CC BY
1237
2011
4. Вопросы частного права России и зарубежных стран
М.А. Руса*ова*
ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ
Исходя из законодательства РФ, арбитражные суды, реализуя административное судопроизводство, осуществляют защиту нарушенных государством или оспариваемых прав и законных интересов юридических лиц и граждан, имеющих статус предпринимателя, а также содействуют правовыми средствами укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Глава 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) определяет порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе § 1 - порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности, §2- порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
С учетом того, что общий порядок рассмотрения дел об административном правонарушении (в том числе и судьями) определен в главе 29 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а общий порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях - в главе 30 КоАП РФ, при применении положений главы 25 АПК РФ могут возникнуть определенные сложности. Так, считается целесообразным исследовать проблемы соотношения положений АПК РФ и КоАП РФ, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования и опротестования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Сразу отметим, что несоответствие отдельных положений АПК РФ и КоАП РФ не противоречит принципам законодательства об административных правонарушениях, т.к. в КоАП РФ (пункт 4 часть 1 статья 1.3) содержится лишь общее правило, соответствующее пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ о том, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации. Это означает, что КоАП РФ - это не единственный законодательный акт, устанавливающий порядок административного судопроизводства.
Прежде чем рассматривать соотношение норм АПК РФ и КоАП РФ, необходимо отметить, что в этих актах использованы различные понятийные категории. Соответственно, при использовании определенных понятий административного судопроизводства приведены их формулировки в зависимости от того, норма какого кодекса рассматривается.
Соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
313
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
В процессе исследования производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах необходимо выделить основные аспекты, позволяющие делать вывод о наличии особенностей в процессе рассмотрения административных дел в арбитражных судах.
1. Возбуждение дел указанной категории осуществляется путем подачи не иска, а заявления, т.е. путем обжалования или оспаривания. Лица, инициирующие рассмотрение спора, в деле именуются заявителями, лицами, подающими жалобу, лицами, отвечающими по жалобе, заинтересованными лицами.
Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (статья 202 АПК РФ); производство по делам об оспаривании решений административных органов - на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (статья 207 АПК РФ). Возможности оспаривать решения о привлечении к административной ответственности статья 207 АПК РФ другим лицам не предоставляет, тем самым данная специальная норма лишила иных потерпевших обжаловать решения по делам об административных правонарушениях, затрагивающие их права и законные интересы.
В то же время статья 30.1 КоАП РФ предусматривает право лиц, указанных в статьях 25.1-25.5 КоАП РФ, в том числе потерпевших, обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях.
Возникшее противоречие устранил Пленум ВАС РФ. В его постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 (п. 4) сказано, что в силу части 1 статьи 4 АПК РФ лицо, признанное потерпевшим в соответствии со статьями 25.2, 28.2 КоАП РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в порядке, предусмотренном нормами § 2 главы 25 АПК РФ, поскольку указанное постановление затрагивает его права и законные интересы. При рассмотрении дел об административных правонарушениях потерпевший извещается о времени и месте судебного заседания. Процессуальное положение и права потерпевшего определены КоАП РФ. Вместе с тем, статьи 204 и 209 АПК РФ не предусматривают обязанности заявителя включать в заявление сведения о потерпевшем по делу об административном правонарушении, в результате чего арбитражный суд не может исполнить возложенную на него статьями 205, 210 АПК РФ обязанность известить всех лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания.
2. По общим правилам искового производства в арбитражном суде в том случае, если при решении вопроса о принятии искового заявления к производству арбитражного суда судья установит, что дело неподсудно данному суду, то арбитражный суд на основании пункта 1 части 1 статьи 129 АПК РФ возвращает заявление, о чем в соответствии с частью 2 этой же статьи выносится
314
2011
4. Вопросы частного права России и зарубежных стран
определение. Однако эти правила (правила подсудности) содержатся в главе 13, а не в главе 25 АПК РФ, т.е. данный случай не подпадает под разъяснение Пленума ВАС РФ1.
Последствия несоблюдения территориальной подсудности при рассмотрении дела об административном правонарушении установлены только в КоАП РФ: согласно пункту 9 части 1 статьи 29.7 при рассмотрении дела об административном правонарушении выносится определение о передаче дела по подведомственности в соответствии со статьей 29.5 КоАП РФ.
3. Несоблюдение требований по оформлению заявления влечет последствия, предусмотренные статьями 128, 129 АПК РФ, - оставление заявления без движения или возвращение заявления.
Для сравнения, в судах общей юрисдикции в том случае, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол2.
И еще одна особенность - в отличие от АПК РФ, возвращение протокола в соответствии с КоАП РФ возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол по результатам рассмотрения дела3.
4. Одним из правил рассмотрения дел об административных правонарушениях является возложение бремени доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности, на административный орган, составивший протокол, либо административный орган, принявший оспариваемое решение. Арбитражные суды при рассмотрении дел об административных правонарушениях, наряду с судами общей юрисдикции, руководствуются данным правилом, которое нашло отражение в части 5 статьи 205, части 4 статьи 210 АПК РФ.
5. При рассмотрении дел об административных правонарушениях многие институты искового производства действуют с известными ограничениями: не может предъявляться встречный иск (заявление); не допускается передача дела
1 О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях: постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от
2 июня 2004 г. № 10 // Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. - 2004. - № 8.
2 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 // Российская газета. - 2005.
3 Там же.
315
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
на разрешение третейского суда; не может заключаться мировое соглашение; запрещено изменение предмета или основания иска; не разрешается увеличивать или уменьшать исковые требования; не допускается отказ от иска (заявления).
6. При исследовании особенностей рассмотрения дел об административных правонарушениях необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок"» дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
До вступления в силу данного закона для дел об административных правонарушениях был установлен сокращенный срок рассмотрения (15 дней при привлечении к административной ответственности и 10 дней при оспаривании решения о привлечении к административной ответственности). С 4 мая 2010 года срок рассмотрения исследуемой категории дел составляет два месяца со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. При определенных обстоятельствах этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, о чем выносится соответствующее определение.
Таким образом, указанные изменения законодательства РФ способствуют разрешению проблем, связанных с невозможностью в полной мере выполнить требования статей 136, 137 АПК РФ в части обязательного проведения предварительного судебного заседания и назначения дела к судебному разбирательству только после проведения подготовки. Благодаря увеличению рассматриваемого процессуального срока преодолены сложности при извещении участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания своевременно, т.е. не позднее чем за 15 дней до его начала.
7. В отличие от КоАП РФ, в части 1 статьи 206 АПК РФ установлено, что арбитражный суд принимает решение по делу о привлечении к административной ответственности по правилам главы 20 АПК РФ.
8. Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, суд занимает более активную позицию, чем при рассмотрении споров, вытекающих из гражданских правоотношений. Это связано с тем, что арбитражный суд призван не только защищать права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, но и обеспечивать законность в деятельности органов публичной власти1.
1 Яковенко Н.А. Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, ноябрь 2007 г. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
316
2011
4. Вопросы частного права России и зарубежных стран
9. Учитывая положения части 1 статьи 207 АПК РФ и части 3 статьи 30.1 КоАП РФ, дела об оспаривании решений административных органов о привлечении юридического лица к административной ответственности в связи с нарушениями, связанными с деятельностью его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании статьи 35 АПК РФ рассматриваются по месту нахождения соответствующего административного органа1. При этом при рассмотрении таких дел извещение о времени и месте судебного заседания суду необходимо направить как по месту нахождения самого юридического лица, так и по месту нахождения соответствующего филиала (представительства)2.
10. Исследуя актуальные вопросы рассмотрения дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, важно также сказать о том, что федеральным законом не предусмотрено взимание государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности. Кроме того, в силу части 4 статьи 208 АПК РФ (части 5 статьи 30.2 КоАП РФ) не облагается государственной пошлиной заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности3.
11. При рассмотрении административных дел в арбитражных судах в случае отказа в удовлетворении требований административного органа (заявителя) ответчик, юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, имеет право взыскать судебные расходы с административного органа, что невозможно при рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. Можно сказать, что ответчик, согласно положениям АПК РФ, наделен расширенным объемом прав и является полноценным участником арбитражного процесса. Данный вывод подтверждается выработанной судебной практикой, в том числе практикой Арбитражного суда Республики Марий Эл4.
12. Срок подачи апелляционной жалобы на решения по делам об административных правонарушениях составляет 10 дней (часть 4 статьи 206, часть 5 статьи 211 АПК РФ). Необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью 3 статьи 113 АПК РФ в срок, исчисляемый днями, не включаются нерабочие дни.
Стоит также отметить, что, привлекая лицо к административной ответственности, арбитражный суд выполняет функцию органа исполнительной власти, уполномоченного рассматривать дела данной категории. Происходит
1 О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от
2 июня 2004 г. № 10 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2004. - № 8.
2 Там же.
3 Налоговый кодекс РФ часть 2 от 5 авг. 2000 г. № 117-ФЗ в ред. от 5 апр. 2010 г. // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3340.
4 Определение Арбитражного суда Республики Марий Эл по делу № А38-6787/2009 от 31 марта 2010 г. // Архив Арбитражного суда Республики Марий Эл.
317
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
совмещение функций судебной власти с функциями административноюрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов и судов общей юрисдикции, и арбитражных судов.
Административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.
На практике в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора, что приводит к росту количества дел, рассмотренных арбитражными судами.
Арбитражный суд при рассмотрении данной категории дел выполняет функции, аналогичные тем, которые свойственны апелляционной инстанции по отношению к решениям суда первой инстанции. Арбитражный суд осуществляет контроль, проверяя законность постановления административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к ответственности, предусмотренной не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации. По отношению к суду первой инстанции, принявшему решение о привлечении к административной ответственности, такой контроль осуществляет суд апелляционной инстанции. Происходит смешение функций суда первой инстанции в отношении дел об оспаривании решений (постановлений) по делам об административных правонарушениях и суда апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционных жалоб на решение суда по делу о привлечении к административной ответственности.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что происходит со-вмешение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов арбитражных судов. В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера.
Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности приводит к тому, что арбитражные суды, рассматривая дела, связанные с правонарушениями незначительного характера, не имеющими в своей сути спора о праве, фактически выполняют функции органов исполнительной власти.
В настоящей статье были рассмотрены лишь немногие проблемы из числа возникающих на практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах. Такие проблемы могут быть разрешены
318
2011
4. Вопросы частного права России и зарубежных стран
путем внесения изменений и дополнений в соответствующее процессуальное законодательство, посредством обобщения практики и издания соответствующих разъяснений Высшим Арбитражным судом РФ. Возможно, потребуется выработка общей позиции Верховного суда и Высшего Арбитражного суда РФ и издание ими совместных постановлений.
Серьезной проблемой нормативного регулирования и практического осуществления деятельности арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях является отсутствие концептуального единства, а, следовательно, имеющие место существенные различия правил рассмотрения дел об административных правонарушениях между КоАП РФ и АПК РФ, а также разные терминология и процедуры. Представляется необходимым устранить проблему двойственности процессуальных правил производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые в настоящее время рассматриваются по имеющим противоречия нормам АПК РФ и КоАП РФ.
Представляется, что в целях становления полноценного административнопроцессуального законодательства Российской Федерации необходимо сделать следующее:
- систематизировать нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства; разработать административное процессуальное законодательство с целью устранения пробелов и коллизий законодательства, формирования единообразной судебной практики по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в том числе и в арбитражных судах.
В разделах единого законодательного акта (например, Административно-процессуального кодекса) надлежит нормативно урегулировать производство по делам об административных правонарушениях как в несудебном порядке (рассмотрение дел должностными лицами и органами исполнительной власти), так и в судебном порядке, соответственно определив особенности рассмотрения дел. Кроме того, в этом акте следует предусмотреть процессуальные нормы, устанавливающие особенности рассмотрения и разрешения судьями дел о привлечении к административной ответственности за совершение административных правонарушений физическими лицами (гражданами), а также особенности судебного производства по указанным делам в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- создать систему органов, осуществляющих административное судопроизводство; сформировать систему административных судов;
- укрепить процессуальные гарантии, обеспечивающие лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту их прав и законных интересов, а также способствующие повышению доверия к правосудию1.
1 Соловых С. Ж., Хазикова В.Н. Проблемы совершенствования процессуальных гарантий прав участников производства по административным правонарушениям в арбитражном процессе, 2008. [Электронный ресурс]. Доступ из справочной правовой системы «Гарант».
319
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
Эти шаги позволят ускорить проведение и судебной, и административной реформ в Российской Федерации, главные направления которых должны основываться на положениях формирующейся доктрины российского административного процессуального права1.
Подробный анализ содержания деятельности арбитражного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях с учетом правил общего искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируемого АПК РФ, и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ, должен послужить отправной точкой дальнейшего совершенствования производства по делам вышеуказанной категории.
Официальная статистика показывает значительное увеличение количества дел об административных правонарушениях, рассматриваемых как Арбитражным судом Республики Марий Эл, так и арбитражными судами по Российской Федерации в целом. Арбитражный суд Республики Марий Эл сообщает об увеличении количества дел об административных правонарушениях: в 2007 г. было рассмотрено 2803 дела, в 2008 году - 2849, в 2009 году - 3550 дел2.
Таким образом, резко возросшее количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами, проблематика, связанная с применением мер административной ответственности арбитражными судами к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, объясняет столь пристальное внимание к проблемам совершенствования административно-процессуального статуса арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях, свидетельствует о важной роли суда в обеспечении законности в административных отношениях, разрешении экономических споров в публичной сфере, в том числе касающихся привлечения к административной ответственности юридических лиц и граж-дан-предпринимателей.
В заключение отметим, что установленный законом процессуальный порядок должен обеспечивать наиболее эффективное выполнение назначения судопроизводства, заключающегося в защите прав и законных интересов лиц и организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В связи с этим работа по совершенствованию процессуального законодательства, несомненно, должна продолжаться.
1 Яковенко Н.А. Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, ноябрь 2007 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
2 Об основных итогах судебно-правовой деятельности Арбитражного суда Республики Марий Эл в 2009 году и о задачах по организации работы на 2010 год: постановление Президиума Арбитражного суда Республики Марий Эл от 26 янв. 2010 г. // Архив Арбитражного суда Республики Марий Эл.
320
