CC BY
106
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестник Омского университета, 2006. № 1. С. 111-114. лтчтк" чю
© Т.Ф. Ящук, 2006 УД J
ПОЛНОМОЧИЯ НАРОДНОГО КОМИССАРИАТА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РСФСР ПО ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ХОЗЯЙСТВА
Т.Ф. Ящук
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, кафедра теории и ucmojmu государства и права 644077, Омск, пр. Мира, 55а
Получена 12 декабря 2005 г.
The problems of the organizational structure of People Comissariate (Ministry) of Home Affairs are considered in the paper. The functions of this social institution for municipal government are demonstrated. The causes of restructuring of the institution at the end of the 1920-s are analyzed.
Народный комиссариат внутренних дел, образованный в числе первых наркоматов по решению II Всероссийского съезда Советов 28 октября 1917 г., вплоть до своей ликвидации в 1930 г. занимал особое положение в государственном механизме. Уже изначально он утвердился как связующий аппарат между центральным и местным управлением, а издаваемые им нормативные акты во многом определяли территориальные, организационные и иные основы местных Советов. Полномочиям наркомата соответствовала и структура его центрального аппарата, которая в целом оформилась уже в начале 1918 г. В составе НКВД РСФСР создавались такие подразделения, как отдел местного хозяйства и отдел местного управления [1, с. 92]. В дальнейшем внутренняя структура и компетенция НКВД претерпевали существенные изменения, но в целом направления деятельности, заложенные в первые революционные годы, сохранялись. В течение большей части исследуемого периода работа наркомата строилась на основе Положения о НКВД, утвержденного ВЦИКом 24 мая 1922 г.
В соответствии с Положением, на НКВД возлагались три основные задачи: наблюдение за организацией и деятельностью местных органов управления; наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера и понуждение к их выполнению всеми имеющимися в их распоряжении средствами; руководство организацией и развитием коммунального хозяйства. Положение 1922 г. четко указывало, что НКВД осуществляет «наблюдение за организа-
цией и деятельностью местных органов управления в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК» [2]. В соответствии с постановлением СНК «О порядке внесения вопросов на рассмотрение СНК и СТО» [3], губернские исполкомы могли обращаться в законодательные органы только через НКВД. По смете этого ведомства в значительной степени осуществлялось финансирование местного аппарата. Наркомат имел и иные полномочия по воздействию на местный аппарат. Статус НКВД, зафиксированный в Положении 1922 г., позволяет сделать выводы о роли местного управления в рамках складывающейся модели организации власти. При таком подходе НКВД включался в единую систему органов государственной власти, а руководство им осуществляло специальное учреждение.
Полномочия НКВД, зафиксированные в Положении 1922 г., с одной стороны, вытекали из направлений его деятельности, исторически сложившихся в предыдущий, революционный, период, с другой - представляли заявку на сохранение его позиций в перспективе. Однако дальнейшая эволюция НКВД не подтвердила первоначальных намерений оставить в качестве центрального наркомата специальный орган, стоящий над местным управлением. Предложенная модель государственного управления слабо увязывалась с иными политическими стратегиями, вытекающими из содержания нэпа и отраженными в решениях VIII и IX Всероссийских съездов Советов, предусматривавшими укрепление местных органов власти, их значительную финансовую и хозяйственную самостоятельность.
В научных публикациях по различным аспектам организации и деятельности НКВД РСФСР отмечаются и другие факторы, препятствующие превращению этого наркомата в единственный и единый орган, стоящий над местным советским управлением. A.B. Лобанов справедливо отметил, что утверждению НКВД как исполнительного аппарата ВЦИК не соответствовала его организационная структура [4, с. 74]. Из шести управлений (Организационно-административное управление, Главное управление милиции, Главное управление принудительных работ, Центральное управление по эвакуации населения, Главное управление коммунальным хозяйством, Управление делами), только два - Организационно-административное управление и Главное управление коммунального хозяйства - были нацелены на руководство местных органов власти.
Компетенция Организационно-административного управления определялась следующим образом: наблюдение за правильностью и своевременностью производства перевыборов местных Советов и их исполнительных комитетов и созывами съездов Советов; инструктирование местных органов по вопросам производства перевыборов Советов и организация съездов Советов и исполкомов; собирание и разработка сведений о результатах производства выборных кампаний и учет личного состава съездов Советов, исполнительных комитетов и их президиумов; наблюдение за организацией и деятельностью волостных исполкомов и сельских Советов; составление сводок о результатах деятельности съездов Советов, исполнительных комитетов и их Президиумов; подготовка и обработка материалов для производства административного деления; наблюдение за исполнением постановлений центральной и местной власти административного характера и др.
Наркомат мог обращаться в Президиум ВЦИК с представлениями об отмене незакономерных и нецелесообразных постановлений Советов и съездов Советов и их исполнительных комитетов, с предложениями о разрешении разногласий, возникших между исполкомами. НКВД имел право входить во ВЦИК, СНК и СТО с представлениями о введении в отдельных местностях военного положения и в экстренных случаях объявлять ту или иную местность на военном положении, хотя примеров реализации такого права обнаружить не удалось. Руководящие функции НКВД в отношении органов местного управления сохранялись и в проекте нового Положения.
Ситуация, когда органы местной власти фактически оказывались в подчинении одного наркомата, стала восприниматься как ненормальная в правительственных кругах, критически оценивалась юридической общественностью, вызыва-
ла недоумение местных руководителей. Отчасти полномочия НКВД были пересмотрены уже в «Положении о губернских съездах Советов и их исполнительных комитетах», принятом 31 октября 1922 г. Этот акт, подчеркивая преемственность с постановлениями VII и VIII съездов Советов, устанавливал, что в пределах своего ведения губернский съезд Советов есть высшая на территории губернии власть, подчиненная исключительно Всероссийскому Центральному комитету и его Президиуму. Губисполком не только руководил деятельностью непосредственно подчиненных ему на территории губернии органов власти, но контролировал учреждения и предприятия, подведомственные центральным органам. В процессе реализации своих полномочий губисполком мог контролировать и ревизовать деятельность всех правительственных учреждений, за исключением армии и прокурорского надзора. Принципиальное значение имел п.1 ст. 22, позволявший губисполкому непосредственно, помимо НКВД, выходить в высшие органы власти (ВЦИК и СНК) по вопросам, затрагивающим губернию.
Проблема соподчиненности существовала не только во взаимоотношениях местных исполкомов с центральными учреждениями, но и на местном уровне. В составе ЦИК автономных республик, исполкомах автономных областей, губернских и уездных исполкомах, в революционных комитетах, обладавших статусом областных органов, были созданы отделы управления, которые по ведомственной линии подчинялись Организационно-административному управлению НКВД РСФСР. Отделы управления координировали общую деятельность исполкома, имели полномочия по воздействию на нижестоящие исполкомы и Советы, что проявлялось путем участия в избирательных кампаниях, инструктировании и инспектировании, рассылке информационных материалов, получении отчетов. Особый статус отдела управления также вызывал критику, поскольку не вписывался в идеологическую модель о полновластии местных Советов.
Особенно наглядно зависимость органов местной власти от отделов управления вышестоящих исполкомов проявлялась на низовом уровне. Как противоречащая конституционной норме о полновластии Советов оценивалась ст. 15 «Положения о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах» 1922 г., в которой устанавливалась подотчетность председателя волис-полкома уездному отделу управления, что превращало его из главы волости в уездного чиновника [5]. Поэтому не лишена оснований оценка волостных исполкомов как по существу исполнительного органа уездно-губернского аппарата [6].
В то время, как в рамках НКВД РСФСР
Полномочия Народного комиссариата внутренних дел РСФСР.
ИЗ
функции по управлению местными Советами формально не были пересмотрены, губернские и уездные отделы управления в 1923-1924 гг. расформировывались, а их прежние полномочия по руководству местным советским аппаратом передавались в президиумы исполкомов, что, безусловно, ослабило позиции центрального аппарата НКВД и его подведомственных учреждений в механизме местного управления.
Другим управлением НКВД РСФСР, специально созданным для взаимодействия с местными органами, являлось Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ НКВД РСФСР). Управление было образованное в 1921 г., стало по сути дела правопреемником Народного комиссариата местного самоуправления РСФСР, который как самостоятельное учреждение проработал короткий срок с 19 декабря 1917 г. по март 1918 г. Наркомат не успел развернуть полномасштабной деятельности и ограничивался общим руководством не ликвидированных пока органов городского и земского самоуправления. Среди сотрудников НКМС оказалось немало членов эсеровской партии, пост наркома занимал левый эсер В.Е. Трутовский. Поскольку земства, городские думы и управы не вписывались в советский государственный аппарат, наркомат был упразднен, а его функции в целом были переданы отделу местного хозяйства, образованному в составе НКВД РСФСР. В апреле 1920 г. он был переименован в коммунальный отдел, а в 1921 г. реорганизован в ГУКХ НКВД РСФСР. Установить точные даты реорганизаций, как полагают составители путеводителя архивных фондов ГАРФ, не представляется возможным [7].
Ход преобразований самостоятельного Наркомата местного самоуправления в одно из управлений НКВД свидетельствует о существенной трансформации компетенции реорганизуемого ведомства. Широкий подход к местному самоуправлению вытеснялся отнесением к ведению ГУКХ исключительно вопросов местного хозяйства. В их перечень попали те, которые традиционно находились в компетенции дореволюционного земского и городского самоуправления. По Положению о ГУКХ, на него возлагалось содействие организации местного хозяйства, надзор и общее руководство работой коммунальных органов в области жилищного и строительного дела, городского и сельского благоустройства, противопожарной охраны, управления и эксплуатации коммунальных предприятий, городских строений и земель, дорожного дела, местного транспорта и пр. ГУКХ делилось на несколько отделов. Так, к началу 1924 г. в их число входили следующие: общий, информационно-организационный, жилищный, коммунально-бюджетный, отдел пред-
приятий, отдел благоустройства, пожарный, а также действовали плановая комиссия и научно-технический совет [8].
Подведомственными учреждениями ГУКХ являлись коммунальные отделы, созданные в губернских и уездных исполкомах, в исполнительных комитетах автономий и революционных комитетах. Одновременно здесь действовали местные учреждения, подведомственные ВСНХ. Оба отдела должны были осуществлять управление местным имуществом. С развитием нэпа обозначилось явное пересечение их компетенции, к тому же и само число объектов, в отношении которых осуществлялось государственное регулирование, резко сократилось. В ходе реформы по упрощению местного аппарата в 1923-1924 гг. самостоятельные коммунальные отделы в уездных исполкомах были упразднены, а управление коммунальной отраслью передавалось в общий отдел, в губернских исполкомах произошло объединение отделов коммунального хозяйства и бывшего народного хозяйства. Финансирование коммунального хозяйства с созданием местных бюджетов полностью осуществлялось из местных средств, что, как признавали руководители ГУКХ, уничтожило его финансовую и материальную зависимость от центра [9]. Ставилась под сомнение сама необходимость иметь в центре орган, руководящий коммунальным хозяйством на местах и наделенный административно-исполнительными функциями [10].
В таких условиях ГУКХ являлось учреждением, которое не обладало финансовыми и административными полномочиями, позволяющими воздействовать на подведомственные органы. Поэтому закономерно, что возникли и обсуждались предложения по упразднению этого управления, которые в более широком контексте затрагивали вопрос о целесообразности сохранения НКВД или его упразднения. ГУКХ сосредоточилось на разработке нормативных актов, касающихся регулирования местного имущества. Так, его сотрудниками были подготовлены проекты Жилищного и Строительного кодексов, совместно со специалистами Народного комиссариата финансов - Нормальный устав коммунального банка. В рамках ГУКХ готовились инструкции по инвентаризации, учету и описанию коммунального имугцеств, о принципах тарификации коммунальных услуг. Сотрудники управления активно участвовали в профессиональных съездах работников коммунальной отрасли.
Без участия ГУКХ не обходилось составление ежегодной росписи местного бюджета. Например, серьезные возражения вызвал проект местного бюджета на 1927/28 г., составленный Народным комиссариатом финансов. Отстаивая
прибыльную эксплуатацию местного имущества, управление выступило против планировавшегося ограничения частного сектора, поскольку это лишало местный бюджет поступлений от сданных в аренду предприятий, а кооперативные учреждения, требования которых рекомендовалось удовлетворять в первую очередь, пользовались значительными льготами [11].
Управление вело большую работу по сбору, обобщению и анализу местного материала, отражающего состояние местного хозяйства, издавало собственный журнал «Коммунальное дело», с которым активно сотрудничали не только служащие центрального аппарата, но и местные корреспонденты. На его страницах помещались научные статьи, обсуждались различные законопроекты, комментировались действующие законы, велись дискуссии по многим вопросам.
ГУКХ в государственном механизме 1920-х гг. являлось основным учреждением по руководству местным хозяйством. Управление последовательно добивалось создания прочной законодательной базы, обеспечивавшей нормативное регулирование местного хозяйства. Коммунальное имущество рассматривалось как тождественное местному имуществу и муниципализированной собственности, предусмотренной ГК РСФСР 1922 г. Безусловно, управление боролось за ведомственные интересы, но это объективно способствовало развитию коммунального хозяйства, его переустройству, индустриализации.
ГУКХ также оказалось вовлечено в дискуссии о дальнейших перспективах своего существования и развития. Они возникли как в связи с проводимыми реорганизациями НКВД, так и с неопределенностью компетенции самого управления в условиях реализации нэпа. Были предложения упразднить ГУКХ, а функции регулирования местных финансов и местного хозяйства передать иному ведомству, в числе которых назывались ВСНХ, Госплан, НКФ, или рассредоточить их по различным органам. Допускалась и организация самостоятельного наркомата [12]. Хотя ГУКХ и не обладало серьезными административными полномочиями, но, являясь координационным, информационным и аналитическим центром коммунальной отрасли, при сохранении и поддержании курса на финансовую и имущественную самостоятельность органов местной власти оно могло и дальше оставаться в таком качестве. Однако уже в данный период оформилась политическая линия на усиление централизованного начала в местном управлении, что в итоге привело к созданию самостоятельного наркомата коммунального хозяйства РСФСР.
Дискуссии о перспективах центрального аппарата НКВД велись на фоне проводившихся
реформ местного управления, направленных на повышение самостоятельности органов местной власти. НКВД эволюционировал в сторону органа, сосредоточенного на охране революционного порядка и общественной безопасности, что нашло закрепление в новом Положении о НКВД РСФСР, принятом 28 марта 1927 г. [13]. В окончательный текст не вошли идеи, отстаивающие сохранение функций этого ведомства по регулированию местного управления и местного хозяйства. В 1930 г. НКВД РСФСР был упразднен.
Как убедительно показал P.C. Мулукаев, в упразднении НКВД сыграли роль и конкретные политические обстоятельства. А.Г. Белобородов, занимавший с октября 1921 г. пост заместителя наркома, а фактически возглавлявший это ведомство, неоднократно выступал с жесткой и обоснованной критикой Сталина, что дало вождю повод рассматривать НКВД чуть не как центр оппозиции [14].
Представляется, что в политических условиях исследуемого периода существование отдельного органа, выступающего в качестве связующего звена между центральным и местным управлением, являлось целесообразным. Эта модель соответствовала принципу централизации, положенному в основу организации государственной власти. Упразднение НКВД РСФСР при декларируемой, но реально не воплощенной идее о полновластии местных Советов не привело к повышению самостоятельности местного управления.
[1] Дугин А.Н. НКВД: страницы истории (1917-1954 гг.) // Государственные учреждения и общественные организации СССР: проблемы, факты, исследования / Под ред. Т.П. Коржихиной. М., 1991.
[2] СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст. 385.
[3] Там же. № 29. Ст. 340.
[4] Лобанов A.B. Переход к нэпу и реорганизация НКВД РСФСР: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
[5] Игнатьев В. Строительство новой волости // Власть Советов. 1924. № 3/4. С. 79.
[6] Михайлов Г. Волисполкомы // Энциклопедия государства и права. М., 1925. Т. 1. С. 498.
[7] Путеводитель. Т. 2. Фонды Государственного архива Российской Федерации по истории РСФСР / Отв. ред. С.В. Мироненко. М., 1996. С. 258, 406.
[8] ГАРФ. Ф. А-406, оп. 11, д. 758, л. 8, 11.
[9] Коммунальное дело. 1922. С. 3.
[10] Власть Советов. 1924. № 2. С. 74-75.
[11] ГАРФ. Ф. Р-4041, оп. 6, д. 1455, л. 267.
[12] Власть Советов. 1924. № 2. С. 74-75.
[13] СУ РСФСР. 1927. № 47. Ст. 315.
[14] Мулукаев P.C. , Малыгин А.Я., Епифанов А.Е. История отечественных органов внутренних дел / Под ред. P.C. Мулукаева. М., 2003. С. 167, 190.
