CC BY
37DOI 10.47643/1815-1329_2022_6_21 УДК 349.6
ОСОБЕННОСТИ РАЗМЕЩЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННЫХ ОБЪЕКТОВ
НА ЗЕМЛЯХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ Features of the placement of industrial facilities on agricultural land
КРАУЗЕ Виктория Игоревна,
старший юрисконсульт департамента правового обеспечения ООО «Ай-Эл-Эм Эдвайзорс». 123112, Россия, г. Москва, Пресненская наб. д. 6, стр. 2. E-mail: Krauze.vi@yandex.ru;
Krauze Victoria Igorevna,
Senior Associate, Department of legal support, LLC ILM Advisors. 123112, Moscow, Presnenskaya emb. 6, p. 2. E-mail: Krauze.vi@yandex.ru
Краткая аннотация. Промышленные объекты оказывают негативное воздействие на земли, их эксплуатация влечет ухудшение состояния почв, загрязнение атмосферного воздуха, негативное воздействие на растительный и животный мир. В статье рассматриваются действующие ограничения по размещению промышленных объектов на землях сельскохозяйственного назначения. Исследуются понятие «сельскохозяйственное производство», возможность застройки земель сельскохозяйственных угодий, а также порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую. Автор приходит к заключению о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в этой области.
Abstract. Industrial facilities have a negative impact on the land, their operation leads to deterioration of soil conditions, air pollution, negative impact on flora and fauna. In the article the author discusses the current restrictions on placement of industrial facilities on agricultural land. The concept of "agricultural production", the possibility of developing agricultural land, as well as the procedure for transferring agricultural land from one category to another are investigated. The author concludes that further improvement of legislation in this area is needed.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, размещение, промышленные объекты, категория земель, земли сельскохозяйственного назначения, перевод земель.
Keywords: environmental protection, location, industrial facilities, land category, agricultural land, land transfer.
Статья поступила в редакцию: 01.06.2022
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (п.1 ст. 77 Земельного кодекса РФ)[1]. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья и земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными, объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Земли сельскохозяйственного назначения подлежат особой охране в связи с тем, что они рассматриваются не только, как пространственный базис, природный ресурс, это и основное средство производства в сельском хозяйстве. Для данной категории земель предусмотрен следующий перечень целей их использования: ведение сельскохозяйственного производства, создание защитных лесных насаждений, научно-исследовательские, учебные и иные связанные с сельскохозяйственным производством цели, а также указанные земли могут использоваться для целей аквакультуры (рыбоводства), для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Возникает вопрос - возможно ли размещение на землях сельскохозяйственного назначения промышленных объектов, связанных с сельскохозяйственным производством. Для ответа на него необходимо уточнить понятие «сельскохозяйственное производство».
Приказом Росреестра РФ утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков [2]. Под сельскохозяйственным использованием в нем понимается «Ведение сельского хозяйства», что включает, среди прочего, использование земель для размещения зданий, сооружений, используемых для производства, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. Таким образом, на землях сельскохозяйственного назначения допускается размещение промышленных объектов связанных с сельскохозяйственных производством.
Вместе с тем это допущение не распространяется на сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), выделяемые в составе земель сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 79 Земельного Кодекса РФ и подлежащие особой охране.
Участки из состава сельскохозяйственных угодий используются как средство производства, они не могут использоваться для целей, связанных с застройкой. Нарышева Н. Г. отмечает, что «факт принадлежности земельных участков к сельскохозяйственным угодьям (а не к землям сельскохозяйственного назначения в целом) в государственном кадастре недвижимости не отражается. Косвенный вывод о том, что земельный участок включается в состав сельскохозяйственных угодий, можно сделать на основании вида использования земельного участка, который следует из содержания правоустанавливающих документов и который государственный кадастр недвижимости воспроизводит как разрешенное использование земельного участка»[3]. Земельные участки в составе сельскохозяйственных угодий используются для сельскохозяйственного производства в случае, когда определен вид использования такого участка.
Прямого же запрета на застройку земель сельскохозяйственных угодий законодательство не содержит, что представляется пробелом в правовом регулировании использования и охраны этих земель.
В соответствии с п. 4 ст. 79 ЗК РФ «особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается», однако это относится не ко всем сельскохозяйственным угодьям.
В настоящее время судебная практика придерживается позиции, согласно которой понятие «вид разрешенного использования» не применяется к сельскохозяйственным угодьям, так как для них не устанавливаются градостроительные регламенты (п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ)[4]. Поскольку виды разрешенного использования не устанавливаются, они не могут быть изменены. Как указано в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2013 года «Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства. Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не уста-
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2022. № 6(210)
навливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков»[5].
Однако судебная практика, несмотря на ее значение для толкования и применения права, не является источником правового регулирования. Представляется необходимым законодательно установить прямой запрет на использование сельскохозяйственных угодий в целях застройки в ст. 79 Земельного Кодекса РФ.
Площадь земель сельскохозяйственного назначения, не относящихся к сельскохозяйственным угодьям, составляет (по данным 2018 г.) 184,8 млн. га.[6]. Согласно Федеральному закону «О развитии сельского хозяйства» сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг [7]. Переработка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия может быть первичной и последующей (промышленной).
Одним из принципов государственной аграрной политики является устойчивое развитие сельских территорий. Распоряжением Правительства РФ утверждена Концепция устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2030 года [8] (далее - Концепция). Она направлена на выработку необходимых мер социально-экономического, правового и административно-управленческого характера. Одной из важных частей устойчивого развития является рациональное использование земель при увеличении объема производства сельскохозяйственной и рыбной продукции.
С одной стороны, размещение крупных промышленных объектов на землях сельскохозяйственного назначения не отвечает принципам рационального использования земель, минимизации и предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности, с другой стороны, государственная политика в области устойчивого развития сельских территорий осуществляется в соответствии с принципами, которые отражены в Концепции: «обеспечение конституционных прав сельских граждан на труд с достойной оплатой, гарантирование сельским территориям государственной поддержки, обеспечивающей полное использование и развитие их природного и социально-демографического потенциала».
Природно-ресурсная направленность развития экономики способствовала тому, что на большей части сельских территорий сложилась нестабильная экологическая ситуация. По данным исследований, отраженных в Концепции, около 30 % пашни подвержены водной и ветровой эрозии, в результате несельскохозяйственной деятельности масштабы разрушения земель ежегодно увеличиваются, превышая площадь рекультивируемых земель. Стоки систем орошения, животноводческих ферм загрязняют водные объекты.
Концепция также затрагивает и экологическую политику, основными задачами которой являются экологическая реабилитация сельских территорий и экологизация основных сфер сельской экономики. Предусматривается проведение инвентаризации экологического состояния сельских территорий, разработка их экологических паспортов и эколого-экономических карт, а также системы оценочных социально-эколого-экономических критериев, которые позволят обосновывать размещение производительных сил.
Земли сельскохозяйственного назначения могут быть использованы для размещения зданий, сооружений, используемых для производства, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции, размещения сооружений, используемых для первичной переработки продукции пчеловодства. Представляется необходимым уточнить, какие именно промышленные объекты могут быть размещены на землях этой категории. Могут ли размещаться объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду - объекты I категории в соответствии с законодательством об охране окружающей среды (далее - Объекты НВОС) [9] или же объекты НВОС II категории - оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду. В Постановление Правительства РФ «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» (далее - Критерии) [10] перечислены конкретные виды деятельности, в том числе сельскохозяйственной, которые являются основанием для отнесения объекта к той или иной категории опасности.
Промышленными объектами сельскохозяйственного производства, являющимися Объектами НВОС I категории являются, например, объекты по производству пищевых продуктов: мясо и мясопродукты, животные и растительные жиры и масла, рыба, продукты из рыбы, морепродукты, продукция из картофеля, фруктов и овощей (кроме сахарной свеклы), молочная продукция (кроме объектов, осуществляющих сбросы веществ в составе сточных вод с использованием очистных сооружений), промышленные объекты с определенными показателями по разведению сельскохозяйственной птицы, по выращиванию и разведению свиней, по выполнению работ по убою животных на мясокомбинатах, мясохладобойнях. Указанные промышленные объекты относятся к областям применения наилучших доступных технологий.
Размещение указанных выше промышленных объектов влечет оказание значительного негативного воздействия на земли сельскохозяйственного назначения, а именно: ухудшение состояния почв, загрязнение атмосферного воздуха, негативное воздействие на животный мир.
Субъекты, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на Объектах НВОС I категории, обязаны получить единый разрешительный документ -комплексное экологическое разрешение (далее - КЭР). В заявке на КЭР указываются расчеты технологических нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, технологические нормативы физических воздействий, нормативы допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (при наличии). Субъект хозяйственной деятельности подает заявку уже после постановки объекта НВОС на государственный учет и внесения его в Реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, то есть уже на этапе эксплуатации промышленного объекта. Необходимо предварительно определить степень негативного воздействия размещаемого объекта на окружающую среду, в том числе рассчитать объемы ожидаемых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, выбросов вредных веществ в атмосферный воздух. Этой цели служит процедура подготовки материалов оценки воздействия на окружающую среду, однако в настоящее время данная процедура не всегда проводится заинтересованным в размещении промышленного объекта лицом.
Определенные земельные участки могут иметь двойной правовой режим. К примеру, в составе земель сельскохозяйственного назначения могут быть выделены особо ценные земли. Как указывает Крассов О.И.: «Указанные земельные участки имеют двойной правовой режим. С одной стороны, это земли сельскохозяйственного назначения, с другой - особо ценные земли.
К особо ценным землям можно, видимо, отнести и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, указанные в п. 4 ст. 79 Земельного Кодекса РФ, несмотря на очевидное несовпадение терминов, использованных в данной статье и п. 6 ст. 1 Земельного Кодекса РФ» [11].
На собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, отнесенных к особо ценным землям, возлагаются обязанности по их сохранению. Прямого запрета на размещение промышленного объекта на таком земельном участке не установлено. Вопрос о возможности размещения промышленных объектов на земельных участках из категории земель особо охраняемых территорий должен решаться в непосредственной связи с рассмотрением вопроса о допустимости ведения хозяйственной или иной деятельности на соответствующих земельных участках, с конкретным установленным правовым режимом.
Деление земель на категории в соответствии с их целевым назначением направлено на предотвращение чрезмерного сокращения ценных земель и земель, используемых в качестве средства производства. В целях соблюдения экологических и иных требований установлены ограничения по переводу земель и земельных
участков из одной категории в другую. Такие ограничения установлены, в частности, в отношении сельскохозяйственных угодий, перевод которых в земли иных категорий допускается в исключительных случаях (ст. 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую») [12], а особо ценные продуктивных сельскохозяйственные угодья могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п. 4 ст. 79 Земельного Кодекса РФ).
Исключения связаны, в частности, с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
Едва ли отсутствие иных вариантов размещения промышленного объекта можно считать исключительным случаем, а также основанием для перевода земель сельскохозяйственных угодий в другую категорию. Также не установлены критерии для оценки факта отсутствия (или наличия) иных вариантов размещения промышленных объектов. В соответствии со ст. 79 Земельного Кодекса РФ сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране, они имеют приоритет в использовании, так как это наиболее плодородные и ценные земли. В связи с этим, представляется необходимым запретить перевод указанных земель и земельных участков в их составе в другую категорию в связи с размещением промышленных объектов и исключить п. 4 ст. 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Для земель сельскохозяйственного назначения, не относящихся к сельскохозяйственным угодьям, не предусмотрено особенностей, перечня исключительных случаев, когда такой перевод возможен.
Размещение промышленного объекта, а также его последующая эксплуатация влекут негативное воздействие на окружающую среду и ее компоненты в виде выбросов, сбросов загрязняющих веществ. Представляется необходимым законодательно установить случаи, когда возможен перевод земель сельскохозяйственного назначения (не относящихся к сельскохозяйственным угодьям) в категорию земель промышленности и иного специального назначения. К примеру, такой перевод может допускаться, когда почвенный слой на земельных участках в составе этих земель уже утратил плодородные свойства, не подлежит восстановлению, земельные участки непригодны для сельскохозяйственного использования. Также необходимо проведение оценки воздействия на окружающую среду, государственной экологической экспертизы в случае такого перевода из одной категории в другую с целью выявления рисков осуществления негативного воздействия на окружающую среду, ее компоненты, а также последствий такого воздействия, например, при размещении промышленных объектов, оказывающих значительное и умеренное негативное воздействие на окружающую среду (Объектов НВОС I и II категории).
Библиогра фия:
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (ред. от 30 апреля 2021 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2. Приказ Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (Зарегистрировано в Минюсте России 15.12.2020 № 61482) // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 16.12.2020.
3. Нарышева Н.Г. Проблемы установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2016. № 2. С. 11 - 18.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ// СЗ РФ. 2005, № 1 (часть 1), ст. 16
5. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014)// Бюллетень Верховного Суда РФ, № 9, сентябрь, 2014 (извлечение) доступ из КонсультантПлюс. (дата обращения 15.01 .2021 г.)
6. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2018 году //М.2020. С.7 URL: https://mcx.gov.ru/upload/iblock/a57/a57827a15fe53dd852e66eb3bd2fc733.pdf
7. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»//СЗ РФ. 2007 г. № 1 (часть I) ст. 27
8. Распоряжение Правительства РФ от 02 февраля 2015 г. № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» //СЗ РФ. 2015. № 6, ст. 1014
9. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»//СЗ РФ. 2002. « 2, ст. 133;
10. Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»// Собрание законодательства Российской Федерации от 5 октября 2015 г. № 40 ст. 5566
11. Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право, 2005, № 1.C.35-40.
12. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»// СЗ РФ.2004. № 52 (часть 1). ст. 5276.
References:
1. Land Code of the Russian Federation of October 25, 2001 No. 136-FZ (ed. of April 30, 2021) // SZ RF. 2001. No. 44. St. 4147.
2. Order of Rosreestr of 10.11.2020 No. P/0412 "On approval of the classifier of types of permitted use of land" (Registered in Ministry of Justice of Russia 15.12.2020 No. 61482) // Official Internet portal of legal information http://pravo.gov.ru , 12/16/2020.
3. Narysheva N.G. Problems of establishing and changing the permitted use of land plots from agricultural land // Environmental law. 2016. No. 2. pp. 11-18.
4. Town-planning Code of the Russian Federation No. 190-FZ of December 29, 2004// SZ RF. 2005, No. 1 (Part 1), article 16
5. Review of judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation for the fourth quarter of 2013 (approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation 04.06.2014)// Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation, No. 9, September, 2014 (extract) access from ConsultantPlus. (accessed 15.01.2021)
6. Report on the state and use of agricultural lands of the Russian Federation in 2018 //M.2020. p.7 URL: https://mcx.gov.ru/upload/iblock/a57/a57827a15fe53dd852e66eb3bd2fc733.pdf
7. Federal Law No. 264-FZ of December 29, 2006 "On the Development of Agriculture"//Federal Law of the Russian Federation. 2007 No. 1 (Part I) art. 27
8. Decree of the Government of the Russian Federation No. 151-r dated February 02, 2015 "On approval of the Strategy for Sustainable Development of Rural territories of the Russian Federation for the period up to 2030" //SZ RF. 2015. No. 6, article 1014
9. Federal Law No. 7-FZ of January 10, 2002 "On Environmental Protection"//NW RF. 2002. " 2, Article 133;
10. Decree of the Government of the Russian Federation No. 1029 dated September 28, 2015 "On Approval of Criteria for Classifying Objects that have a negative impact on the Environment as objects of Categories I, II, III and IV"// Collection of Legislation of the Russian Federation No. 40 of October 5, 2015, Article 5566
11. Krassov O.I. Legal support for the preservation of ecological systems on agricultural lands // Environmental Law, 2005, No. 1 .P.35-40.
12. Federal Law No. 172-FZ of December 21, 2004 "On the Transfer of lands or land plots from one category to another"// SZ RF.2004. No. 52 (Part 1). Article 5276.
