CC BY
122
К полномочиям представительных органов муниципальных образований, позволяющим осуществлять компетенции народовластия также относятся регулирование вопросов собственности, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений и другие. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, которые в соответствии с компетенцией местного самоуправления, должны либо содержать дозволения, либо прямые определения форм, методов и пределов непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения.
Повышению статуса и расширению властных полномочий представительных органов местного самоуправления способствует наделение их новыми предметами исключительного ведения, касающимися определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, что усиливает контроль представительных органов, а значит, и общественный контроль над деятельностью исполнительных органов.
П.В. Пашковский
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ИНСТИТУТА СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
В настоящее время институт судебного конституционного контроля получил широкое распространение по всему миру. Прочно укрепившись в конституционно-правовых системах США и стран Западной Европы в качестве существенной и необходимой гарантии конституционной законности, данный институт с начала 90-х годов прошлого столетия все более активно применяется и во многих развивающихся странах1.
Тем не менее, в современной юридической литературе понятие и юридическая природа судебного конституционного контроля трактуется далеко не однозначно. Даже самый термин «судебный конституционный контроль»2 не является единообразным. Так, говоря о проверке соответствия того или иного акта конституции, В.В. Лузин использует термин «судебный надзор»3. В.А. Туманов для обозначения проверки законов с точки зрения их соответствия конституции употребляет термин «конституционный контроль»4. Широко распространены в литературе и другие термины, так или иначе обозначающие институт проверки соответствия законодательных актов конституции: «конституционная юрисдикция»5, «конституционное правосудие»6, «конститу-
7
ционный надзор» , «надзор за конституционностью законов» и «конституционное судопроизводство»8, а также «контроль конституционности права», «контроль соответствия права конституции», «контроль за конституционностью законов», «исследование конституционности законов», «контроль за конституционностью законодательства»9. Впрочем, не все из приведенных понятий обладают идентичным содержанием. Например, конституционное судопроизводство представляется в данном случае не столько синонимом конституционного контроля, сколько обособленным
1 Юдин Ю.А. Судебный конституционный контроль в развивающихся странах // Государство и право. 1993. № 9.
2 На практике данный термин является весьма распространенным. См.: Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в РФ: проблемы деполитизации // Государство и право. 1996. N° 1. С. 32; Туманов В.А. Конституционное правосудие // Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М., 2000. С. 348; Юдин Ю.А. Указ. соч. С. 79.
3 Лузин В.В. Методы толкования конституции в деятельности Верховного суда США // Государство и право. 1997. № 10. С. 90.
4 Туманов В.А. Указ. соч. С. 347.
5 Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. № 5. С. 117.
6 Галмаи Г. Опыт конституционного правосудия в Венгрии // Государство и право. 1993. № 9. С. 70.
7 Дмитриев Ю.А. Защита конституционных прав граждан в уголовной и конституционной юстиции // Государство и право. 1999. № 6. С. 41.
8 Руйе К. Швейцарский Федеральный Суд и надзор за конституционностью законов // Государство и право. 1995. № 12. С. 84.
9 Правовая охрана конституции: сб. обзоров. М., 1991. С. 3.
термином, обозначающим те специфические процессуальные формы, в которые облекается процедура указанного контроля. Этой же позиции придерживается российский законодатель, говоря о том, что Конституционный Суд РФ осуществляет судебную власть «посредством конституционного судопроизводства»1. Весьма интересен из вышеперечисленных и термин «конституционная юрисдикция». Исходя из самого понятия юрисдикции, следует предположить, что в данном случае мы имеем дело опять-таки не с самим конституционным контролем, а скорее с определенным набором полномочий в рамках компетенции специализированного органа, этот контроль осуществляющего.
Конечно же, в рамках выявления содержания института судебного конституционного контроля, представляется невозможным обойти вниманием и проблему соотношения понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор». В научной литературе высказывались самые различные мнения. Одни авторы признавали эти понятия тождественными2, другие - говорят о конституционном надзоре как о специфическом виде конституционного контроля3. Существует также и мнение о том, что рассматриваемые термины обозначают различные правовые явления4. Вполне оправданной кажется точка зрения о том, что различие конституционного надзора и конституционного контроля лежит в этимологии слов «надзор» и «контроль». Согласно ей контролирующий орган, обладает правом самостоятельно отменять нелегитимные акты подконтрольного органа, проверяя его деятельность. Надзирающий же орган, выявив нарушение, может лишь указать поднадзорному органу на его ошибку, предлагая ему ее исправить. Устранять же ее самостоятельно надзирающий орган не вправе. Подобной позиции придерживается Ю.А. Дмитриев, высказывая мнение о том, что Конституционный Совет Франции осуществляет конституционный надзор, механизм которого обязывает сам Парламент отменить неконституционную норму и даже заменить ее новой5.
Особый интерес представляет тот факт, что в последнее время в литературе, посвященной проблемам конституционной законности, все чаще встречаются термины «судебный конституционный контроль» и «конституционное правосудие»6, постепенно вытесняя все иные приведенные выше термины. Подобная тенденция представляется весьма положительной, ибо указанные термины, по мнению автора, наиболее точно передают содержание и правовую природу деятельности, осуществляемой органами конституционного контроля. Но перед тем как приводить соответствующие аргументы в пользу заявленной позиции, необходимо подробнее рассмотреть сущностные характеристики института судебного конституционного контроля в современном его понимании.
Как уже было сказано ранее, на данный момент не существует единообразного понятия судебного конституционного контроля. Различные авторы так или иначе расходятся во мнениях, определяя широту содержания этого понятия.
Так, В.А. Туманов под конституционным контролем подразумевает проверку законов с точки зрения их соответствия конституции, отмечая, что в данном случае речь идет именно о законах как о высших после конституции нормативных актах в иерархии источников права, а также о некоторых близких по значимости к закону нормативных актах, издаваемых высшими органами государственной власти7. Д.Л. Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех других
1 Ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суду РФ» от 21.07.94 г. N° 1-ФКЗ // Российская газета. 1994. 23 июля.
2 Ильинский И.Н., Щетинин Б.В. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах // Советское государство и право. 1969. № 9. С. 42; Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968. С. 7.
3 Кузнецов И.Н. Контроль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы // Учен. записки ВНИИСЗ. М., 1973. Вып. 29. С. 31.
4 Курицын В.М. Становление социалистической законности. М., 1983. С. 186; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9.
5 Дмитриев Ю.А. Указ. соч. С. 41.
6 См.: Овсепян Ж.И. Акты органов судебного (квазисудебного) конституционного контроля // Государство и право. 1994. № 4; Петрухин И.Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. № 7; Юдин Ю.А. Указ. соч. С. 79.
7 Туманов В.А. Указ. соч. С. 347.
актов высших органов государства конституции1. В.С. Нерсесянц считает, что конституционный контроль представляет собой обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер2. В свою очередь, Ю.П. Шульженко определяет конституционный контроль как деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия3.
Все приведенные определения бесспорно представляют научную ценность и вполне правомерны, но, тем не менее, необходимо отметить, что ни одно из них не отражает в полной мере то, чем в современной правоприменительной практике является институт судебного конституционного контроля. Приведенные определения своим предметом имеют, скорее, словосочетание «конституционный контроль», нежели специфический правовой институт. Здесь следует учитывать, прежде всего, что судебный конституционный контроль явление отнюдь не метафизического плана и не может рассматриваться вне связи с субъектами его осуществляющими. Между тем современная практика судебного конституционного контроля, несмотря на то, что это все же и основная его функция, далеко не ограничивается только лишь проверкой нормативных актов на предмет их соответствия конституции. С того момента как Джон Маршалл вынес свое историческое решение о признании противоречащим Конституции США раздела 13 Закона о судоустройстве 1789 г. прошло вот уже более 200 лет, и, помимо продолжившейся в этом направлении практики Верховного и прочих судов США, свой вклад в теорию судебного конституционного контроля внесли и различные судебные и квазисудебные органы по всему миру.
Кроме того, даже возвращаясь к делу «Мэрбюри против Мэдисона» нельзя не отметить одно обстоятельство, которое неоправданно обделяют должным вниманием, говоря о судебном конституционном контроле. Верховный суд США под председательством Дж. Маршалла не только и даже не столько признал акт Конгресса антиконституционным, а, в первую очередь, произвел толкование Конституции США. Именно «уяснение смысла конституционных норм является необходимой предпосылкой для принятия решения о соответствии того или иного акта конституции», по мнению В.В. Лузина4. И с этим нельзя не согласиться.
Таким образом, сама проверка соответствия нормы конституции может быть лишь следствием толкования положений конституции, иначе весь процесс проверки конституционности нормы превращается в фикцию.
Безусловно, можно попытаться отвергнуть самостоятельную ценность толкования, минимизировав его роль до уровня обязательной стадии проверки конституционности нормативного акта, но подобный вывод будет в корне несостоятельным. Приводя аргументацию в пользу последнего утверждения, можно сослаться на позицию законодателя в сфере регулирования статуса и компетенции органов конституционного контроля в мировой практике. Например, ч. 5 ст. 125 Конституции РФ 1993 г., а вслед за ней и п. 4 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» от 21.07.94 г. № 1-ФКЗ, наделяет Конституционный Суд РФ правом толкования Конституции РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ. При этом толкование в данном случае производится формально вне всякой связи с наличием какой-либо неопределенности в отношении конституционности той или иной нормы законодательства. Ст. 93 Основного закона ФРГ 1949 г. также наделяет Федеральный конституционный суд правомочием давать толкование Основного закона5. И хотя в этом случае прямо указано, что толкование производится в связи со спорами об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наличие здесь спора о конституционности конкретного нормативного акта совершенно необязательно.
1 Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984. С. 68.
2 Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. М., 1990. С. 43.
3 Шульженко Ю.Л. Указ. соч.
4 Лузин В.В. Указ. соч. С. 90.
5 См.: Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 213.
Таким образом, можно говорить о том, что толкование положений конституции может проводиться органом судебного конституционного контроля в качестве меры превентивной, призванной не допустить если не возникновения, то хотя бы развития и обострения спорной ситуации в отношении объема полномочий того или иного государственного органа или их принадлежности, а также предотвратить саму возможность издания антиконституционного акта. В этой связи нельзя не согласиться с мнением Т.Я. Хабриевой о том, что «с созданием Конституционного Суда возможности, границы и даже обязанности законодателя становятся объектом правосудия и законодатель, таким образом, больше не свободен в том, как понимать конституцию; он может быть связан ее толкованием, исходящим от Конституционного Суда»1.
Исходя из вышесказанного, представляется возможным говорить о том, что понимание судебного конституционного контроля только как проверки конституционности норм законодательства является неполным и, как следствие, неприемлемым. Поэтому, прежде чем давать понятие судебного конституционного контроля, необходимо уяснить каково в настоящее время содержание данного правового института. Сделать это можно путем рассмотрения того объема полномочий, которыми мировая законодательная практика наделяет органы судебного конституционного контроля. Ниже перечислены наиболее распространенные из них.
1. Проверка соответствия законов и иных нормативно-правовых актов конституции. Подобное полномочие предусмотрено в качестве основного для большинства органов судебного и квазисудебного конституционного контроля (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ2, ст. 139, 140 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г., п. 2 ч. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ, ст. 61 Конституция Франции 1958 г. и др.3). В случае с федеративным государством в рамках судебного конституционного контроля могут рассматриваться и акты субъектов федерации (причем как федеральным органом судебного конституционного контроля, так и специально создаваемым органом субъекта федерации). В данном случае проверка может производиться путем предварительного (Франция) или последующего контроля (ФРГ, Австрия).
2. Проверка соответствия норм договоров между органами государственной власти конституции (п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 140а Федерального конституционного закона Австрии). В случае с федеративным устройством государства проверке могут подлежать и договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также договоры между органами государственной власти субъектов федерации.
3. Проверка соответствия конституции международных договоров. В данном случае чаще всего производится предварительный контроль до ратификации договора и его вступления в силу (п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
4. Разрешение споров о компетенции, т.е. споров об объеме полномочий и их принадлежности тому или иному органу государственной власти или публичному образованию. Данное полномочие также является весьма распространенным (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, п. «с» ч. 1 ст. 161 Конституции Испании 1978 г., ст. 138 Федерального конституционного закона Австрии).
5. Защита конституционных прав граждан и организаций на основании индивидуальной конституционной жалобы (п.п. 4а и 4Ь ч. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Данная форма судебного конституционного контроля именуется конкретным конституционным контролем.
6. Толкование конституционных положений (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ, п. 1 ч. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ). Здесь хотелось бы отметить, что, как справедливо замечает Т.Я. Хабриева, «Конституционный Суд наделяется такими полномочиями, которые по своему характеру всегда в той или иной мере требуют толкования Конституции»4. Данное утверждение справедли-
1 Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 64.
2 Здесь и далее ссылки на текст Конституции РФ 1993 г. приводятся на основании издания: Конституция РФ 1993 г. М.: Юрид. лит., 2009.
3 Здесь и далее ссылки приводятся на конституции, опубликованные в сборнике: Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.
4 Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 65.
во не только в отношении Конституционного Суда РФ, но и в отношении органов судебного конституционного контроля в других государствах. 7. Иные специфические функции, под которыми понимаются в данном случае полномочия органа судебного конституционного контроля в сфере избирательного процесса и иных конституционно предусмотренных процедур, требующих независимого контроля. Так, например, ст. 141 Федерального конституционного закона Австрии предусматривает полномочия Конституционного суда по рассмотрению дел об опротестовании выборов Федерального президента, выборов в общие представительные органы, Европейский парламент и высшие руководящие органы (представительные органы) законных профессиональных представительств; об опротестовании выборов в правительство земли и в исполнительные органы общины; о лишении мандата члена общего представительного органа, депутата Европейского парламента. Статья же 142 указанного закона наделяет Конституционный суд правом рассмотрения дел в связи с обвинениями, которые влекут конституционную ответственность верховных органов Федерации и земель за допущенные ими в ходе их официальной деятельности виновные правонарушения.
Анализируя перечисленные полномочия, можно прийти к выводу, что органы судебного конституционного контроля осуществляют так или иначе рассмотрение споров о праве, ибо любое деяние органов публичной власти, в том числе и издание того или иного акта, есть реализация прав этих органов. Таким образом, орган судебного конституционного контроля в связи с возникновением некоторой спорной ситуации относительно правомерности действий (бездействия) органа публичной власти производит оценку данной ситуации путем уяснения смысла уполномочивающих данный орган публичной власти нормативных актов и приходит к выводу о том, вышел ли этот орган за рамки своих правомочий или нет. Если же нарушение допущено, оно констатируется и принимаются меры к его устранению (самостоятельно или же путем предложения органу-нарушителю самому исправить свою ошибку в случае с французской моделью квазисудебного конституционного контроля).
Исходя из вышеизложенного, можно определить судебный конституционный контроль как деятельность соответствующих органов по рассмотрению имеющих конституционно-правовое значение споров о правомерности реализации полномочий органов публичной власти, на основании толкования положений конституции (управомочивающих или определяющих основные принципы деятельности этих органов). В этой связи, конечно же, можно усомниться в правомерности использования термина «спор», особенно если речь идет об абстрактном конституционном контроле. Но на это можно возразить уже тем, что само правовое положение любого органа судебного конституционного контроля в качестве самостоятельного и независимого института придает ему роль арбитра над всеми иными публичными образованиями. А арбитра без спора довольно трудно себе представить.
На примере Конституционного Суда РФ, можно говорить о том, что даже запрос в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и даже запрос в порядке ч. 5 указанной статьи предполагает некую явную или скрытую спорную ситуацию, порождаемую неопределенностью в толковании той или иной конституционной нормы.
Именно в этой связи ошибочным представляется мнение о том, что Конституционный Суд РФ «не осуществляет конституционное правосудие»1. Как правомерно отмечает И.Л. Петрухин, «деятельность Конституционного суда РФ по своему характеру является юрисдикционной. Она осуществляется в судебно-процессуальных формах и, как правило, направлена на разрешение социально-правовых конфликтов, т.е. содержит все признаки, позволяющие утверждать, что Конституционный Суд РФ осуществляет правосудие, а не «контроль», «надзор» или что-нибудь в этом роде»2. Это утверждение, безусловно, верно и для органов судебного конституционного контроля в целом.
1 Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности. М., 1998. С. 109, 124.
2 Петрухин И.Л. Указ. соч. С. 18.
В заключение хотелось бы отметить, что проблема правовой природы судебного конституционного контроля требует самого пристального внимания и дальнейшей детализированной разработки в научной литературе, особенно с точки зрения уяснения места и роли толкования конституционных норм в деятельности органов судебного конституционного контроля, а также в рамках соотнесения понятий «конституционный контроль и надзор» и «конституционное правосудие».
С.Н. Радачинский, Г.В. Евсеев
СПЕЦИАЛЬНЫЕ ВИДЫ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ, ИСКЛЮЧАЮЩИЕ ПРЕСТУПНОСТЬ ДЕЯНИЯ
Российскому уголовному законодательству известен только один вид провокации преступления - провокация взятки либо коммерческого подкупа, образующий самостоятельный состав преступления. Однако, по нашему убеждению, провокация может иметь и другие разновидности, одной из которых может выступать провокация, как обстоятельство, исключающее преступность деяния. Мы имеем в виду те случаи, когда провокация является единственным и более эффективным средством обнаружения преступного замысла, предотвращения более тяжких преступлений, раскрытие совершенных. И в большей степени это касается случаев возможно вынужденной провокации, к которой могут прибегать сотрудники правоохранительных органов или лица, сотрудничающие с ними на контрактной основе, внедряемые в преступную среду. Ведь, несмотря на достаточно подробную регламентацию оснований и порядка проведения таких оперативно-розыскных мероприятий, как оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент, законодательно остается не разрешенным один достаточно серьезный вопрос - об ответственности внедренного лица, осуществляющего, хотя и формально, с правоохранительной целью, но все же объективную деятельность, например, по незаконному перемещению наркотических и психотропных веществ, по выявлению фактов систематического взяточничества. С точки зрения Закона об оперативно-розыскной деятельности и иных соответствующих ему нормативных актов, такая деятельность преследует социально полезные цели - пресечение и раскрытие тяжких преступлений, посягающих на различные общественные отношения, охраняемые уголовным законом. С точки зрения уголовного закона, в деятельности лица, сотрудничающего с правоохранительными органами на конфиденциальной основе или являющегося сотрудником таких органов, принимающего участие в преступной деятельности, а возможно и использующее при этом провокацию, содержатся признаки определенного состава преступления. Норма, позволяющая признавать такие действия правомерными в УК РФ отсутствует.
Так, В.И. Михайлов справедливо отмечал, что проведение оперативных мероприятий «зачастую не только имеет внешние признаки преступления, но и реально причиняет вред правоотношениям. Следователи и судьи при оценке таких ситуаций исходят, прежде всего, из отсутствия в уголовном законе конкретной нормы, позволяющей признавать правомерны ли такие действия, хотя применяемые оперативные мероприятия апробированы общественной практикой, социально допустимы и закрепляются в нормах различных отраслей законодательства, чаще всего обязывающих и предписывающих.
.. .Случаи такой квалификации действий оперативных работников и лиц, содействовавших правоохранительным органам на конфиденциальной основе, хотя и имеющих признаки преступления, но являющихся в сложившихся обстоятельствах единственной практической возможностью пресечь реальное тяжкое преступление, являются не единичными. Такое положение заставляет изыскивать иные, менее эффективные пути пресечения представляющих повышенную общественную опасность преступлений»1.
1 Михайлов В.И. О нормативном регулировании борьбы с преступностью // Теория, методология и практика таможенного дела: сб. науч. тр. М., 1996. Ч. 2. С. 242-246.
