CC BY
19государственная и муниципальная служба
Наталья Григорьевна Ломова^ доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Алтайского филиала ФГОУ БПО «Сибирская академия государственной службы» в г. Барнауле, кандидат психологических наук
Всесторонняя обоснованная оценка каждого конкретного государственного служащего - один из основных элементов в кадровой работе органа государственной власти. В статье анализируется применение двух кадровых технологий: аттестации и квалификационного экзамена.
ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ КАДРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ПРИ ПРОХОЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В государственной службе нормативной правовой основой кадровых технологий являются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, регулирующие вопросы прохождения государственной службы, конкурсного замещения вакантных должностей, оценки, увольнения служащих и другие. Характер, содержание и их направленность могут быть самыми разнообразными. В разных организациях использование кадровых технологий имеет свои особенности.
В то же время в большинстве организаций, тем более в государственной службе, результаты кадровых технологий используются в нормативных границах. Нормативное закрепление порядка применения кадровых технологий упорядочивает использование результатов, повышает степень доверия персонала к кадровым технологиям, уменьшает возможность субъективизма и волюнтаризма в их применении.'
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ определены кадровые технологии, которые являются едиными для всей системы гражданской государственной службы Российской Федерации независимо от уровня. К ним отнесены: формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы; обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов; организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв; организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих; организация и обеспечение проведения квалификационных
экзаменов гражданских служащих; организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих; формирование кадрового резерва, организация работы с ним и его эффективное использование; обеспечение должностного роста гражданских служащих и т. п.2
Эти кадровые технологии призваны быть основными механизмами реализации кадровой стратегии и государственной кадровой политики. Задавая единые нормативные рамки, настоящий закон дает возможность органам государственной власти гражданской государственной службы Российской Федерации наполнять их конкретными методами и процедурами, отталкиваясь от конкретных региональных особенностей, обобщая и осмысливая опыт.
В складывающейся системе профессионализации государственных служащих Российской Федерации присутствуют две нормативно закрепленные оценочные технологии — служебная аттестация и квалификационный экзамен. На федеральном уровне, будучи адресованы ко всем государственным служащим, без деления на виды службы и специализации должностей, они легализованы федеральными законами и соответствующими указами Президента. Кроме того, в различных ведомствах эти рамочные, по сути, документы конкретизируются различными приказами и положениями.
Содержательно аттестацию и квалификационный экзамен объединяет понятие «оценка персонала» (как процесс сопоставления результатов труда сотрудника, его наличных квалификационных характеристик с заранее установленными показателями). Их объединяет также общий состав «оценщиков» —
постоянно действующая аттестационная комиссия. Вместе с тем, очевидно несколько различное назначение данных кадровых технологий в системе управления персоналом государственной службы. Выявление этих различий может, на мой взгляд, способствовать более эффективному их применению в управлении процессами профессионализации государственных служащих, определению адекватных методов их реализации.
По сложившейся практике аттестация представляет собой проверку квалификации и служебной состоятельности гражданского служащего. Ее цель - определить соответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. В ходе аттестации оцениваются знания гражданского служащего, его профессиональные навыки, опыт работы, качество работы, эффективность служебной деятельности, достижение поставленных задач и конкретных результатов и т.п. В результате проведенной аттестации возможно сделать выводы о соответствии или несоответствии гражданского служащего занимаемой должности.3
Аттестация призвана способствовать решению таких вопросов, как формирование квалифицированного кадрового состава гражданской службы РФ, повышение профессионального уровня гражданских служащих, а также решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы в государственном органе при сокращении ее должностей, вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.
Порядок аттестации гражданских служащих регламентируется Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих Россий-
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
20 0 91
ской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 (далее - Положение о проведении аттестации госслужащих).
Если классные чины, присваиваемые по результатам квалификационных экзаменов, фиксируют уровень профессионализма служащего в сравнении с коллегами по группе должностей, то у аттестации гораздо более широкий круг задач. Кроме прямого назначения (определение степени соответствия государственного служащего требованиям замещаемой должности и путей его дальнейшего профессионального развития), это возможность подвести итоги очередного этапа профессионализации персонала органа государственного управления за определенный период, выявить позитивные или негативные тенденции в изменении кадрового состава по основным квалификационным и социально-демографическим параметрам.1
Достаточно уверенно можно говорить о том, что аттестация в концентрированном виде отражает уровень постановки и качество кадровой работы в организации. Качество текстов отзывов на аттестуемых свидетельствует об уровне управленческой культуры руководителей подразделений, степени их включенности в процесс реализации кадровой политики. Последовательность и согласованность усилий кадровой службы, руководителей всех уровней, самих аттестованных по реализации решений, принятых по итогам аттестации, демонстрирует степень ин-тегрированности данной кадровой технологии в систему профессионализации персонала государственной службы.
Учитывая некоторую громоздкость самой аттестационной процедуры, повышенный уровень напряженности, нервозности (естественный эмоциональный фон почти любой оценки), невозможно переоценить значимость тщательной организации ее подготовительного этапа. Остановимся на наиболее важных вопросах, актуализирующихся на этом этапе.
Одна из важнейших задач — формирование и подготовка состава аттестационных комиссий. Кроме лиц, включенных В НИХ «ПО ДОЛЖНОСТИ» (сотрудник кадровой службы, юрист), персональный состав остальных членов комиссии должен определяться профессионализмом в сферах специализации, нравственным авторитетом, безупречной репутацией. Очень часто и эмоционально государственные служащие, прошедшие аттестацию, говорят
не столько о необъективности или своем несогласии с оценкой, сколько о не очень высоком уровне компетентности в области их специализации членов комиссии. Это проявляется и в неглубоких, поверхностных, формальных вопросах на аттестационных собеседованиях, и в отсутствии четких критериев оценки результатов деятельности аттестуемых.
Вопрос о привлечении независимых экспертов принципиально важный и весьма актуальный. Кого можно считать независимым экспертом в вопросах гражданской службы? Таковыми могут и должны быть специально обученные и аттестованные люди, которые составили бы своеобразную гильдию экспертов. Представители такой гильдии могли бы быть в каждом субъекте РФ, в каждом крупном городе. Вот именно их и можно будет использовать в качестве независимых экспертов. Обучение и аттестацию экспертов следовало бы организовать в региональных академиях государственной службы с выдачей удостоверений установленного образца.
Методическое сопровождение процедуры аттестации, разумеется, не исчерпывается обучением членов аттестационных комиссий. В обучении нуждаются руководители подразделений, которым предстоит проанализировать результаты труда, квалификационный уровень своих подчиненных и вынести в отзыве предварительный вердикт. Такая учеба предполагает ознакомление с методами оценки, приобретение навыков их применения, умение оформить аттестационные документы в соответствии с организационными стандартами. И, наконец, нельзя забывать о самом главном участнике аттестационного процесса — самом аттестуемом. Подлежащие очередной аттестации государственные служащие должны иметь возможность получить консультацию юриста по вопросам, касающимся их прав и возможных последствий аттестации, чтобы скорректировать свое поведение и действия в период ее прохождения.
Одна из наиболее сложных — задача формирования набора критериев оценки результатов деятельности аттестуемых дифференцированно по группам должностей и с учетом их специализации. Достаточно часто в текстах отзывов доминируют расплывчатые формулировки, которые с серьезными оговорками можно отнести к качественным оценкам. Однако при заинтересованном участии руководителя организации возможно подобрать показатели, конкретно отра-
жающие объемы выполняемых работ, индивидуальные результаты.
Еще один проблемный вопрос — оценка степени выраженности профессионально значимых личностных качеств, способствующих успешному выполнению должностных обязанностей. Опасность субъективизма в этой части аттестации особенно велика. Тем более интересны вполне продуктивные подходы к их определению с учетом специализации должностей. Что касается методов оценки профессионально значимых личностных качеств в ходе аттестации, в практике управления персоналом государственной службы есть опыт применения экспертной, балльной оценки, ранжирования.'1
Оценка в любых ее организационно закрепленных формах является важнейшим инструментом профессионализации персонала. Основными направлениями ее совершенствования должны, по-видимому, стать конкретизация критериев с учетом степени сложности и специфики предмета труда государственных служащих, тщательный подбор экспертов и их подготовка, выбор методов, позволяющих учесть и адекватно отразить особенности объекта оценки.
Результаты прошедших аттестаций нередко свидетельствуют о формальном подходе к оценке степени соответствия служащих требованиям замещаемых должностей. Случаи, когда аттестационная комиссия принимает решение о несоответствии служащего замещаемой должности, единичны. Контроль выполнения рекомендаций комиссии, аттестовавшей служащего, с указаниями на недостатки в его служебной деятельности, непоследователен и бессистемен. Профессиональный и квалификационный состав самих аттестационных комиссий (об этом свидетельствуют многочисленные опросы прошедших аттестацию государственных служащих) не позволяет им глубоко и всесторонне оценить результаты работы аттестуемого за прошедший период. Попытки кадровых служб государственных органов внести некоторое разнообразие в методику подготовки и проведения аттестации (балльные шкалы оценки степени выраженности профессионально значимых качеств, тесты) делают ее еще более громоздкой и затратной, не повышая эффективности.
В процессе анализа процедуры аттестации государственных служащих, как в территориальных органах федеральной исполнительной власти, так и
государственная и муниципальная служба
в отдельных органах государственной власти Алтайского края были выявлены такие недостатки в ее проведении, как субъективизм, трудоемкость, низкая информативность, различное понимание критериев оценки. Отношение как аттестуемых, так и сотрудников, не подлежащих аттестации, к данной процедуре носит, в основном, формальный характер: реальной оценке подвергаются лишь образовательный уровень аттестуемого и соответствие его деятельности должностным инструкциям.
Опыт работы в качестве независимого эксперта показал, что крайне мало внимания уделяется оценке реальной деятельности служащих, либо оценка дается субъективно, основываясь, в основном, на характеристике непосредственного руководителя. Но одна из основных недоработок заключается в использовании результатов аттестации. Рекомендации аттестационной комиссии по продвижению на вышестоящую должность, по постановке в резерв на вышестоящую должность, поощрению за достигнутые успехи увеличению заработной платы и т.д. зачастую остаются «добрым словом» комиссии. Хотя, следует заметить, что все гражданские служащие признают необходимость и значимость аттестации.
Таким образом, анализ научной и учебной литературы, конкретных результатов аттестации показывают, что сложившийся порядок аттестации и отношение к ней нередко дискредитируют эту важную и очень нужную форму оценки кадров.
Происходит это по разным причинам:
- отсутствие или слабая связь результатов аттестации с профессионально-должностным и материальным положением госслужащего;
- значительный период времени между двумя плановыми аттестациями;
- упрощенческий подход к процедуре аттестации;
- неумение и нежелание применять различные оценочные методики;
- отсутствие контроля за реализацией рекомендаций аттестационной комиссии.
Являясь формой комплексной периодической оценки, служебная аттестация предполагает, как минимум, оценку результатов деятельности служащего за определенный период, его квалификационных характеристик и динамики их изменений со времени последней аттестации, а также профессионально
значимых личностных качеств, которые влияют на результативность работы. В ходе же квалификационного экзамена оценивается преимущественно уровень профессиональных знаний и (в меньшей степени) умений и навыков. Сложность и разнообразие объектов оценки в процессе аттестации обусловливают усложнение набора методов ее проведения: количественная (где возможно) и качественная оценки результатов труда, балльная, экспертная, ранговая и т. п., оценки профессионально значимых личностных качеств. Квалификационный экзамен предполагает упрощенную (по сравнению с аттестационной) технологию: экзаменационные билеты/тесты, собеседования. Целью квалификационного экзамена является решение вопроса о присвоении служащему классного чина гражданской службы по замещаемой должности. Квалификационный экзамен сдается по мере необходимости, но не чаще чем один раз в год и не реже одного раза в три года. Возможна сдача внеочередного квалификационного экзамена по инициативе самого гражданского служащего не позднее, чем через три месяца после подачи им письменного заявления о присвоении классного чина.6
Квалификационный экзамен можно определить как обязанность гражданских служащих проходить периодическую проверку уровня своей профессиональной компетентности. Причем оценке подлежат знания, умения и навыки.
Наряду со схожими чертами с аттестацией, квалификационный экзамен отличается не только целью проведения, но и формой. Кроме того, аттестацию гражданский служащий проходит на протяжении всего срока своей о\ужбы один раз в три года. Классные чины присваиваются, как уже отмечалось выше в соответствии с замещаемой должностью. И в случае замещения должности на достаточно длительный срок и присвоения высшего классного чина гражданскому служащему нет необходимости через определенный срок вновь сдавать квалификационный экзамен, так как присвоенный классный чин сохраняется пожизненно.
Исходя из целей и задач квалификационного экзамена необходимо строго придерживаться определенных принципов, к числу которых относятся: соблюдение интересов государственного органа и личных интересов гражданского служащего в карьерном росте;
оптимальная периодичность и обязательность квалификационного экзамена при присвоении классного чина; конкретность и объективность предъявляемых требований к знаниям, умениям и навыкам государственного служащего; открытость результатов квалификационного экзамена.
Подводя итоги, можно констатировать следующее. Прошло около десяти лет с тех пор, как начали определяться приоритеты кадровой политики в сфере государственной службы, нормативно закрепляться технологии профессионализации государственных служащих. Однако многие из них применяются формально, не способствуя позитивному изменению качественных параметров.
Успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективной работы государственных служащих, от качества их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы. Кадровые технологии, предусмотренные законом о государственной службе, как раз и нацелены на создание государственного аппарата нового типа, способного работать в новых условиях.
1 Управление персоналом: учеб./ общ. ред. А.И. Турчинов. М., 2002.
2 Федеральный закон от 27 июля
2004 № 79-ФЗ: «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3 Указ 11резидента РФ от 1 февраля 2005г. №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Российская газета. 2005.3 февраля.
4 Поздрачев А. Ф. Государствешия служба: учеб. для подготовки госслужащих. М., 1999.
5 Профессионализм в системе государственной службы / В. Г Игнатов, В. К. Белолипецкий и др. Ростов н/Д, 1997.
6 Указ 11резидента РФ от 1 февраля
2005 г. №111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» // Российская газета. 2005. 3 февраля.
7 Указ Президента РФ от 1 февраля 2005г. №113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // Российская газета. 2005. 3 февраля.
