CC BY
12_ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ
Административное право
Научная статья УДК 342.95
Особенности применения цифровых средств в производстве по делам об административных правонарушениях
Геннадий Иванович Калмыков1, Mарьям Владимировна Анисифорова2
12ВНИИ МВД России, Москва, Россия
2Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина, Москва, Россия
1gik-gik@rambler.ru
2marianisiforova@mail.ru
АННОТАЦИЯ. Введение. Раскрываются современное состояние и основные отечественные тенденции в области использования цифровых средств в производстве по делам об административных правонарушениях.
Цель исследования заключается в выявлении основных направлений, особенностей и проблем применения цифровых средств и технологий в рассматриваемом виде административно-юрисдикционного производства.
Методологической основой исследования преимущественно выступают формально-юридический метод, а также метод системного анализа.
Выводы. В результате проведенного исследования формулируются отдельные выводы и предложения, в том числе с учетом большого разнообразия электронных средств, которые могут использоваться для достижения целей и задач законодательства об административной ответственности, предлагается выделять три самостоятельных направления цифрового развития производства по делам об административных правонарушениях, связанных с реализацией «обеспечивающих» электронных средств, использованием электронных доказательств, а также ведением цифровых систем мониторинга правоприменения административно-деликтного законодательства.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: цифровизация, цифровое развитие, цифровые средства и технологии, администра-тивно-юрисдикционные производства, применение цифровых средств в производстве по делам об административных правонарушениях
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Калмыков Г. И., Анисифорова М. В. Особенности применения цифровых средств в производстве по делам об административных правонарушениях // Научный портал МВД России. 2023. № 1 (61). С. 25-30.
Administrative Law
Original article
Features of the use of digital tools in proceedings on cases of administrative offenses
Gennady I. Kalmykov1, Mariam V. Anisiforova2
1NRI of the Ministry of Interior of the Russian, Moscow, Russia 2Moscow State Law University named after О. E. Kutafin, Moscow, Russia 1gik-gik@rambler.ru 2marianisiforova@mail.ru
ABSTRACT. Introduction. The article reveals the current state and the main domestic trends in the use of digital tools in the proceedings on administrative offenses.
The purpose of the study is to identify the main directions, features and problems of the use of digital tools and technologies in the form of administrative and jurisdictional proceedings under consideration.
The methodological basis of the research is mainly the formal legal method, as well as the method of system analysis.
© Калмыков Г. И., Анисифорова M. В., 2023
Conclusions: as a result of the conducted research, separate conclusions and proposals are formulated, including taking into account the wide variety of electronic means that can be used to achieve the goals and objectives of the legislation on administrative responsibility, it is proposed to distinguish three independent directions of digital development of proceedings in cases of administrative offenses related to the implementation of "providing" electronic means, the use of electronic evidence, as well as maintaining digital monitoring systems for the enforcement of administrative and tort legislation.
KEYWORDS: digitalization, digital development, digital tools and technologies, administrative and jurisdictional proceedings, the use of digital tools in proceedings on administrative offenses
FOR CITATION: Kalmykov G. I., Anisiforova M. V. Features of the use of digital tools in proceedings on cases of administrative offenses // Scientific portal of the Russian Ministry of internal Affairs. 2023. № 1 (61). P. 25-30 (In Russ.).
Процессы цифрового развития (цифрови-зации) затронули все области человеческой деятельности, включая юридическую.
Деятельность в этом направлении преимущественно обеспечивается положениями документов стратегического планирования. К наиболее важным из них относятся: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы (утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203); Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. № 646), Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации (утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642); Национальная стратегия развития искусственного интеллекта в Российской Федерации (утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 октября 2019 г. № 490); Концепция развития технологий машиночитаемого права (утвержденная Правительственной комиссией по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 15 сентября 2021 г. № 31) и некоторые другие.
Концептуально под цифровизацией понимаются затрагивающие различные сферы человеческой жизни процессы по расширению использования современных цифровых технологий в обществе и государстве. Юридическое закрепление дефиниция получила в подп. 3 п. 1 приказа Минкомсвязи России от 1 августа 2018 г. № 428 «Об утверждении Разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы „Цифровая экономика Российской Федерации"», согласно которому под цифровизацией понимается «процесс организации выполнения в цифровой среде функций и деятельности (бизнес-процес-
сов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых продуктов.
Существенно, что вопрос цифровизации не является монополией какой-то одной процессуальной отрасли права. Сегодня цифровой трансформации подвергаются все виды судебных и внесудебных производств по уголовным, гражданским, арбитражным делам, делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, а также делам об административных правонарушениях. Иначе говоря, цифровые средства и технологии служат основой не только регуляторной, но и охранительной деятельности государства [1, с. 7]. При этом производство по делам об административных правонарушениях как административно-процессуальная деятельность принудительного характера полномочных органов и должностных лиц, осуществляемая как в судебном, так и во внесудебном порядке и направленная на рассмотрение дел а об административном правонарушении и применение в случае необходимости мер административной ответственности, представлено самым масштабным числом из всех разновидностей админи-стративно-юрисдикционных производств.
Ежегодно регистрируется значительное количество административных правонарушений, причем их число только увеличивается. Так, по данным, размещенным в Единой межведомственной информационно-статистической системе (ЕМИСС), в 2008 г. в период с января по июнь было выявлено чуть более 27 млн административных правонарушений в области дорожного движения, а в 2021 г. тот же показатель за аналогичный полугодовой период превысил 75 млн.
Важно отметить, что данная категория административных дел была выбрана не случайно. Это связано, во-первых, с тем, что «дорожных» административных правонарушений совершается в разы больше, чем всех других, а во-вторых, в 2007 г. приняли изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), согласно которым была предоставлена правовая возможность сотруд-
никам органов внутренних дел без составления протоколов выносить постановления о назначении административных наказаний в отношении собственников транспортных средств за совершение указанных правонарушений при их выявлении специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме.
В итоге сведения информационно-аналитических обзоров ФКУ «НЦ БДД МВД России» свидетельствуют о том, что в 2021 г. из 182,9 млн административных правонарушений в области безопасности дорожного движения 160,8 млн были выявлены специальными техническими средствами, что составило 88 % от общего числа.
Будет справедливым отметить, что применение электронных средств в рамках этого вида производства набирает в последнее время обороты. Современные тенденции таковы, что процессы цифровизации достаточно активно и с самых разных сторон затрагивают административ-но-деликтное законодательство. На частичной автоматизации производства по делу об административном правонарушении, осуществленной в 2007 г., процесс цифрового развития не завершился.
Еще один случай, при котором разрешается вынесение постановления в форме электронного документа без составления протокола об административном правонарушении, предусмотрен ч. 4 ст. 28.6 КоАП РФ. Он касается нарушений порядка применения контрольно-кассовой техники, которые выявляются при проведении автоматизированной информационной системой налоговых органов проверки поступивших сообщений и заявлений физических и юридических лиц о данных, указывающих на совершение лицом административного правонарушения, предусмотренного чч. 2, 4, 6 ст. 14.5 КоАП РФ. В этой ситуации постановление в электронном виде подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченным должностным лицом и в течение трех дней со дня вынесения направляется правонарушителю через кабинет контрольно-кассовой техники при условии, что он признает наличие события вменяемого административного правонарушения и добровольно исполняет до вынесения соответствующего постановления обязанность, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которой привлекается к административной ответственности.
В 2014 г. были внесены изменения в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, в соответствии с которыми в случае изготовления второго экземпляра постановления о наложении административного штра-
фа в форме электронного документа, юридическая сила которого подтверждается усиленной квалифицированной электронной подписью, указанный второй экземпляр направляется судебному приставу-исполнителю в электронном виде по информационно-телекоммуникационным сетям. На следующий год в целях реализации поручения Президента Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № Пр-3645 о формировании единого информационного пространства судов общей юрисдикции и мировых судей при переходе ФССП России на принудительное исполнение в электронном виде также была введена новая правовая норма в КоАП РФ, согласно которой предусматривалась возможность вынесения и направления постановления по делу об административном правонарушении для исполнения в форме электронного документа, подписанного судьей, лицом, председательствующим на заседании коллегиального органа, или должностным лицом, вынесшим постановление, усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 5.1 ст. 29.10).
При этом следует иметь в виду, что выбор способа направления исполнительного документа для исполнения остается прерогативой суда, получившего заявление взыскателя о направлении исполнительного документа для исполнения, то есть в настоящее время не предусматривается обязательность вынесения исполнительного документа в электронной форме, а лишь предоставляется такая возможность по мере появления у органа, выдающего исполнительный документ, технической готовности.
В декабре 2020 г. административно-деликт-ное законодательство снова подверглось изменениям, коснувшимся вопросов подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами.
В частности, была введена новая ч. 3.1 ст. 30.2 КоАП РФ, согласно которой предусматривается специальный (упрощенный) порядок обжалования постановлений по делу об административном правонарушении, вынесенных в связи с выявлением административного правонарушения фиксирующими специальными техническими средствами. В связи с реализацией указанных положений также оговаривается, что направление жалобы в суд в электронной форме возможно при наличии технической возможности у суда принять жалобу в такой форме.
В итоге процессы цифровизации успели, хоть и фрагментарно, охватить административ-но-деликтные правоотношения. Однако, несмотря на то что применение электронных средств позволяет существенно повышать эффективность правоприменения при привлечении к административной ответственности, расширять возможности для реализации субъектами таких правоотношений своих прав и законных интересов, такая реализация всегда ставится в зависимость от наличия у юрисдикционного органа технической возможности. При этом в админи-стративно-деликтном законе, по требованиям которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, отсутствует системное и упорядоченное представление о конкретных способах и условиях «распоряжения» электронными средствами.
Вдобавок, учитывая вариативность самих цифровых средств и технологий, следует отметить, что реализацией так называемых обеспечивающих электронных средств рассматриваемый вид административно-юрисдикционного производства не ограничивается. Процесс цифрови-зации производства по делам об административных правонарушениях основан также на широком применении электронных доказательств - содержащихся в «иных документах» фактических сведений, устанавливающих обстоятельства, которые подлежат выяснению по делу об административном правонарушении.
Кроме того, цифровизация производства по делу об административном правонарушении связывается с необходимостью совершенствования системы цифрового мониторинга правоприменения административно-деликтного законодательства. В этих целях в органах публичной власти могут формироваться информационные базы и банки данных со сведениями о лицах, совершивших административные правонарушения, иной отчетностью по делам об административных правонарушениях. В настоящее время каждое ведомство ведет собственный мониторинг правоприменения по отдельным статья КоАП РФ в рамках своих полномочий. А в условиях разрозненности указанной информации крайне сложно вести выработку и эффективную реализацию мер, направленных на совершенствование административного законодательства.
В качестве возможных мер могли бы быть приняты во внимание существующие в профессиональной среде инициативы по созданию единой государственной информационной системы административной ответственности.
Вопросы, связанные с применением электронных средств в процессуальной деятельности, в последние годы становятся все более актуальными и важными, что подтверждается законодательными изменениями, практикой государственных органов и значительным числом новейших научных источников, обосновывающих различные концепты моделей внедрения и регулирования в правовую практику цифровых технологий. При этом в российском административном праве только формируется комплекс специальных юридических норм, а также практических подходов на уровне административной и судебной практики, которые позволяют осуществлять применение электронных средств в производстве по делам об административных правонарушениях.
На основе изучения действующего правового регулирования и правоприменительного опыта в указанной сфере представляется возможным сформулировать отдельные выводы и предложения.
Во-первых, признается, что цифровизация, меняющая систему современных координат [2], является обязательным атрибутом современного государственного управления и позволяет существенно расширять возможности государственно-управленческой деятельности в решении задач административно-деликтного законодательства. Ее перспективность связывается с повышением оперативности и эффективности производства по делам об административных правонарушениях, его адаптацией к новому цифровому времени, в котором широко востребованы электронные сервисы и услуги, цифровые платформы, технологии распределенного реестра, роботы-советники, возможности искусственного интеллекта и т. д.
При этом крайне важно определить пределы цифровизации указанных общественных управленческих отношений и установить, в каких конкретно случаях и какие виды электронных средств могут использоваться, а когда их использование будет рискованно и не сможет обеспечить гарантии прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Во-вторых, несмотря на значительное число изменений, внесенных за последние несколько лет в КоАП РФ и направленных на использование в производстве по делам об административных правонарушениях электронных средств (ст. 26.10, п. 4 ч. 1 ст. 28.1, чч. 5.1, 6 ст. 29.10, ст. 29.14, чч. 3, 4 ст. 28.6, ч. 3.1 ст. 30.2, абз. 2 ч. 2 ст. 30.8, ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ), современное
№№1 (61) О023
правовое регулирование в этой сфере отстает и не отличается системностью и полнотой. Это обстоятельство связывается: с разнообразием и широтой административно-юрисдикционного производства, выраженной в его многозадачности, большом числе составов административных правонарушений и субъектов административной юрисдикции, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях и рассматривать административные дела; отсутствием в соответствующей управленческой сфере кодифицированного законодательного акта, специально регулирующего процессуальные аспекты производства по делам об административных правонарушениях; рассогласованностью и множественностью положений существующих политико-правовых документов стратегического характера и нормативных правовых актов, раскрывающих содержание вопросов цифровизации государственного управления, при отсутствии легального толкования понятия «цифровизация» и сопутствующих ему.
В-третьих, цифровизацию производства по делу об административном правонарушении можно рассматривать как процесс внедрения информационно-технологических процессов в деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с КоАП РФ осуществлять комплекс взаимосвязанных процессуальных действий по возбуждению дела об административном правонарушении, его расследованию, рассмотрению, принятию по нему решения (в том числе по жалобе), а также исполнению решения по делу об административном правонарушении.
Из этого следует, что процесс цифрового развития охватывает каждую стадию админи-стративно-юрисдикционного производства, при этом объем процессуальных действий, производство которых допускается с помощью цифровых технологий (продуктов, сервисов, оборудования и т. д.), на каждой стадии производства по делу об административном правонарушении отличается и, как правило, ставится в зависимость от технологической обеспеченности субъекта административной юрисдикции.
В-четвертых, принимая во внимание большое разнообразие электронных средств, которые могут использоваться для достижения целей и задач законодательства об административной ответственности, предлагается выделять три самостоятельных направления цифровизации этого вида административно-процессуальной деятельности, связанных: с реализацией «обеспечивающих» электронных средств для целей
обеспечения оперативности процесса производства по делам об административных правонарушениях; использованием электронных доказательств, необходимых для правильного разрешения административных дел; ведением цифровых систем мониторинга правоприменения законодательства об административной ответственности в целях содействия автоматизации процесса сбора и анализа статистической информации в указанной сфере.
В-пятых, при всей значимости цифрового развития производства по делу об административном правонарушении следует иметь в виду, что человек был, есть и будет субъектом административных процессуальных правоотношений, возникающих с использованием электронных средств, а последние не могут исключить его участие. Ни одна электронная технология не может заменить должностное лицо: тот же искусственный интеллект (по большей части - маркетинговая категория), представляющий собой программу, которая на основе алгоритмов математической статистики делает выводы и нанизывает их на прикладную плоскость, выполняет только то, что в него заложил человек.
В-шестых, поскольку рассматриваемые вопросы находятся на стыке технологии и права, основные перспективы цифровизации производства по делам об административных правонарушениях тесно связываются с решением задач технического обеспечения деятельности субъектов административной юрисдикции. При этом особенность этого вида административного процесса состоит в том, что его невозможно сосредоточить в каком-либо одном органе или даже в системе только органов исполнительной власти, каждый из которых имеет неодинаковые условия информационно-технического оснащения. Это, в свою очередь, негативно отражается на цифровом развитии административно-юрисдик-ционного производства, лишает его качеств оперативности и экономичности, так как фактически каждый государственный орган является монополистом своей собственной государственной информационной системы (ГИС) (по некоторым данным их на сегодняшний день насчитывается более 800 [3, с. 11]).
В связи с этим краеугольным камнем цифро-визации является финансовое и организационное обеспечение внедрения единой безопасной и эффективной системы, которая бы обеспечивала цифровое взаимодействие между субъектами, имеющими равные технологические возможности.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Анисифорова М. В., Машугина Е. В., Андрея-нов М. В. Теория и практика применения электронных доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях : монография / под науч. ред. А. П. Шергина. - М. : ИНФРА-М, 2020. - 119 с.
2. Грудцына Л. Ю. Цифровое будущее права: к вопросу об аддитивных технологиях // Журнал российского права. 2021. № 7. С. 5-14.
3. Цифровые технологии в системе государственного и общественного контроля: теоретико-правовые аспекты : монография / Зубарев С. М., Лебедева Е. А., Сабаева С. В., Сладкова А. В. ; отв. ред. С. М. Зубарев. - М. : Проспект, 2022. - 184 с.
REFERENCES
1. Anisiforova M. V., Mashugina E. V., Andreyanov M. V. Te-oriya i praktika primeneniya ehlektronnykh dokazatel'stv v proiz-vodstve po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh : monografiya (Theory and practice of using electronic evidence in proceedings on cases of administrative offenses: monograph) / ed. ed. A. P. Shergin, Moscow : INFRA-M, 2020, 119 p.
2. Grudtsyna L. Yu. Zhurnal rossijskogo prava (Journal of Russian Law), 2021, No. 7, pp. 5-14.
3. Zubarev S. M., Lebedeva E. A., Sabaeva S. V., Sladkova A. V. Tsifrovye tekhnologii v sisteme gosudarstvennogo i obsh-hestvennogo kontrolya: teoretiko-pravovye aspekty : mono-grafiya (Digital technologies in the system of state and public control: theoretical and legal aspects: monograph) / resp. ed. S. M. Zubarev, Moscow : Prospekt, 2022, 184 p.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Г. И. Калмыков - кандидат юридических наук, доцент, начальник научно-исследовательского центра по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Российская Федерация, 121069, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1);
М. В. Анисифорова - кандидат юридических наук, начальник отдела по исследованию проблем деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений научно-исследовательского центра по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутрен-
них дел федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Российская Федерация, 121069, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1); доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (Российская Федерация, 125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
G. I. Kalmykov - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Research Center for Researching the Problems of Administrative and Legal Activities of Internal Affairs Bodies of the Federal public establishment «National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation» (Povarskaya str., 25, b. 1, Moscow, 121069, Russian Federation);
M. V. Anisiforova - Candidate of Juridical Sciences, Head of the Department for the Study of the Problems of the Activities of the Internal Affairs Bodies for the Prevention of Offenses of the Research Center for Researching the Problems of Administrative and Legal Activities of Internal Affairs Bodies of the Federal public establishment «National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation» (Povarskaya Str., 25, b. 1, Moscow, 121069, Russian Federation); Assistant Professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the Moscow State Law University named after О. E. Kutafin (Moscow State Law Academy) (Sadovaya-Kudrinskaya str., 9, Moscow, 125993, Russian Federation).
ВКЛАД АВТОРОВ
Все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации.
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
CONTRIBUTION OF THE AUTHORS
The authors contributed equally to this article.
The authors declare no conflicts of interests.
Рукопись поступила в редакцию 25.11.2022; одобрена после рецензирования 16.01.2023; принята к публикации 30.01.2023.
The article was submitted 25.11.2022; approved after reviewing 16.01.2023; accepted for publication 30.01.2023.
