, что раздельное существование коммунального отдела и промышленности потребует повышения затраты всего лишь на 250 руб. в месяц. Такой перерасход, по мнению ГИК, несомненно, будет компенсирован с лихвой лучшими результатами деятельности самостоятельных отделов [17, л. 111]. Кроме того, создавшийся громоздкий аппарат ГОМХ привёл к тому, что в некоторых губерниях была обнаружена полная оторванность от ГУКХ (как, например, в Ульяновской), где было заявлено о неполучении от ГУКХ руководящих указаний в течение более полугода, вместе с тем все нужные указания и сведения в виде циркуляров и распоряжений находились в одном из подотделов ГОМХ и Управление делами об этом не знало [14, л. 374].
4. В большинстве ГОМХ к коммунальному хозяйству был применён метод управления промышленными предприятиями. Большее внимание уделялось коммунальным предприятиям, а таким отраслям коммунального хозяйства, как планировка городов, обеспечение городов землёй, изыскание источников водоснабжения, благоустройство и прочее, внимания уделялось недостаточно.
5. Вопрос о руководстве коммунальным хозяйством к 1926 году приобрёл настолько серьёзное значение, что дальнейшее промедление в деле создания самостоятельных отделов коммунального хозяйства в губерниях привело к весьма нежелательным явлениям: разнобою в работе, путанице в соподчинении или даже неподчинению
Таким образом, задачи, стоявшие перед той и другой категориями предприятий, были настолько сложны и актуальны, что успешное их разрешение не мыслилось без создания
самостоятельного аппарата для каждой отрасли народного хозяйства.
Вследствие выявившихся противоречий представленный во ВЦИК проект положения о ГОМХ утверждён не был. Правительству поручалось проработать вопрос о возможности разделения отделов местного хозяйства [14, л. 371]. Однако, подготовленный Госпланом и утверждённый СНК РСФСР 29 сентября 1925 года проект решения оставил ГОМХ в том виде, в каком они были утверждены III сессией ВЦИК X созыва [14, л. 378].
К данной проблеме органы НКВД и ВСНХ обращались неоднократно, ставя её перед правительством РСФСР. О необходимости скорейшего разделения ГОМХ было заявлено на проходивших в декабре 1924 года и в марте 1925 года Всероссийских съездах по местной промышленности и коммунальному хозяйству, к такому же выводу пришёл и Совет Съездов Госпромышленности и Госторговли в своём постановлении от 30 сентября 1926 года [15, л. 273].
Несмотря на все вышесказанное, вопрос о разделении ГОМХ оставался открытым. Лишь в конце 1925 года произошёл поворот и СНК согласился рассмотреть данный вопрос на частном совещании членов сессии ВЦИК. Постановление СНК об этом состоялось 2 декабря 1925 года [18, л. 78]. Этим постановлением СНК поручил НКВД и ВСНХ подготовить совместный доклад к предстоящему частному совещанию членов ВЦИК. Указанный доклад был заслушан участниками совещания и на его основе
подготовлено постановление III сессии ВЦИК XII созыва «О разделении Губернских отделов местного хозяйства и отделов местного хозяйства при СНК автономных областей и республик на самостоятельные отделы коммунального хозяйства и промышленности».
Реорганизация органов коммунального хозяйства на этапе перехода к новой экономической политике преследовала цель расширения выполняемых ими функций. Это полностью совпадало с общим процессом децентрализации управления. Однако по мере расширения компетенции коммунальных отделов начали стираться различия между губернскими отделами коммунального хозяйства и губернскими советами народного хозяйства, что в условиях сокращения ассигнований на содержание аппарата привело к их объединению.
Начавшаяся индустриализация привела к смене целей, задач и темпов развития предприятий местного хозяйства. На первый план стали выдвигаться интересы промышленных предприятий, учреждения коммунального хозяйства постепенно отходили на задний план. Решение новых задач индустриализации потребовало централизации государственного аппарата, что на местном уровне проявилось в создании самостоятельных местных аппаратов управления коммунальным хозяйством и промышленностью. А в центре к созданию в 1931 году Народного комиссариата коммунального хозяйства.
Материалы поступили в редакцию 16.10.2017 г.
Библиографический список (References)
1. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1920. № 26. Ст. 131.
2. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1920. № 66. Ст. 295.
3. Коммунальное дело. 1923. № 9-10.
4. Коммунальное дело. 1922. № 2.
5. Государственный архив Саратовской области. Ф. Р286. Оп. 1. Д. 91.
6. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства.1922. № 33. Ст. 386.
7. Государственный архив Саратовской области. Ф. Р456. Оп. 1. Д. 852.
8. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1922. № 37. Ст. 433.
9. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1922. № 56. Ст. 708.
1. (1920). Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. No 26. Art. 131.
2. (1920). Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. No 66. Art. 295.
3. (1923). Kommunal'noe delo [Communal business]. No 9-10.
4. (1922). Kommunal'noe delo [Communal business]. No 2.
5. Gosudarstvennyj arhiv Saratovskoj oblasti [State archive of Saratov region]. F. R286. Op. 1. D. 91.
6. (1922). Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. No 33. Art. 386.
7. Gosudarstvennyj arhiv Saratovskoj oblasti [State archive of Saratov region]. F. R456. Op. 1. D. 852.
8. (1922). Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. No 37. Art. 433.
9. (1922). Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The
?ffMP"
■ SISH^'
<
X
Ш
^
о
Ш
Q.
10. Власть Советов. 1924. № 3.
11. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1922. № 76. Ст. 947; 1923. № 43. Ст. 460; № 78. Ст. 755.
12. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского пра-вительства.1922. №№ 72, 73. Ст. 907.
13. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1923. № 79. Ст. 769.
14. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 4041. Оп. 1. Д. 692.
15. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 4041. Оп. 1. Д. 694.
16. Государственный архив Саратовской области. Ф. Р286. Оп. 1. Д. 102.
17. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 4041. Оп. 1. Д. 687.
18. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 4041. Оп. 1. Д. 693.
collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. No 56. Art. 708.
10. (1924). Vlast' Sovetov [The Power Of The Soviets]. No 3.
11. Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. 1922. No 76. Art. 947; 1923. No 43. Art. 460; No 78. Art. 755
12. (1922). Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. No 72, 73. Art. 907.
13. (1923). Sobranie uzakonenij i rasporjazhenij Rabochego i Krestjanskogo pravitel'stva [The collection of legalizations and orders of the workers 'and peasants' government]. No 79. Art. 769.
14. Gosudarstvennyj arhiv Rossijskoj Federacii [State archive of the Russian Federation]. F. 4041. Op. 1. D. 692.
15. Gosudarstvennyj arhiv Rossijskoj Federacii [State archive of the Russian Federation]. F. 4041. Op. 1. D. 694.
16. Gosudarstvennyj arhiv Saratovskoj oblasti [State archive of Saratov region]. F. R286. Op. 1. D. 102.
17. Gosudarstvennyj arhiv Rossijskoj Federacii [State archive of the Russian Federation]. F. 4041. Op. 1. D. 687.
18. Gosudarstvennyj arhiv Rossijskoj Federacii [State archive of the Russian Federation]. F. 4041. Op. 1. D. 693.
