CC BY
614
Яшин Вячеслав Николаевич
адъюнкт кафедры конституционного и административного права Академии управления МВД России (e-mail: amvd@mail.ru)
Особенности правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних
В статье рассматриваются основные вопросы деятельности подразделений по делам несовершеннолетних: основы правового регулирования, функции, полномочия. Особое внимание уделено проблемам разграничения полномочий между различными структурами, занимающимися проблемами воспитания несовершеннолетних.
Ключевые слова: подразделения по делам несовершеннолетних, правовой статус, общеобразовательные организации, полномочия.
V.N. Yashin, Adjunct of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: amvd@mail.ru
Peculiarities of the legal status of the divisions of juvenile
The article examines the main issues of the divisions of juvenile activity: principles of legal regulation, functions, powers. Special attention is paid to the problems of separation of powers between the various agencies dealing with minors upbringing.
Key words: division of juvenile, legal status, educational organizations, powers.
Анализ современного состояния российского общества свидетельствует об обострении социально-демографических процессов, изменениях в социально-экономической, политической и общественной жизни, что крайне неблагоприятно сказывается на большей части населения. К числу наиболее уязвимых категорий населения относятся дети. В среде несовершеннолетних все чаще проявляется девиантное поведение. Процесс развития молодежных ценностей характеризуется серьезными деформациями.
Национальная стратегия на 2012-2017 гг. не решила всех проблем, существующих в рассматриваемой сфере [1].
За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, увеличилось на 6,8%, а процент правонарушений несовершеннолетних составил 10,2% от общего числа [2, с. 3].
Требуется профилактика ценностных ори-ентаций подрастающего поколения в соответствии с общими гуманистическими идеалами и национальными культурными традициями. Для современной России характерен кризис основных институтов воспитания: семьи, учебных заведений, детской и молодежной субкультуры. Поэтому особенно важно разработать эффективно действующую модель профилактики де-виантности поведения ребенка. Осуществить
это можно лишь в процессе профилактического сопровождения социализации детей и подростков.
Огромное значение в предупреждении данных явлений играет семья. Однако родители в силу тех или иных причин не всегда могут разрешить проблемы, связанные с воспитанием и содержанием детей. Это может быть обусловлено большой занятостью на работе, разногласиями по вопросам воспитания и содержания детей и др.
В современных условиях серьезно обострились проблемы социальной дезадаптации детей и подростков. Ослабевает воспитательный и нравственный потенциал семьи, снижается ответственность родителей (законных представителей) за содержание и воспитание детей.
В сложившихся условиях возрастает роль тех социальных институтов, которые ответственны за профилактику, преодоление де-виантного поведения несовершеннолетних. В систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного
130
самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования (далее - органы, осуществляющие управление в сфере образования), органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции).
Подразделения по делам несовершеннолетних (далее - ПДН) являются элементом механизма государственной системы профилактики наряду с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами образования, здравоохранения, социальной защиты населения, занятости, а также иными подразделениями органов внутренних дел.
Отделение по делам несовершеннолетних ставит на учет тех, кто совершил правонарушения, и организует профилактическую работу с ними.
В отличие от данных подразделений общеобразовательные организации ориентированы на обеспечение качества обучения и воспитания учащихся, в процессе которого профилактическая деятельность становится составной частью их воспитательной деятельности. Взаимодействие отделения и общеобразовательных организаций позволяет объединять усилия в профилактической деятельности с подростками, стимулируя их обучение и воспитание.
Одна из важнейших задач подразделений заключается в активизации воспитательной работы с конкретным подростком, его социальным окружением по предупреждению отклоняющего поведения и побуждению к получению образования, профессиональному самоопределению. Данный факт побуждает искать союзников в профилактической работе с подростком, важнейшим из которых является общеобразовательная организация, в которой он учится [3, с. 5].
Рассмотрим теоретические вопросы формирования правового статуса ПДН. В ходе нашего исследования мы будем придерживаться позиции Д.Н. Бахраха, выделяющего в административно-правовом статусе коллективных субъектов три главных блока: 1) целевой; 2) структурно-организационный; 3) компетен-ционный (компетенцию) [4, с. 45].
Первым элементом административно-правового статуса являются цели, задачи и функции субъекта. В общем плане цель можно
понимать как обеспечение определенной социальной потребности, а в управленческих актах цель конкретизируется в перечне задач, выполняемых функциях.
Второй компонент правового статуса включает в себя нормативное регулирование порядка образования субъектов, их подчиненности, установления и изменения их организационных структур и др.
Как известно, органы внутренних дел относятся к специализированным субъектам предупреждения правонарушений несовершеннолетних. Без преувеличения можно сказать, что так или иначе все подразделения органов внутренних дел участвуют в этой работе.
Третий элемент блока правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних, т.е. компетенцию сотрудников, раскрывает приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации» [5].
Рассмотрим, как в текущем законодательстве реализуются данные элементы правового статуса ПДН.
Деятельность подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних регламентируется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», а также приказом МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации». Данные нормативно-правовые акты характеризуют и конкретизируют цели, задачи, основные направления деятельности подразделений по делам несовершеннолетних, права и обязанности сотрудников, а также функции в сфере профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних.
Согласно Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 (далее - Инструкция ПДН), подразделения по делам несовершеннолетних являются основным органом, осуществляющим профилактику правонарушений несовершеннолетних. Из вышесказанного видно, что это организованная система, предназначенная для непосредственного осу-
131
ществления профилактических мероприятий, ведения учета неблагополучных семей и несовершеннолетних, нуждающихся в коррекции поведения. Инспекторами также осуществляется предварительная проверка сообщений о правонарушениях несовершеннолетних или совершенных в отношении их.
Однако деятельность указанных подразделений не ограничивается и не должна ограничиваться выявлением и привлечением к ответственности несовершеннолетних и их родителей.
Таким образом, основная нагрузка подразделений по делам несовершеннолетних касается предотвращения и реагирования на уже совершенные правонарушения несовершеннолетних. Однако современные реалии требуют от подразделений по делам несовершеннолетних взаимодействия и с другими государственными и общественными структурами, прежде всего по вопросам воспитания и содержания детей. Рассмотрим, как на практике реализуется такое взаимодействие, особенно на судебной стадии рассмотрения дел с участием несовершеннолетних.
При рассмотрении дел данной категории в судебных органах к участию в деле в качестве специалистов привлекаются: инспекторы по делам несовершеннолетних; специалисты органов управления образованием; специалисты по охране прав детства; педагоги (классные руководители); педагоги-психологи; социальные педагоги; врачи-психологи-диагносты; психиатры и врачи иных специальностей.
Таким образом, ПДН МВД России по вопросам воспитания детей на судебной стадии рассмотрения споров, связанных с воспитанием детей, занимаются в основном вопросами выявления и подготовки доказательственной базы в пределах их полномочий при рассмотрении конкретных категорий дел.
Однако в действующих нормативных актах зачастую наблюдается дублирование полномочий, нет четкого функционального разграничения сфер деятельности. Разграничение полномочий между подразделениями по делам несовершеннолетних, органами опеки и попечительства, другими государственными структурами происходит схематично, без учета функций и особенностей статуса этих образований.
Еще одна проблема - отсутствие координирующего органа, способного осуществлять мониторинг и анализ межведомственной информации в соответствии с требованиями стандартов в области правосудия в отношении несовершеннолетних и определять меры по
выработке и реализации государственной политики в отношении детей [6].
Кроме того, следует отметить, что бывают случаи, когда профилактических мер недостаточно и ребенка направляют в Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей (далее - ЦВСНП). Необходимо помнить, что решение о направлении в ЦВСНП может принять только суд и направляют туда лиц, достигших 14-летнего возраста:
при злостном уклонении несовершеннолетнего от явки в суд либо от медицинского освидетельствования;
самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;
совершивших общественно опасное деяние до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние, в случаях, если необходимо обеспечить защиту жизни или здоровья несовершеннолетних или предупредить совершение ими повторного общественно опасного деяния, а также в случаях, если их личность не установлена либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено общественно опасное деяние;
совершивших правонарушение, влекущее административную ответственность, в случаях, если их личность не установлена либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного, следует сделать вывод, что правовое регулирование деятельности подразделений по делам несовершеннолетних требует дальнейшего совершенствования, поскольку не решены основные компетенционные вопросы: не определены полным образом цели и задачи ПДН, не завершен процесс разграничения полномочий между ПДН и другими структурами, занимающимися вопросами девиантного поведения несовершеннолетних, недостаточно регламентированы полномочия ПДН в сфере воспитания и содержания детей.
Одним из путей профилактики преодоления девиантного поведения несовершеннолетних может стать совершенствование сложившейся профессиональной подготовки сотрудников ПДН, что позволит актуализировать социально-педагогическую модель деятельности специалистов, участвующих в социализации подрастающего поколения.
Так, Инструкция ПДН запрещает допускать к самостоятельной работе на обслуживаемой
132
территории сотрудников ПДН, которые впервые приняты на службу в органы внутренних дел на должность сотрудника ПДН, без прохождения первоначальной подготовки с учетом профиля служебной деятельности, а также выпускников образовательной организации МВД России или переведенных из других подразделений, если они ранее не работали в ПДН, без прохождения в течение одного месяца стажировки под руководством наставника из числа наиболее подготовленных сотрудников ПДН (пп. 17.1, 17.2).
Кроме того, целесообразно использовать региональный опыт деятельности по рассматриваемым проблемам. Так, в Краснодарском крае действует Закон от 21 июля 2008 г. № 1539-КЗ «О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений в Краснодарском крае» [7, с. 138], предусматривающий определенные превентивные меры в отношении несовершеннолетних (ограничения нахождения несовершеннолетних в определенных местах,
запрет на нахождение несовершеннолетних в общественных местах в ночное время и т.п.).
В этой связи достоин внимания и опыт Республики Башкортостан, где с 1993 г. воссоздана и доработана правовая база, регламентирующая деятельность общественных органов правоохранительного характера, а также их взаимодействие с государственными органами системы профилактики, предприятиями, учреждениями и иными организациями [8].
Кроме того, требуется соответствующая финансовая поддержка регионов в сфере расширения методов и способов работы с несовершеннолетними [9, с. 45].
Из вышеизложенного следует, что требуется системная модернизация концептуальных подходов к пониманию и реформированию современных институтов работы с несовершеннолетними, в частности подразделений по делам несовершеннолетних как одного из основных звеньев профилактики и предупреждения правонарушений.
1. О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы: указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 // Собр. законодательства РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.
2. Деменчук Д. В. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
3. Шаталова М.Н. Социально-педагогическое взаимодействие отделений по делам несовершеннолетних и общеобразовательных учреждений в профилактической деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. М., 2010.
5. Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. № 11.
6. Матвеев С. В. Оценка показателей правосудия в отношении несовершеннолетних (руководство ООН) // Lex Russica. 2012. № 5.
7. Информ. бюл. Законодательного собрания Краснодарского края. 2008. № 9(139), ч. I.
8. URL: http://www.mmpsrb.ru/
9. Харитонов И. К. Некоторые конституционные и финансовые аспекты федеративных отношений в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2012. № 3.
1. On the National strategy for children for 2012-2017: decree of the President of the Russian Federation of June 1, 2012 № 761 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012. № 23. Art. 2994.
2. Demenchuk D.V. Administrative-legal status of the commissions on minors' affairs and protection of their rights in the Russian Federation: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2014.
3. Shatalova M.N. Socio-pedagogicalinteraction of the departments of juvenile and educational institutions in prevention activities: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2006.
4. Bakhrakh D.N. Administrative law of Russia: textbook for universities. Moscow, 2010.
5. Bull. of normative acts of federal executive authorities. 2014. № 11.
6. Matveev S.V Performance assessment of juvenile justice (the UN) // Lex Russica. 2012. № 5.
7. Newsletter of the Legislative Assembly of Krasnodar region. 2008. № 9(139), pt. I.
8. URL: http://www.mmpsrb.ru/
9. Kharitonov I.K. Some constitutional and financial aspects of federal relations in the Russian Federation // Theory and practice of social development. 2012. № 3.
133
