CC BY
99
З. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
Игнатов В.Г., докт. экон. наук, проф., Понеделков А.В., докт. полит. наук, проф., Старостин А.М, докт. полит. наук, проф., Швец Л.Г., канд. филос. наук, доц. (СКАГС)
ПРОБЛЕМЫ ДИАГНОСТИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В ПРОЦЕССЕ АТТЕСТАЦИОННЫХ ПРОЦЕДУР, УСТАНОВЛЕННЫХ ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РФ»
В условиях современной Российской административной реформы все большую значимость приобретает ставка на профессионализм кадров государственных и муниципальных служащих.
Причем речь идет не о «сертификатном» подходе, при котором фиксируются формальные, внешние стороны профессионализма: наличие определенного уровня и профиля образования и даже ученой степени, а о выявлении действительного профессионализма, который проявляется в практической деятельности и может быть также измерен в ходе специальных испытаний.
Справедливости ради следует заметить, что норма, ориентировавшая на измерение профессионализма и предусматривавшая проведение конкурсов при приеме на службу, квалификационных экзаменов существовала и в прежнем Законе «О государственной службе РФ», в соответствующем региональном законодательстве. Однако к ней обращались от случая к случаю. В новом законе «О государственной гражданской службе РФ» данная норма предусматривает систематическое применение, что и требует соответствующей содержательной и методической подготовки и организационного и финансового обеспечения.
В конечном итоге данные меры должны способствовать росту профессионализма госслужащих и выполнению задач, поставленных президентом РФ В.В. Путиным, отметившем в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2005 г., что «задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»1.
Вместе с тем, предварительное изучение современной отечественной практики оценки профессионализма показывает, что здесь нет устоявшихся, отработанных подходов, методов. Анализ личных дел госслужащих, дви-
1 Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005. 26 апреля.
зз
гающихся по карьерной лестнице, также говорит о том, что характеристика их личностных и профессиональных качеств в динамике фактически отсутствует. Все заключения носят характер оценок со стороны непосредственных руководителей и фиксируются довольно общими и обтекаемыми формулировками. Здесь мы не найдем замеров уровня профессионального интеллекта и качеств характера, данных о реальном уровне знаний и навыков. Поэтому введение соответствующих норм следует признать как нельзя более своевременным.
Весь вопрос в том, как реализовать данную задачу в таком объеме. Новый Закон предусматривает проведение квалификационного экзамена прежде всего при решении вопроса о присвоении классного чина. Но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. При имеющейся численности госслужащих ежегодно необходимо провести в стране не менее 500 000 квалификационных экзаменов. Или в каждом субъекте РФ
- до 5000 в год. Предварительная финансовая оценка приводит к выводу о том, что итоговая годовая стоимость процедур по профдиагностике госслужащих может составить не менее 500 млн рублей. Это - целая индустрия, предполагающая не только наличие соответствующих кадров, финансового обеспечения, но и стандартов профессиональной деятельности и методик оценки, соответственно и экзаменуемые служащие должны получать содержательную помощь и консультационные услуги.
Далее, квалификационный экзамен - это не только инструмент оценки уровня квалификации и профессионализма, готовности работать на более высоком уровне, но и средство воздействия на самообразование и профессиональное развитие.
Акценты, расставляемые в содержании материалов и требований экзамена, могут способствовать усилению профессиональной подготовленности в том или ином аспекте. Так что это мощный инструмент совершенствования профессионализма.
Учитывая высказанные общие соображения об актуальности, степени разработанности и проблемности данной области исследований, необходимо конкретизировать их применительно к этой новой области.
Прежде всего следует прокомментировать сюжет, относящийся к нормативно-правовой базе диагностирования профессиональных знаний государственных гражданских служащих1.
Общеправовую базу для осуществления профессиональной диагностики составляют Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, Закон № 58 - ФЗ «О системе государственной службы РФ», Закон № 79 -ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г., Указ Президента РФ № 111 от 01.02.2005 г. «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» и утвержденное этим Указом «Положение о порядке сдачи квалификационного экза-
1 См. также Наздрачев А.Ф., Нуритдинова А.Ф. и др. Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе РФ». М. , 2005.
з4
мена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».
Обращаясь прежде всего к ФЗ № 79, следует выделить ст. 49 -«Квалификационный экзамен», непосредственно регулирующую данную область, а также статьи 22 и 48, содержащие нормы о конкурсных и атте-стируемых комиссиях.
Комментируя ст.49, следует подчеркнуть, что частью 1 данной статьи определено, что квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты».
Сдача квалификационного экзамена гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы категории «руководители», производится исключительно в тех случаях, которые специально определены Президентом РФ.
Квалификационный экзамен является средством обеспечения реализации принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих, закрепленного ч. 4 ст. 4 Закона № 79 - ФЗ.
Частью 2 ст.49 предусмотрено, что квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы. Определена периодичность проведения этой процедуры
- не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. В качестве основания для проведения экзамена помимо требований периодичности установлена степень необходимости при решении вопроса о присвоении классного чина. Следует отметить, что критерии необходимости получили урегулирование в Положении о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим РФ и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня). На основании этих критериев вопрос о необходимости сдачи гражданским служащим квалификационного экзамена дан на усмотрение представителя нанимателя.
Часть 3 комментируемой ст.49 определяет основания, по которым может проводиться внеочередной квалификационный экзамен. Это инициатива гражданского служащего, выраженная посредством подачи письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы. Руководитель государственного органа может провести квалификационный экзамен по заявлению гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления.
Согласно ч. 4 ст. 49 квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего.
В ходе квалификационного экзамена производится оценка гражданского служащего по критерию соответствия его квалификационным требованиям к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных задач и функций, которые предусмотрены должностным рег-
ламентом. Результаты квалификационного экзамена являются основанием для присвоения либо отказа в присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему в соответствии с замещаемой им должностью.
На основании ч. 4 данной статьи квалификационный экзамен проводится конкурсной или аттестационной комиссией. Составы конкурсной и аттестационной комиссий урегулированы соответственно ч. 8 ст. 22 и ч. 10 ст. 48 ФЗ № 79. Квалификационный экзамен в соответствии с ч. 5 ст. 27 Закона проводится по окончании срока испытания, в случае если гражданский служащий принят на гражданскую службу с испытательным сроком. Такой экзамен проводится также в целях присвоения гражданскому служащему классного чина.
Частью 5 настоящей статьи предусматривается право гражданского служащего обжаловать результаты квалификационного экзамена. Такое право гражданский служащий может использовать исключительно в том порядке, который установлен Законом. Это означает, что он должен будет использовать для обжалования предусмотренные в Законе процедуры, в т.ч. досудебные, прежде чем обратиться в суд. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 70 досудебным органом является комиссия государственного органа по служебным спорам.
Частью 6 статьи 49 установлено, что Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим РФ и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждается указом Президента РФ. Формулировка названия Положения указывает на то, что оно позволяет решить не только задачи урегулирования экзаменационных процедур, но и методические, и дидактические задачи профессиональной оценки и диагностики, также называемые задачами профессионального клиринга.
Что касается Положения, утвержденного Указом Президента РФ №111 от 01.02.2005 г., то в нем отмечается, что квалификационный экзамен проводится:
а) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему, не имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - классный чин), первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы;
б) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему;
в) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.
Квалификационный экзамен проводится конкурсной или аттестационной комиссией в порядке, установленном для проведения заседаний конкурсной или аттестационной комиссии.
В решении представителя нанимателя о проведении квалификационного экзамена указываются:
а) дата и время проведения квалификационного экзамена;
б) список гражданских служащих, которые должны сдавать квалификационный экзамен,
в) перечень документов, необходимых для проведения квалификационного экзамена.
Решение о предстоящей сдаче квалификационного экзамена доводится до сведения гражданского служащего не позднее чем за месяц до его проведения.
Не позднее чем за месяц до проведения квалификационного экзамена непосредственный руководитель гражданского служащего направляет в комиссию отзыв об уровне знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) гражданского служащего и о возможности присвоения ему классного чина.
Гражданский служащий должен быть ознакомлен с отзывом, указанным в Положении, не менее чем за две недели до проведения квалификационного экзамена.
Гражданский служащий вправе представить в комиссию заявление о своем несогласии с указанным отзывом.
При проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает знания, навыки и умения(профессиональный уровень) гражданских служащих в соответствии: 1) с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, 2) сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы.
Решение о результате квалификационного экзамена выносится комиссией в отсутствие гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается сдавшим квалификационный экзамен.
По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего комиссией выносится одно из следующих решений:
а) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина;
б) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.
Результат квалификационного экзамена заносится в экзаменационный лист гражданского служащего, составленный по соответствующей форме, согласно приложению. Экзаменационный лист подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, присутствовавшими на заседании.
Гражданский служащий знакомится с экзаменационным листом под расписку.
Экзаменационный лист гражданского служащего и отзыв об уровне его знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) и о возможности присвоения ему классного чина хранятся в личном деле гражданского служащего.
Результаты квалификационного экзамена направляются представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после его проведения.
На основании результатов квалификационного экзамена представитель нанимателя либо принимает решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты квалификационного экзамена в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Мы приводим данные формулировки достаточно близко к текстам документов, дабы иметь в концентрированном виде выжимку из основных положений, регламентирующих порядок и подходы к диагностированию профессионального уровня госслужащих.
Что касается концептуальных основ и опыта оценки профессиональной подготовки в практике отечественной и зарубежной гражданской службы, то проблемам оценки уровня профессиональной подготовки и готовности к исполнению профессиональных функций посвящено достаточно большое число профессиографических, кадроведческих, психологических и методических работ. В отечественной литературе хорошо известны работы А.А. Деркача, А.К. Марковой, В.А. Пызина, А.И. Турчинова. Определенное внимание уделялось этой проблеме учеными СКАГС1.
1 См.: Профессионализм в системе государственной службы. Ростов н/Д, 1997; Профессионализм административно-политических элит. Ростов н/Д, 2002; Государственная служба. М. - Ростов н/Д, 2004.
В частности, отмечаются формы и методы, дающие наиболее показательные результаты в оценке профессионализма1. Среди таких методов прежде всего выделяются следующие.
Метод групповой дискуссии позволяет в некоторой степени объединить субъект и объект оценки и сделать самого оцениваемого работника участником процедуры оценки. Данный метод базируется главным образом на учете относительно переменных факторов, т.е. высказываний, суждений, мнений работника, сделанных в ходе дискуссии, хотя при этом в определенной степени принимаются во внимание относительно постоянные качества (зрелость, принципиальность, ответственность и т.п.). Переменные факторы, естественно, снижают объективность оценки, высказываемой экспертами, а отсутствие четких количественных оценок не позволяет получить однозначные показатели деловой оценки.
Среди оценочных процедур получили признание деловые игры (проблемно-ситуационная оценка) - эффективный метод выявления профессиональных качеств работников, их оценки, однако он требует больших материальных затрат. Смысл деловых игр заключается в том, чтобы создать ситуации, близкие к реальным, и дать возможность участникам проявить свои способности. Обычно подбираются проблемные ситуации. Поиск оптимального решения связан с анализом полученной информации, выработкой лучшего варианта решения. Деловые игры - это не только средство выявления способностей их участников, они могут также помочь государственному служащему в овладении методикой принятия управленческого решения. Эти функции деловых игр реализуются при подготовке и повышении квалификации кадров.
Основными формами оценки уровня профессионализма государственных служащих в ходе аттестации являются профессионально - квалификационный экзамен, индивидуальное собеседование или комплексная оценка управленческого потенциала.
Профессионально - квалификационный экзамен (аттестационный экзамен) может проводиться в виде индивидуального собеседования или аттестационного тестирования по специально разработанным и утвержденным вопросам. Такая форма оценки, например, закреплена в Положении об аттестации руководителей государственных унитарных предприятий.
Аттестационный экзамен с использованием тестовых заданий, утвержденных аттестационной комиссией (или государственным органом), проводится по единой методике, которая должна быть отражена в Приказе об аттестационных испытаниях.
Государственный служащий (аттестуемый) должен ознакомиться с характером аттестационного экзамена и требованиями, предъявляемыми аттестационной комиссией, в момент предъявления ему графика проведения аттестации не позднее, чем за месяц до начала аттестации.
1 См.: Кадровый потенциал государственной службы: оценка и аттестация / Под общ. ред. А.А. Деркача. М., 2002.
Аттестационные экзамены должны проводиться в форме письменных ответов на перечень вопросов, внесенных в аттестационный билет, имеющий уникальный для данного экзамена идентификационный номер.
Во время проведения квалификационного экзамена аттестуемые не должны покидать помещение, в котором проводится экзамен, а лицо, проводящее экзамен, обязано обеспечить присутствие в помещении аттестационной комиссии.
Аттестуемому запрещается использование карандашей для внесения письменных ответов в аттестационный билет. Аттестуемым разрешается в ходе квалификационного экзамена пользоваться справочными материалами и карманными калькуляторами1.
Проверяющие аттестационные тесты представители аттестационной комиссии проводят такую проверку обезличенно - по соответствующему уникальному идентификационному номеру. Проверенные аттестационные билеты должны быть подписаны проверяющим лицом (лицами), заверены печатью аттестационной комиссии (или федерального органа исполнительной власти), подписью ее председателя (руководителя) и подлежат хранению в порядке, предусмотренном для хранения документов строгой отчетности и реестра аттестованных лиц.
При внесении записи в реестр аттестованных лиц ссылка на соответствующий уникальный идентификационный номер аттестационного билета обязательна.
Для признания аттестации успешной аттестуемый должен, безусловно, верно ответить не менее чем на 75% вопросов ((или на две трети всех вопросов), изложенных в аттестационном билете.
Аттестационные тесты составляются на основе общего перечня вопросов и должны периодически пересматриваться. Они включают в себя перечень вопросов и варианты ответов на них. Причем вариантов ответов должно быть не менее трех, один из которых заведомо правильный.
Государственные служащие могут аттестовываться и в форме индивидуального собеседования.
В результате такого собеседования аттестационная комиссия оценивает знания, профессиональные умения и навыки аттестуемого непосредственно в ходе беседы с ним по профессионально - квалификационным вопросам, заложенным в аттестационные билеты. Аттестационные билеты заранее составляются членами аттестационной комиссии и утверждаются ее председателем. На аттестационных билетах непременно должна быть подпись председателя аттестационной комиссии и печать.
Аттестуемому предоставляется но не более 30 минут на подготовку к ответу на аттестационный билет.
Билеты должны содержать вопросы по тем же разделам, по которым составляются аттестационные тесты.
Оценка управленческого потенциала руководителя также выступает формой аттестации. Это может быть интегральная (комплексная) оценка, со-
Там же. С. 68.
держание которой включает различные комбинации вышеуказанных критериев.
В этих целях может быть применена комплексная личностно-профессиональная диагностика государственного служащего с использованием организационно-управленческого и психологического тестирования, которая обеспечивает выявление характерологических, стилевых особенностей личности аттестуемых, опосредующих их профессиональную управленческую деятельность.
На основании полученных и проанализированных, с точки зрения профессиональных требований, результатов аттестационная комиссия доводит до аттестуемого информацию о том, как (с превышением показателей, хорошо или удовлетворительно) он справляется со своей работой, указывает на «узкие места» в процессе деятельности и дает возможность исправить то, что не соответствует предъявляемым требованиям. Одновременно на основании этих результатов руководство отрасли (федеральный орган исполнительной власти) может определять лучших работников, реально влиять на улучшение их положения, осуществляя материальное или иное вознаграждение, а также намечать перспективу повышения квалификации аттестуемого и делать прогноз в отношении возможностей его использования в будущем1.
Что касается экспертной методики оценивания профессиональных качеств, то привлекает разработка проф. А.И. Турчинова, предложившего для коллективной работы экспертов методику шкалирования интервальных оценок. Выбор же конкретной оценки остается за экспертами. Например, методика, основанная на применении универсального бланка ак-
Л
туальной оценки персонала , содержит блок показателей, критериев и шкалу интервальных оценок, имеющих следующий вид.
Оценка профессиональных знаний, умений и навыков ___________государственного служащего__________
Показатели Критерии Шкала оценок
Профессио- нальные знания Обладает глубокими, прочными и всесторонними знаниями, имеет целостное представление об их системе; гибкость мышления позволяет решать сложные задачи теоретического характера в профессиональной области 5,0
Обладает твердыми и системными знаниями; способен к решению теоретических задач профессионального характера 4,5-4,0
Обладает профессиональными знаниями для удовлетворительного решения задач профессионального характера 3,5-3,0
Знания поверхностные, несистемные; профессиональные задачи самостоятельно решать затрудняется 2,5-2,0
1 Там же. С. 69.
2
См.: Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998. С. 246 - 256.
Показатели Критерии Шкала оценок
Профессиональные умения и навыки Высокоразвиты и обеспечивают выполнение практических задач профессионального характера на высоком уровне 5,0
Развиты и обеспечивают требуемый уровень компетентности в решении задач профессионального характера 4,5-4,0
Развиты удовлетворительно, обеспечивают выполнение профессиональных задач на достаточном уровне при посторонней помощи 3,5-3,0
Развиты слабо, при реализации навыков и умений в практической деятельности требуется постоянный контроль 2,5-2,0
Знание документов, регламентирующих служебную деятельность Всесторонне и глубоко знает содержание руководящих документов, обдуманно руководствуется ими в практической деятельности. Способен самостоятельно разрабатывать нормативные документы 5,0
Хорошо знает содержание документов, стремится постоянно руководствоваться ими в практической деятельности 4,5-4,0
С содержанием документов знакомится, однако способности к систематической работе с ними развиты удовлетворительно. Допускает случаи нарушения требований руководящих документов 3,5-3,0
Знание документов поверхностное. В практической работе их требования учитывает не всегда. Допускает случаи грубого нарушения требований руководящих документов 2,5-2,0
Способности к накоплению и обновлению профессионального опыта Активно, целенаправленно, систематически и результативно работает над повышением профессиональных знаний, умений и навыков. Способен реализовать и поддержать новое в профессиональной области 5,0
Работает над повышением и обновлением профессионального опыта усердно, результативно. Не лишен новаторского подхода к профессиональной деятельности 4,5-4,0
Профессиональный опыт накапливает и обновляет по мере необходимости. Результатами профессиональной деятельности не выделяется из-за консервативного подхода к новому 3,5-3,0
Профессиональный опыт накапливает медленно, результаты профессиональной деятельности слабые, профессиональное новаторство воспринимает с трудом 2,5-2,0
Показатели Критерии Шкала оценок
Степень реализации опыта на занимаемой должности Должностные обязанности выполняет высококачественно, постоянно превосходит должностные требования 5,0
Опыт соответствует требованиям должности; с должностными обязанностями справляется 4,5-4,0
Требованиям должности в основном соответствует, однако должностные обязанности не всегда выполняет с требуемым качеством. Возможности накопления профессионального опыта на должности не исчерпаны 3,5-3,0
Профессиональный опыт недостаточен; требуемого качества выполнения должностных обязанностей не достиг 2,5-2,0
Способность к творческому применению профессионального опыта Способен адекватно оценивать сложные задачи в профессиональной области и находить конструктивные и нетрадиционные способы их решения. Генерирует новации, способен к обоснованному риску 5,0
Способен критически оценивать накопленный опыт и использовать его для квалифицированного решения задач в профессиональной области 4,5-4,0
Нестандартные (неординарные) задачи в профессиональной области решать самостоятельно затрудняется. Предпочитает действовать без новаций, по шаблону 3,5-3,0
Профессиональные задачи решает только лишь традиционными способами. Новое в профессиональной области не воспринимает или отвергает 2,5-2,0
В аналогичном формате представлены показатели, критерии и шкалы других оцениваемых качеств (деловых, морально-психологических, интегральных).
Для учета особенностей конкретной организации и актуальных задач оценки персонала приведенная система показателей критериев и шкал может быть изменена специалистами по оценке (по согласованию с организаторами процедуры оценки).
Что касается непосредственной практики, то сошлемся на опыт конца 90-х - начала 2000-х годов Администрации Ростовской области, которая включила в региональную концепцию кадровой политики элементы технологий профессиональной оценки.
В целях реализации положения концепции кадровой политики об усилении требований к кандидатам на замещение должностей государственной службы области в практику отбора кадров был внедрен ряд современных методов их изучения.
Во-первых, это психологическое тестирование. Применяемые в настоящее время в аппарате Администрации области психологические тесты позволяют определить предрасположенность кандидата к тем или иным видам профессиональной деятельности, особенности его темперамента, протекания отдельных психических процессов, уровень интеллекта, умение работать в коллективе, устойчивость к стрессу, ценностные ориентации, потенциал лидера и ряд других личностных качеств.
Во-вторых, для оценки кандидата применяется метод экспертных оценок, при котором хорошо знающие кандидата эксперты оценивают его качества по соответствующей методике.
В-третьих, внедрена система многоступенчатого стандартизированного собеседования с кандидатом, позволяющая на основе оценки ответов кандидата и его поведенческих реакций определить как его психологические качества, так и уровень профессиональной подготовленности.
В настоящее время психологическое тестирование проходят все кандидаты на замещение должностей государственной службы, в резерв аппарата Администрации области, на участие в Президентской программе подготовки управленческих кадров, рекомендуемые на целевую подготовку в СКАГС, государственные служащие при проведении аттестации.
Психологическая диагностика позволяет определить сильные и слабые стороны личности госслужащего. В большинстве случаев слабые стороны путем перевода имеющихся у личности недостатков из подсознательного уровня на уровень сознания могут быть компенсированы сильными сторонами личности и не оказывать отрицательного влияния на результаты профессиональной деятельности.
Совершенствованию методов профессиональной психодиагностики кадровая служба Администрации области уделяет постоянное внимание при разработке профессионально-психологических моделей должностей государственной службы области, содержащих стандартизированные требования к лицам, претендующим на их замещение, в отношении профессиональных, психологических, организаторских и иных качеств, необходимых для успешного замещения должностей.
Профессионально-психологические модели служат эталоном при отборе кандидатов на замещение вакантных должностей и в кадровый резерв, а также для оценки действующих руководителей и специалистов.
В настоящее время ведется работа по построению таких моделей для должностей руководителей структурных подразделений аппарата Администрации области.
Что касается зарубежного опыта, то в развитых странах имеется серьезная традиция по отбору корпоративных кадров через центры оценки. В государственно-административной системе эта практика не столь развита, но тем не менее тоже имеется. Она получила свое развитие в ходе административных реформ 80-х - 90-х гг.
Особое внимание в развитых странах уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет «естественного» отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту.
Путь «наверх» начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким способом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии - Токийского, в Англии - Оксфордского и Кембриджского университетов, во Франции - нескольких престижных государственных училищ).
В Японии, Германии, Англии и США подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях госаппарата (2-2,5 года) с оценкой их результатов.
Обязательные, регламентированные методы оценки и отбора кадров, применяемые в зарубежной практике, достаточно многообразны. Среди таковых - письменные, устные методы и методы оценки эффективности работника. Первые используются при наличии большого числа претендентов, вторые - при назначении на руководящие должности, а третьи - при замещении вакансий, имеющих четкие параметры измерения эффективности труда.
Основной и самой распространенной формой отбора кадров является конкурсный экзамен. В федеральных органах госуправления США 80-85% рабочих мест заполняется на основе конкурса. Эффективность такого метода отбора во многом зависит от непредвзятости, объективности оценки результатов. Ее осуществляет независимое жюри, возглавляемое либо представителем центрального правительства (как в Англии), либо официальное лицо, по своему положению стоящее выше партикулярных интересов данной организации и руководствующееся исключительно объективной реальностью. Не следует думать, что конкурсный метод подбора кадров - единственный и исключительный во всех странах Западной Европы. Он является обязательным, детально разработанным и контролируемым из центра, но наряду с ним практикуется и селекция, основанная на оценке дипломов и практического опыта работы в госслужбе.
Представляет интерес система отбора и продвижения кадров в ФРГ1. Это одно из важнейших направлений в деятельности кадровых служб госучреждений. Руководящие кадры избираются на должность в большинстве случаев по внутреннему конкурсу. Перед проведением конкурса строго определяются требования к претенденту, вытекающие из функциональных обязанностей; они публикуются в печати. Эти требования представляют собой совокупность формальных признаков, на основании которых можно сразу отклонить неподходящих кандидатов. К таким
1 Игнатов В.Г., Павленко В.Г. Статус государственных служащих, их подготовка и повышение квалификации в ФРГ. Ростов н /Д, 1994.
признакам относят: профессиональные предпосылки (образование, специальность, специальная подготовка, знание иностранных языков, опыт профессиональной деятельности, особые специальные знания); личностные предпосылки (устная речь при контактах с населением, в докладах, на консультациях граждан; письменная речь в работе с документами, умение дать письменное заключение о заявлениях и вопросах), обращение с гражданами, умение вести переговоры, принимать самостоятельные решения, проявлять инициативу, организационные способности, умение руководить сотрудниками, предлагать новые идеи; возможные другие предпосылки.
Отобранные по формальным признакам кандидаты проходят собеседование, по итогам которого кадровые службы с участием специалистов вырабатывают рекомендации о кандидате на занятие должности. По такой схеме осуществляется отбор кандидатов на должность, например, в Боннском магистрате, в министерствах.
Важное место в системе отбора занимает беседа с кандидатами, которая позволяет оценить личностные качества претендента, его психологические особенности. В этих целях претенденту предлагается сделать пятиминутный доклад на определенную тему. В процессе доклада кандидат показывает умение изложить материал, профессиональную эрудицию. Нередко практикуются дискуссии среди претендентов на должность, в ходе которых оцениваются не только эрудиция, но и умение общаться с людьми.
Обязательным для кандидата является получасовой письменный экзамен, позволяющий выявить устойчивость человека в стрессовых ситуациях.
Считается, что возможность успешного выполнения функциональных (должностных) обязанностей обусловливается:
- профессиональной характеристикой специалиста (образование, квалификация, вопросы для оценки компетенции специалиста)
- на 30%;
- личностными качествами - на 30%;
- умением руководителя работать с людьми - на 40%.
При отборе специалистов для работы в правительственных органах основное внимание уделяется умению работать в коллективе, действовать одной командой, навыкам системного подхода.
Интерес представляет опыт США, приобретенный в ходе разработанной и внедряемой под руководством тогдашнего вице-президента Гора административной реформы. Если говорить о предложенной Комиссией Гора концепции перестройки правительства более конкретно, то ее сердцевиной был кадровый аспект, а идеологической доминантой - децентрализация, дерегуляция кадровой службы. Отсюда ясно и «направление главного удара» - Служба управления персоналом (ОРМ). Комиссия прямо заявила, что существующая система найма служащих не только не отвечает потребностям XXI века, но устарела уже на сегодняшний день и, по существу, препятствует приему на работу наиболее достойных
кандидатов. Выход авторы концепции видели в децентрализации системы.
В ходе реализации данной идеологии с середины 1998 по середину 1999 гг. на постоянную работу в федеральные органы было принято 60 тыс. человек. Работу по отбору кандидатов проводили в общей сложности 650 комиссий с делегированными им экзаменационными полномочиями, которые действовали от имени и по поручению различных правительственных организаций. Эти комиссии использовали два метода. В 40% случаев это письменные тесты, которые применялись, главным образом, для отбора служащих на должности младших (2 - 4) и части средних (5 и 7) рангов шкалы ОБ. В остальных случаях использовался метод так называемых заочных экзаменов, который в сущности не является экзаменом в привычном смысле этого слова, а представляет собой составление формализованного в цифровых показателях рейтинга кандидатов на основе информации об их образовании и профессиональном опыте, а также ветеранских привилегиях. Эти показатели сопоставляются с идеальным рейтингом для вакантной позиции, и комиссия отбирает трех кандидатов с наилучшим для данной позиции рейтингом. Окончательный выбор одного из них осуществляет соответствующий кадровый менеджер. (Это отличает данную систему от, например, французской, где, во-первых, все кандидаты проходят через очную экзаменационную проверку, а во-вторых, менеджер, принимая окончательное решение, обязан следовать произведенному Комиссией ранжированию кандидатов.) ОРМ сохраняет функции обучения и консультирования (в некоторых случаях носящие характер, скорее, обязательного к исполнению инструктирования) по отношению к комиссиям. Было проведено исследование с целью оценить достоинства и недостатки описанной системы по сравнению с предыдущей - централизованной. Согласно его результатам, около 80% членов комиссий оценили ее как более эффективную.
В последние десятилетия - главным образом, под влиянием коммерческой сферы - в госуправлении получили распространение различные психологические тесты, не имеющие обязательного характера. При этом психолог оценивает результаты письменных ответов на составленные им тесты с точки зрения психической кондиции, личностных качеств, интеллектуального потенциала, работоспособности и т.п. Борцы за суверенитет личности и права человека оспаривают необходимость такого «препарирования» личности, считая, что это подчиняет человека и ставит его в зависимое положение.
Заключая рассмотрение изложенных подходов, отметим, что предварительное изучение проблемы диагностирования профессиональных знаний государственных служащих позволяет сделать ряд выводов и рекомендаций для последующего этапа исследования:
1. Изучение состояния нормативно-правовой базы позволяет говорить о том, что в общем виде она в основном сформирована, хотя и требует развития и дополнения на региональном уровне и в ведомственном аспекте. Вместе с тем, заключенная в Президентский Указ № 111 от
01.02.2005 г. категория «должностной регламент», являющаяся ключевой для проведения организационно-методических процедур квалификационного экзамена, остается пока недостаточно проясненной. Очевидно, что необходимы и государственные стандарты, в соответствии с которыми разрабатываются должностные регламенты.
2. Анализ зарубежного и отечественного опыта показывает, что определенные заделы для разработки методик профессиональной диагностики имеются. Думается, что применительно к оценке профессиональных знаний в качестве базового может быть активно использован методический опыт, накопленный в структурных подразделениях системы РАГС, занимающихся переподготовкой госслужащих, в особенности по дистантной форме обучения. Разработанная система текстов вполне может быть дифференцирована к конкретизирована как применительно к уровням деятельности (фиксируемым классными чинами), так и к должностным регламентам. В таком случае и госслужащие получат важное подспорье для содержательной подготовки к квалификационным экзаменам.
3. Важными проблемными вопросами выступают вместе с тем проблема валидности (обоснованности) используемых методик профдиагно-стики. Она требует отдельного изучения и обоснования, дабы, с одной стороны избежать субъективизма и односторонности в диагностике, а, с другой - избежать резкого всплеска нового вида служебных конфликтов и даже судебных разбирательств, связанных с проведением квалификационных экзаменов и профтестированием.
Другой проблемой, связанной с первой, выступает проблема выбора содержательных областей для диагностирования. Предварительное изучение социологическими методами показывает, что наибольшие профессиональные затруднения госслужащих связаны с овладением теорией рыночных отношений и менеджментом, а также правовым и информационным обеспечением государственного управления. Очевидно, что эти области следует уточнить.
В итоге в состав инструментария исследования должны войти как социологические методы, так и методики подготовки тестовых заданий, позволяющие достаточно объемно и объективно оценить как профессиональный уровень служащего, руководителя, так и перспективные для него области развития.
