CC BY
85
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2023-1-118-124 УДК 342.94
А.Ю. Соколов
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЦИФРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Введение: актуальность статьи обусловлена значительной ролью цифровых технологий в обеспечении быстроты и эффективности производства по делам об административных правонарушениях. Однако процессы цифровой трансформации лишь отчасти затронули действующий КоАП РФ. Совершенствование производства по делам об административных правонарушениях в аспекте углубления его цифровизации требует обращения к опыту отдельных стран СНГ в данной сфере. Цель: разработка предложений по внесению изменений в КоАП РФ, направленных на расширение применения цифровых технологий, что будет способствовать упрощению совершения процессуальных действий, а также минимизации временных и материальных расходов участников производства. Методологическая основа: общенаучные методы познания (анализ, синтез), а также формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Результаты: определены направления совершенствования положений КоАП РФ в целях его дальнейшей цифровизации. Выводы: необходимо правовое закрепление определения электронных материалов как особого вида доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях; установление возможности подачи жалоб и заявления ходатайств не только в письменном (бумажном), но и в электронном виде; расширение практики подачи жалоб в форме электронного документа на постановление по делу об административном правонарушении; ведение дела в электронном виде; закрепление возможности оформления протокола об административном правонарушении в электронно-цифровой форме.
Ключевые слова: административное правонарушение, цифровые технологии, электронный документ, электронная подпись, видео-конференц-связь.
© Соколов Александр Юрьевич, 2023
Доктор юридических наук, профессор, директор (Саратовский филиал Института государства и права Российской академии наук); e-mail: aysockolov@mail.ru © Sokolov Aleksandr Yurievich, 2023
Doctor of Law, Professor, Director of the Saratov Branch (Institute of State and Law of the Russian Academy 118 of Sciences)
A.Yu. Sokolov
LEGAL POLICY IN THE FIELD OF THE USE OF DIGITAL TECHNOLOGIES IN PROCEEDINGS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES
Background: the relevance of the article is due to the significant role of digital technologies in ensuring the speed and efficiency of proceedings in cases of administrative offenses. However, the processes of digital transformation only partially affected the current Code of Administrative Offenses of the Russian Federation. Improving the proceedings in cases of administrative offenses in the aspect of deepening its digitalization requires referring to the experience of individual CIS countries in this area. Objective: development of proposals for amendments to the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, aimed at expanding the use of digital technology, which will contribute to the simplification of procedural actions, as well as minimizing the time and material costs of participants in the proceedings. Methodology: general scientific methods of knowledge (analysis, synthesis), as well as formal-legal and comparative legal methods. Results: directions for improving the provisions of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation for the purpose of its further digitalization are identified. Conclusions: it is necessary to legally enshrine the definition of electronic materials as a special type of evidence in proceedings on cases of administrative offenses; establishing the possibility of filing complaints and petitions not only in writing (paper), but also in electronic form; expanding the practice of filing complaints in the form of an electronic document on the decision on a case of an administrative offense; maintaining the case in electronic form; fixing the possibility of registration of a protocol of an administrative offense in electronic-digital form.
Key-words: administrative offense, digital technologies, electronic document, electronic signature, video conferencing.
На современном этапе развития общества цифровые технологии находят все большее применение в государственном управлении. Использование достижений науки и техники позволяет повысить оперативность принятия управленческих решений и качество оказываемых услуг. Как следует из Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы, утвержденной Указом Президента РФ)1, необходимо развитие технологий электронного взаимодействия граждан, организаций и органов государственной власти. В связи с этим цифровая трансформация должна затронуть все административные производства, в том числе производство по делам об административных правонарушениях.
Однако производство по делам об административных правонарушениях отстает в данном отношении от иных административно-процессуальных производств. Так, административное судопроизводство характеризуется широким применением способов обмена документами в электронно-цифровой форме; возможностью не только дистанционного рассмотрения дел, но и подачи документов, заявлений в цифровом формате.
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 20, ст. 2901. 119
В производстве по делам об административных правонарушениях применение цифровых технологий не столь значительно, что не способствует упрощению совершения процессуальных действий, а также минимизации временных и материальных расходов его участников.
Первые изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)1, направленные на внедрение цифровых технологий, были внесены в 2007 г., и связаны с закреплением возможности электронной фиксации административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами.
В 2018 г. в КоАП РФ была внесена ст. 29.14, регламентирующая порядок участия в судебном заседании путем использования видео-конференц-связи. Данная возможность нашла широкое применение в период пандемии COVID-19.
Кроме того, имеется практика рассмотрения дел посредством мессенджеров, предусматривающих возможность видеосвязи. Первое заседание по делу об административном правонарушении в данном формате состоялось в Свердловской области 30 марта 2020 г. посредством видеозвонка2. Однако необходимо отметить, что ст. 29.14 КоАП РФ в настоящее время не предусматривает дистанционного рассмотрения дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке при наличии соответствующей технической возможности. Данное законодательное ограничение следует признать необоснованным и требующим устранения.
Положения множества нормативных правовых актов в 2020 г. были приведены в соответствие с новой действительностью, которая характеризовалась необходимостью реализации так называемых «особых административно-правовых режимов» [1, с. 298], направленных на воспрепятствование распространению заболеваемости. Не явился исключением и КоАП РФ, в который были внесены изменения, состоящие в закреплении возможности направления определения для исполнения в электронной форме; подачи жалобы в электронной форме через Единый портал государственных и муниципальных услуг на постановление по делу в случае автоматической фиксации административного правонарушения; вынесения постановления в форме электронного документа.
Одним из наиболее значимых изменений отечественного законодательства может стать принятие Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — ПрКоАП РФ)3. Проект данного акта размещен Минюстом России для публичных обсуждений. ПрКоАП РФ предполагает расширение практики использования электронного документооборота.
Так, может появиться возможность подачи заявления, ходатайства, жалобы, протеста, представления в электронном виде, в том числе посредством заполнения форм документов, размещенных на официальном сайте государственного органа в сети Интернет, либо на Едином портале государственных и муниципальных услуг (ст. 1.15 ПрКоАП РФ). Кроме того, предполагается определить порядок
1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2023. № 1 (ч. 1), ст. 72.
2 См.: Постановление Невьянского городского суда свердловской области от 30 марта 2020 г. по делу № 5-40/2020 // URL: https://судебныерешения.рф/49304102 (дата обращения: 25.01.2023).
3 См.: Проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: https://regulation.gov.ru/projects#StartDate=15.6.2020&EndDate=16.6.202
120 0&npa=102945 (дата обращения: 25.01.2023).
использования электронных документов, направления и доставки извещений (уведомлений) с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг.
Однако ни действующий КоАП РФ, ни проект ПрКоАП РФ, не закрепляют четких определений электронных документов и электронных материалов. КоАП РФ рассматривает их в качестве разновидности письменных доказательств. Так, в соответствии со ст. 26.7 КоАП РФ, документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме'
В отечественном законодательстве нормативно закреплены пределы допустимости лишь электронных документов как разновидности электронных материалов. Как следует из содержания Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-Ф3 «Об электронной подписи»1, электронный документ — это информация в электронной форме, подписанная электронной подписью. В свою очередь, статус документов в электронном формате, не содержащих электронную подпись, а также иных материалов в электронно-цифровой форме, является неопределенным.
При разграничении электронных материалов и иных доказательств, в том числе электронных документов, в толковании, приведенном в Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи», необходимо обратить внимание на то, что критериями идентификации цифровой информации могут выступать не только электронная подпись, но и реквизиты, отражающие передачу сообщения по каналам информационно-телекоммуникационных сетей.
Следует поддержать мнение, что «...необходимость рассматривать электронные материалы как самостоятельную разновидность доказательств обусловлена тем, что форма таких доказательств отличается от бумажного носителя информации» [2, с. 134]. Электронные материалы отличаются от письменных доказательств тем, что сами по себе они не могут быть доступными человеческому восприятию. Отдельные виды электронных материалов, например, специальные базы данных, Интернет-ресурсы, могут быть представлены только в электронной форме. Отсутствие стабильной материальной основы выводит их за рамки письменных доказательств.
Таким образом, электронные материалы необходимо рассматривать как сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела об административном правонарушении, представленные в электронно-цифровой форме и пригодные для хранения, передачи и воспроизведения посредством электронно-вычислительной техники. В связи с расширением практики использования электронных документов и материалов в качестве доказательств по делу об административных правонарушениях, представляется необходимым правовое закрепление их определения.
Следующим актуальным вопросом является перевод документооборота в электронно-цифровую форму. Опыт отдельных стран СНГ свидетельствует об активном применении цифровых технологий в производстве по делам об административных правонарушениях.
1 См.: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (ред. от 28 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19 (ч. 1), ст. 3448; 2023. № 1 (ч. 1), ст. 16. 121
Так, в Кодексе Кыргызской Республики о правонарушениях от 28 октября 2021 г.1 закреплены две формы производства по делам о нарушениях: бумажная и электронная. Электронное производство осуществляется с использованием автоматизированной информационной системы (АИС). Протокол по делу о правонарушении, а также постановление, могут быть вынесены в электронном формате.
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-У2 также предусматривает две формы производства по делам об административных правонарушениях: бумажную и электронную. При этом имеется возможность направления участникам производства электронных процессуальных документов, удостоверенных цифровой подписью; заявления ходатайств в форме электронного документа; размещения протокола на веб-портале «электронного правительства» или в информационном сервисе уполномоченного органа в области правовой статистики и специальных учетов.
Важность интеграции цифровых технологий и государственного управления на базе государственных информационных ресурсов подчеркивалась в юридической литературе [3, с. 27]. Примером такой интеграции в производстве по делам об административных правонарушениях в Республике является использование мобильного приложения единого реестра административных производств (ЕРАП) при составлении электронного протокола. Данная практика является интересной и для внедрения в нашей стране методики выявления административного правонарушения на месте его совершения.
В свою очередь, как отмечается исследователями, отечественное производство по делам об административных правонарушениях «...до сих пор не получило надлежащей сквозной цифровизации всех стадий производства в части электронной коммуникации и электронного документооборота» [4, с. 771]. В частности, это касается правовой регламентации подачи ходатайств, жалоб в электронной форме на постановление по делу об административном правонарушении. Рассмотрение ходатайств, пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в электронной форме, имеют определенные преимущества, поскольку это позволяет снизить временные и финансовые затраты органов власти и участников производства. При этом КоАП РФ не предусматривает возможность подачи документов, обращений, жалоб в электронном виде. Допустимость подачи жалобы на состоявшееся по делу об административном правонарушении постановление исключительно на бумажном носителе подтверждена и Верховным Судом РФ3. Исключение составляет лишь жалоба на постановление по делу об административном правонарушении в случае фиксации этого административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
В отдельных субъектах Российской Федерации предпринимались попытки восполнения законодательных пробелов КоАП РФ посредством организации цифровых сервисов. Примером такого ресурса может служить официальный
1 См.: Кодекс Кыргызской Республики о правонарушениях от 28 октября 2021 г. № 128. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/112306 (дата обращения: 25.01.2023).
2 См.: Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-У. URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=3157 7399 (дата обращения: 25.01.2023).
3 См.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2018 г. № 53-ААД18-10. 122 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
портал мэра и Правительства Москвы, на котором представлены различные информационные сервисы, позволяющие подать жалобу на постановления сотрудников Московской административной дорожной инспекции, а также сотрудников ГКУ «Администратор московского парковочного пространства». Жалоба может быть подана через раздел «Услуги» на официальном портале мэра и Правительства Москвы, портале «Автокод», а также посредством электронной приемной Правительства Москвы.
Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, к ведению субъектов Российской Федерации относится организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами соответствующих субъектов. В свою очередь, согласно положениям ст. 1.3 КоАП РФ, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях. Обжалование постановления является отдельной стадией производства. Следовательно, порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должен быть регламентирован не региональными правовыми актами, а КоАП РФ.
Таким образом, необходимо внесение в ст. 30.2 КоАП РФ изменений, направленных на расширение практики подачи жалоб в форме электронного документа на постановление по делу об административном правонарушении. Ограничение такой возможности лишь случаями вынесения постановления по делу об административном правонарушении при его фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, представляется необоснованным.
Аналогично, требуется дополнение ст. 24.4 КоАП РФ ч. 3, которая должна закрепить возможность заявления ходатайств в порядке и сроки, установленные КоАП РФ, не только в письменном (бумажном), но и в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, подписанного электронной подписью. Подача в электронном виде должна быть предусмотрена не только для ходатайств, но и для приложенных к ним материалов.
При этом участники производства по делу должны иметь право получать копии вынесенных по делу актов, выполненных в форме электронных документов, а также извещения, вызовы и иные документы, в электронном виде. Для направления таких документов следует использовать Единый портал государственных и муниципальных услуг.
Интересным в аспекте углубления цифровизации производства по делам об административных правонарушениях является положение ст. 8.2 Проекта ПрКоАП РФ, в соответствии с которым дела об административных правонарушениях, за исключением дел, рассматриваемых в закрытом судебном заседании, ведутся в электронном виде, без дополнительного формирования материалов на бумажном носителе. Правовое закрепление обязательности ведения дела в электронном виде позволит обеспечить гарантии прав участников производства на ознакомление с материалами дела на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Еще одним пробелом законодательства является отсутствие правового закрепления возможности оформления протокола об административном право-
нарушении в электронном виде. В настоящее время протокол составляется исключительно на бумажном носителе.
Ведение дела в электронном виде подразумевает и составление протокола в форме электронного документа. Таким образом, целесообразно дополнение ст. 28.2 КоАП РФ ч. 7, в соответствии с которой протокол об административном правонарушении может быть составлен в электронной форме с согласия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В целях удостоверения протокола должна быть использована электронная подпись.
При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 апреля 2011 года № 63-Ф3 «Об электронной подписи», существует два вида электронных подписей: простая и усиленная. Простая электронная подпись путем использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт ее формирования конкретным лицом. Статья 6 указанного закона закрепляет, что информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью. Так как протокол об административном правонарушении не требует заверения печатью, для его удостоверения представляется достаточным использовать простую электронную подпись.
Предложенные законодательные изменения позволят повысить оперативность и эффективность производства по делам об административных правонарушениях.
(N
? Библиографический список
5 1. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ^ ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: Инфра-М, 2018. 352 с.
| 2. Дехтярь И.Н. Производство по делам о нарушениях антимонопольного законо-
| дательства. Саратов, 2018. 192 с.
f 3. Полякова ТА.., Бойченко И.С., Троян НА. Информационно-правовые механизмы
>g электронного взаимодействия в сфере правовой информации в условиях цифровизации I // Мониторинг правоприменения. 2021. № 1 (38). С. 24-27.
| 4. Крамер У., Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф. Электронные формы в администра-
i" тивном процессе России и Германии // Вестник СПбГУ. Сер.: Право. 2019. Т. 10. Вып. 4. 1 C. 756-780.
I
01 СО
| References
0 1. Administrative Law of the Russian Federation: textbook for bachelors / ed. ■§ A.Yu. Sokolov. M.: Norma: Infra-M, 2018. 352 p.
« 2. Dekhtyar I.N. Proceedings on Cases of Violations of the Antimonopoly Law. Saratov,
1 2018. 192 p.
" 3. Polyakova T.A., Boychenko I.S., Troyan N.A. Information and Legal Mechanisms of
i Electronic Interaction in the Field of Legal Information in the Context of Digitalization
6 // Law Enforcement Monitoring. 2021. No. 1 (38). P. 24-27.
4. Kramer U., Mitskevich L.A., Vasileva A.F. Electronic Forms in the Administrative Process in Russia and Germany // Bulletin of St. Petersburg State University. Law. 2019. Vol. 10. Issue. 4. P. 756-780.
