CC BY
14(attorney1961@mail.ru)
Kizilov, V.V. - PhD in Law, Associate Professor, Department of Administrative and Financial Law Omsk Law Institute
УДК 342.92
ВОЛКОВА В.В.
О ФОРМАХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Ключевые слова: государственный гражданский служащий, эффективность деятельности, формы оценки, результативность, кадровые процедуры, продвижение по службе, аттестация, квалификационный экзамен
В статье рассматривается вопрос о формах эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Проведенный анализ форм оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих показал, что они используются главным образом при проведении кадровых процедур: определение соответствия служащего занимаемой должности, выявление уровня профессиональных знаний, навыков. Сделан вывод, что оценка результативности деятельности служащего на сегодняшний момент не получила должного распространения. При этом важно отметить отсутствие самой формы оценки профессиональных и личностных качеств служащего, отсутствие принципов выстраивания данных качеств для различных должностей.
VOLKOVA, V.V.
FORMS PERFORMANCE EVALUATION OF CIVIL SERVANTS
Keywords: civil servant, efficiency, evaluation forms, efficiency, personnel procedures, promotion, certification, qualification exam
The article discusses the effectiveness of forms of civil servants. This analysis forms of performance appraisal of civil servants showed that they are mainly used in conducting personnel procedures: determination of compliance officer position, identifying the level of professional knowledge and skills. Concluded that the effectiveness of employee evaluation to date has not received proper distribution. It is important to note the absence of most forms of assessment of professional and personal qualities of the employee, the lack of alignment of the principles of data quality for the various positions.
Эффективность является комплексной оценкой управленческой деятельности в любой области, в том числе и в системе государственной
гражданской службы. Так государственная гражданская служба находится на этапе реформирования и развития. Указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013годы)»» от 10 марта 2009г. № 261 [1] установлено, что одними из основных направлений реформирования и развития системы государственной службы являются:
- повышение эффективности государственной службы РФ;
- повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
В Программе отмечается, что настоящее время показатели служебной деятельности гражданских служащих недостаточно ориентировано на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов; уровень денежного содержания гражданских служащих слабо зависит от результатов труда; система дополнительного профессионального образования гражданских служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности профессиональной служебной деятельности. Именно поэтому существует необходимость разработать сбалансированную систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, а также усилить стимулирование к надлежащему исполнению ими должностных регламентов.
Между тем, понятие эффективности службы в законе не раскрывается. В юридической литературе данное понятие рассматривается с использованием таких терминов, как добросовестность и успешность выполнения обязанностей. Такая оценка во многом необходима с целью поддержания авторитета государственной власти в лице общества, поскольку позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, совершенствовать управленческий процесс. Так, в выступлении Президента РФ «О стратегии развития России до 2020года» на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008г. отмечалось, что будет делаться все возможное, чтобы «права наших граждан реализовывались в полной мере через эффективные институты ответственной и честной власти.... необходимо создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников, должны создать конкурентные условия для привлечения на государственную службу лучших кадров, при этом повысить их ответственность перед обществом.
Однако нам представляется необходимым, чтобы данная оценка профессиональных и личных качеств сотрудника пронизывала всю систему управления: от подбора, отбора и расстановки кадров до реализации данными кадрами своих полномочий. На этапе подбора кадров, оценка государственного служащего производится в форме конкурса. Это форма связана с оценкой профессионального уровня претендентов на замещение должности государственной гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требования к должности. Порядок и условия проведения конкурса определяются ч. 12 ст. 22 ФЗ «О государственной гражданской службе» [2] и Указом Президента РФ №112 «О конкурсе на замещение
вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [3].
Из общего правила поступления на государственную службу и замещение должности существует ряд исключений при поступлении на следующие должности:
- должность относится к категории «руководители» и назначение, освобождение с нее осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ;
- должность относится к категории «руководители» или «помощники» и замещается на определенный срок;
- при назначении на должность заключается срочный служебный контракт;
- назначение на должность (перевод) осуществляется в связи с состоянием здоровья, сокращением должности, реорганизацией, ликвидацией государственного органа.
Помимо этого, конкурс может не проводиться: в случае назначения на должности, которые связаны с использованием сведений, составляющих государственную тайну; по решению представителя нанимателя при назначении на должности, отнесенные к младшей группе. Отсюда, нам представляется, что такой прием на государственную службу без проведения конкурса является формальностью, и тем самым не может достигать критерия эффективности отбора претендентов на должности государственной гражданской службы.
Интересным в данном случае представляется анализ зарубежного опыта, показавший, что во Франции и Германии предусмотрено обязательное обучение молодых сотрудников, имеющих стаж работы менее двух лет, в целях их интеграции в систему государственной службы вообще и того органа государственного управления, в котором они непосредственно работают. Данное обучение направлено на приобретение навыков и знаний, которые необходимы для профессионального исполнения должностных обязанностей, формирования системного видения проблем и решения, развитие коммуникабельности и умения работать в команде [4]. Такой подход, на наш взгляд, обеспечивает высокий уровень результативности государственной службы и может быть принят к распространению в России.
Приобретение специального правового статуса начинается уже на стадии поступления на государственную службу, отражающего особенности занимаемой должности и вида службы. Следует отметить, что именно на данной стадии закрепляются различного рода льготы, преимущества, иммунитеты и т.д. Однако как отмечает И.В. Панова цель продвижения по службе двоякая: государственный орган комплектуется наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует естественную потребность в раскрытии своих способностей, повышения своего статуса [5].
Продвижение по службе - характерный элемент правового положения государственного служащего в системе государственной службы с момента поступления на службу и до ее окончания. Поэтому государственный
служащий имеет право на продвижение по службе и соответственное увеличение денежного содержания.
Стимулирующая роль продвижения по службе проявляется в конкретных положительных последствиях. Так, система повышения или производства в дальнейший чин (повышение в чинах) рассматривается как награждение, даруемое за постоянные, усердные, отличные, непосредственно его начальством засвидетельствованные, труды по службе [6].
Важнейшим элементом продвижения по службе является аттестация государственных служащих. Стимулирующая роль аттестации проявляется в ее положительных правовых последствиях - признании служащего соответствующим занимаемой должности, возможности его поощрения по результатам аттестации, зачисления в резерв на выдвижение, переводе на вышестоящую должность. Так, аттестация предусматривается в нормативных правовых актах по видам государственной службы и проводится периодически, что стимулирует служащего к активным действиям, к постоянному повышению своего профессионального уровня, а не к единичной подготовке к предстоящей аттестации.
Как справедливо заметил В.М. Манохин, аттестация проводится в целях определения соответствия государственного служащего занимаемой должности, решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда [7].
Аттестация проводится для определения квалификации, уровня знаний, отзыва о способностях, деловых и иных качеств. В результате проведения аттестации государственного служащего могут повысить в должности, что само по себе является сильнейшим стимулом и часто понимается как его поощрение, хотя это вряд ли правильно, так как для поощрения не нужно согласие служащего, а для выдвижения на новую должность согласие его необходимо. В связи с этим правовые условия продвижения по государственной службе должны быть конкретными (специальными) для каждого вида государственной службы, а также государственного органа. Следовательно, во всех государственных органах во внимание принимается следующее: ученая степень, звание (или иное квалификационное обозначение) почетные звания, результаты должностной стажировки, переподготовки, а также повышение квалификации и состояние в кадровом резерве.
Цель данной формы оценки - определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Порядок проведения аттестации для гражданских государственных служащих регламентируется ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе», а также Указом Президента РФ № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» [8].
Аттестации подлежат все государственные служащие. Исключение сделано для государственных служащих: достигших возраста 60 лет; проработавших в занимаемой должности менее одного года; в течение года с момента присвоения классного чина; беременных женщин и женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех
лет (аттестация указанных государственных служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска). Также аттестации не подлежат лица, замещающие должности государственной гражданской службы категорий «помощники» и «руководители», если с ними заключен срочный контракт. Это ставит в неравное положение служащих категорий «специалисты», «обеспечивающие специалисты» и категорий «помощники», «руководители».
Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Ранее указанного срока (внеочередная) аттестация служащего может проводиться только после принятия решения:
- о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе (аттестация проводится с целью определения гражданских служащих, которые обладают преимущественным правом оставления на службе в силу высокой результативности труда и высокой квалификации);
- об изменении условий оплаты труда служащих (аттестация направлена на оценку квалификации каждого сотрудника в целях установления обоснованной дифференциации размеров денежного содержания).
Подобная периодичность аттестации государственных служащих не совпадает со сроками оценки результативности их деятельности, предусмотренными ежегодной отчетностью самих государственных органов. Более того, такая периодичность не позволяет определить индивидуальный вклад государственного служащего в результаты деятельности того государственного органа, в котором он служит, не предоставляет возможность корректировки процесса достижения результатов на промежуточном этапе. Нам представляется в данном случае, что регламентом должна быть предусмотрена, помимо традиционной аттестации раз в три года, также текущая оценка результативности деятельности служащего. Возможно, установление ежеквартальной текущей оценки служащего будут связаны с решением о выплате ему премии, а также могут быть учтены при проведении аттестации.
Аттестационная процедура состоит из трех этапов: подготовительный, непосредственный (сама аттестация) и заключительный. На подготовительном этапе представитель нанимателя издает правовой акт государственного органа, содержащий положения о формировании аттестационной комиссии, утверждении графика проведения аттестации, списке служащих, подлежащих аттестации [9]. Представитель нанимателя подготавливает также необходимые документы служащего для представления к аттестации, а именно: мотивированный отзыв об исполнении должностных обязанностей проходящего аттестацию служащего; сведения о выполненных поручения и подготовленных им проектах документов за указанный период; годовой отчет о профессиональной служебной деятельности служащего; аттестационный лист с данными предыдущей аттестации [10].
На этапе непосредственной аттестации аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщение государственного служащего, а в случае необходимости - его
непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Заключительный этап связан с принятием решения. Решение аттестационной комиссии принимается в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. В результате аттестации государственному служащему дается одна из следующих оценок:
- соответствует замещаемой государственной должности;
- соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;
- не соответствует замещаемой государственной должности.
Так, по результатам аттестации руководитель государственного органа принимает одно из следующих решений:
- решение о необходимости направления государственного служащего на переподготовку или повышение квалификации;
- решение о понижении в должности;
- решение о включении государственного служащего в кадровый резерв для повышения в должности.
Недостатками данной формы оценки, помимо вышеназванных, можно считать также тот факт, что, по результатам анализа, на практике только десять из более 60-ти федеральных органов исполнительной власти внедрили аттестацию [11].
Также в качестве проблемных опросов аттестации можно отметить, что законодательно не предусмотрено требования к уровню подготовки специалистов, привлекаемых для проведения оценочных процедур. Это связано с тем, что до настоящего времени в России отсутствуют центры обучения и развития специалистов по проведению оценочных процедур. Обращение же к зарубежному опыту показывает, что, например, в США экспертная комиссия состоит наполовину из служащих ведомства, наполовину из специалистов, набираемых из специально созданных центров. Важность данного положения объясняется тем, что от компетентности членов комиссии и привлекаемых специалистов зависит качество оценки.
Еще одной проблемой является отсутствие регламентации минимальной и максимальной численности аттестационной и конкурсной комиссии. Федеральным законом «О государственной гражданской службе» отмечается лишь, что соблюдение квоты независимых экспертов должно составлять ^ от общего числа членов аттестационной комиссии. Данная проблема, на наш взгляд, может привести к снижению объективности оценки.
Квалификационный экзамен призван выполнять функцию стимулирования гражданских служащих к достижению позитивной оценки посредством успешного прохождения экзаменационной процедуры и профессионального признания в форме присвоения классного чина по
соответствующей группе замещаемой должности гражданской службы. Таким образом, цель проведения квалификационного экзамена: оценка профессионального уровня при решении вопроса о присвоении классного чина.
Частью 1 ст. 49 Федерального Закона «О государственной гражданской службе» устанавливается, что квалификационный экзамен сдают служащие, замещающие должности государственной гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Также законом устанавливается, что в случаях, определяемых Президентом Российской Федерации, квалификационный экзамен сдают служащие, замещающие должности главной и ведущей групп категории «руководители».
Из этого следует, что государственные служащие, замещающие должности категории помощники квалификационный экзамен не сдают. Это означает, что существует возможность присвоения им классных чинов без процедуры проведения квалификационного экзамена, что может привести к снижению результативности деятельности служащего из-за переоценки его возможностей.
Порядок сдачи квалификационного экзамена регулируется Указом Президента Российской Федерации № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» [12]. Однако данным нормативным актом не предусматривается выделение этапов в случае проведения квалификационного экзамена. Нам представляется, что при проведении квалификационного экзамена было бы целесообразно взять за основу аттестационную процедуру с выделением трех этапов (подготовительный этап, непосредственно квалификационный экзамен, подведение итогов) и четко соблюдать их. Это связано с тем, что по своей сути данные этапы схожи с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе», поскольку квалификационный экзамен стал самостоятельной частью оценки, однако до этого решение о присвоение классного чина принималось по результатам аттестации.
Так, анализ представленных выше форм оценки показал, что они используются главным образом при проведении кадровых процедур: определение соответствия служащего занимаемой должности, выявление уровня профессиональных знаний, навыков. Из чего можно сделать вывод о том, что оценка результативности деятельности служащего на сегодняшний момент не получила должного распространения. При этом важно отметить отсутствие самой формы оценки профессиональных и личностных качеств служащего, отсутствие принципов выстраивания данных качеств для различных должностей. Таким образом, данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии стимулирования на требуемом уровне развития деловых качеств служащих, их профессиональный рост, а также повышение эффективности их деятельности.
Литература и источники
1. СЗ РФ. 2009. №11. Ст. 1277.
2. Федеральный закон от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
3. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 439/
4. Руденко П. Подготовка госслужащих: зарубежный опыт // Человек и труд.
2004. № 2. С. 79-84.
5. Панова И.В. Продвижение по государственной службе // Государство и право. 1998. № 2. С. 13.
6. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 202.
7. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 178.
8. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» // СЗ РФ.
2005. № 6. Ст. 437
9. Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцина. М.: РАГС, 2008. С. 35.
10. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» / Под ред. В.А. Кобзавенко. СПб. 2012. С. 324.
11. Хныкин Б.В. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения. М., 2009. С. 47.
12. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»// СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 438.
Волкова В.В. - кандидат юридических наук, доцент (truba.ru@mail.ru) Volkova V.V. - PhD in Law, Associate Professor
УДК 34.07
ЧЕРМЯНИНОВ Д.В. РАЗМЫШЛЕНИЯ О ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАНИИ
Ключевые слова: государственное управление, образовательные системы, система высшего образования
В статье рассмотрены политико-правовые проблемы реформирования российской системы высшего образования. Особую обеспокоенность автора вызывает повсеместная «коммерциализация» российского высшего
