CC BY
677Корпоративное право; энергетическое право
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВОЛКОВСКАЯ Людмила Николаевна,
старший преподаватель кафедры предпринимательского и энергетического права Санкт-Петербургского государственного экономического университета (СПбГЭУ). E-mail: volkovskay@mail.ru
Краткая аннотация: в статье уточняются особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в РФ. Определены основные нормативно-правовые основание федерального уровня, на которых строится миграционная политика в отношении данных категорий. приводится анализ динамики численности беженцев и вынужденных переселенцев за последние пять лет. Анализ мнений ученых правоведов позволяет обосновать правовые причины существующей динамики миграционных процессов.
Abstract: the article clarifies the features of the legal status of refugees and internally displaced persons in Russia. The basic legal and regulatory framework of the Federal level, on which the migration policy in relation to these categories is based, is defined. the article analyzes the dynamics of the number of refugees and internally displaced persons over the past five years. Analysis of opinions of legal scholars allows to substantiate the legal reasons for the existing dynamics of migration processes.
Ключевые слова: беженцы, нахождение в пределах страны, вынужденные переселенцы, права и обязанности.
Keywords: refugees, stay within the country, internally displaced persons, rights and obligations.
Приоритетной проблемой российской юридической науки выступает определение особенностей правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев. Определение прав и свобод, в частности права на свободу передвижения, временного или постоянного проживания в границах конкретных территориальных образований в современных социально-экономических условиях требуют адаптации миграционного законодательства РФ.
Целый ряд факторов современной мировой геополитики обостряет целый ряд проблем для Российской Федерации, вызванных вынужденной миграцией жителей Южной Осетии, Абхазии, юго-востока Украины, Сирии, и стран СНГ. Данная проблематика является обычным явлением для государственной границы Российской Федерации. Большое количество людей покидают место жительства по различному спектру причин (вооруженных конфликтов, притеснений по национальным признакам, желаю спасти свою жизнь и др.). Для решения данной проблемы обосновывается и применяется система правовых международных, национальных и региональных стандартов, направленных на достойное существование беженцев и вынужденных переселенцев в принимающем государстве. Решение проблем данных категорий иностранных граждан определяет установление ответственности и обязанностей государственных органов власти, связанных с реализацией прав лиц данных категорий. Также, в свою очередь беженцы и вынужденные переселенцы наделяются законодательно правами и ответственностью.
Особо следует подчеркнуть, что в современных условиях получение гражданами других государств перечисленных правовых статусов сопровождается целым рядом социальных, экономических и административных проблем, в процессе решения которых действующее россий-
ское законодательство не всегда учитывает потребности лиц данной категории. Для организации нормальной жизнедеятельности необходимы: услуги переводчика для перевода документов, решение жилищных проблем, медицинское и лекарственное обеспечение, трудоустройство, налогообложение, необходимые соответствующие документы, удостоверяющие личность, услуги дошкольных и школьных образовательных организаций и т.п. Получение этих официальных статусов не всегда влечет выгоды для лиц из другого государства в силу несовершенства региональных правовых механизмов.
В последнее время, начиная с 2019 года, определенными льготами в получении официальных статусов пользуются жители непризнанных ЛНР и ДНР, так как в силу вступил Указ Президента РФ [7]. К тому же Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 27.12.2018 № 544-ФЗ открывает новые возможности для упрощенной процедуры получения российского гражданства определенным группам иностранцев (граждане ЛНР, ДНР, Украины и Молдовы). Введение данной процедуры именно для этих категорий не требует обязательного получения статусов «беженец», «вынужденный переселенец», «временное убежище», «политическое убежище», «регистрация временного проживания» и «вид на жительство».
Цель статьи является определение современных тенденций в особенностях правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в свете изменения законодательства Российской Федерации.
Анализ и обобщение аспектов развития миграционного законодательства требовал обращения к периодической литературе по данной проблематике. Был осуществлен анализ современных публикаций статей [1; 2], интернет-
публикаций [3; 4; 5; 6], где обращается внимание на особенности терминологии миграционного права и делается попытка выделить новый этап в ее развитии, определяя его перспективы и новые возможности. В процессе написания статьи применялись информационные ресурсы библиотеки cyberleninka.ru.
Отдельно был осуществлен анализ действующих нормативно-правовых актов Российской Федерации [9-12], определяющих понятие «беженцы» «вынужденные переселенцы», развитие основ миграционной политики на современном этапе.
Неоднозначность заявленной в статье проблемы объясняется тем фактом, что за последние 2-3 года опубликовано достаточно новых исследований посвященных различным аспектам российской миграционной политики в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, критический анализ содержания которых требует пересмотра сложившихся представлений об основных этапах процедур получения данных правовых статусов. К тому же их оценка и переосмысление будет неполной, если не учитывать современные точки зрения относительно перспектив развития миграционного законодательства РФ в отношении беженцев и вынужденных переселенцев [1; 3; 5; 6].
Правовой статус беженцев и временных переселенцев определяется целым рядом международных, национальных нормативно-правовых актов РФ. Главным образом, руководствуясь национальными интересами, государственные органы власти, ответственные за миграционную политику, приоритет отдают нормативно-правовым актам РФ. В число таких документов входят: Конституция Российской Федерации (с изменениями на 27.03.2019), Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019), Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 27.12.2018), Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 26.07.2019) «О беженцах» и «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 26.07.2019).
Так, статья 63 Конституция Российской Федерации (с изменениями на 27.03.2019) устанавливает право на политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом интересов российского государства и норм международного права. При этом уточняется, что получившее политическое убежище лицо пользуется на территории РФ правами и свободами, такими же, как и граждане РФ, кроме определяемых иными федеральными законами случаев.
Положения Федерального закона «О правовом по-
ложении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019) дают целостное представление о статусе иностранных граждан в стране, и особых правовых режимах, которыми иностранцы могут воспользоваться в процессе пребывания, миграционного учета, перемещения, проживания, трудовой деятельности, реадмисии и пребывания в специальных учреждениях на территории страны в установленном законодательством порядке [9].
Положения Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от
27.12.2018) устанавливают и конкретизируют особенности данного правового режима, социально-экономические права, правовые гарантии и ответственность для вынужденных переселенцев и членов их семей (прием, обустройство, предоставление жилых помещений, финансирование помощи), а также полномочия и особенности взаимодействия органов исполнительной власти федерального, регионального уровней, муниципалитетов и общественных объединений в процессе организации и предоставления помощи лицам данной категории [10].
Положения Федерального закона от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 26.07.2019) «О беженцах» устанавливают и конкретизируют особенности данного правового режима, социально-экономические права, правовые гарантии и ответственность для лиц, признанных беженцами (предоставление временного жилья, предоставление временного убежища, прием, проезд и размещение); также определяются условия депортации беженцев в определяемых законом случаях. Кроме того, законом устанавливаются размеры квот на пребывание беженцев по субъектам РФ. В процессе адаптации беженцев на территории РФ данный закон устанавливает процедуры порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с территориальными органами по реализации данного закона [11].
Основу для реализации процедуры предоставления жилых помещений для беженцев и вынужденных переселенцев составляют положения «Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от
26.07.2019). Однако, следует признать, что точный порядок предоставления жилья лицам данной категории отсутствует (См. статью 108 ЖК РФ). Ссылаясь на статью 109 ЖК РФ, необходимо отметить, что закон рассматривает предоставление жилых помещений как меру социальной защиты отдельных категорий граждан, определяемых законодательством, однако, иностранные граждане этот перечень пока не составляют, так как нужно большое количество времени для выяснения компетентными лицами дополнительных документально зафиксированных обстоятельств из жизни
Корпоративное право; энергетическое право
иностранных граждан [12].
Общим для иностранных лиц, претендующих на эти статусы, является необходимость подачи ходатайства в территориальные органы Федеральной миграционной службы, дипломатические и консульские ведомства в зарубежных странах.
Анализ положений действующего законодательства, теоретический анализ научной литературы позволяет уточнить принципиальные отличия между правовым статусом «беженцев» и «вынужденных переселенцев».
Первоначально долгое время в юридическом обороте применялся термин «беженцы» для обозначения иностранных мигрантов и апатридов, которых обстоятельства вынуждают покинуть постоянное место жительства и вести поиски убежища в другом государстве. Внутренние геополитические процессы, происходившие в начале 90-х гг. ХХ века в СССР, детерминировали появление нового вида вынужденной миграции - вынужденные переселенцы. То есть граждане своей страны под давлением обстоятельств вынуждены искать убежище в других регионах страны, или покинуть место жительства на территории другого государства [2].
Ссылаясь на законодательство, И.В. Гончаров в своей публикации обращает внимание на главное отличие данных статусов, которое заключается в том, что вынужденный переселенец - это, как правило, гражданин России, в то время как беженец нет [1]. Несмотря на то, что Конституция РФ предоставляет беженцам все основные права граждан Российской Федерации, Закон «О беженцах» накладывает некоторые ограничения на лиц, имеющих данный правовой статус, а именно: 1) беженцы в отличие от вынужденных переселенцев не могут получить гражданство на льготных условиях; 2) беженцев не ставят на воинский учет в отличие от вынужденных переселенцев; 3) законодательство обязывает беженцев сообщать в государственные органы о смене места пребывания на территории РФ; 4) законодательство обязывает беженцев своевременно прибыть в центр временного размещения, определяемого федеральным органом исполнительной власти или территориальным органом, в то время как вынужденных переселенцев закон к данной мере не обязывает; 5) для беженцев срок действия статуса не установлен, в то время как для вынужденного переселенца он составляет 6 лет; 6) лица из числа беженцев, покупающие недвижимость, оплачивают повышенную ставку по налогообложению, в то время как вынужденные переселенцы по закону претендуют на безвозмездные субсидии на покупку и строительство жилья и др. [6]. Таким образом, пребывающие на территории РФ лица из числа беженцев не обладают иммунитетом и привилегиями по сравнению с вынужденными
переселенцами. Но при этом эксперты из числа юристов отмечают, что беженцы сохраняют гражданство страны, из которой приехали.
Кроме того, изменения в законодательстве от 2019 года определяют упрощенный порядок для получения в короткие сроки статуса «временное убежище» ограниченному кругу граждан Украины по таким основаниям, как преследование по политическим мотивам и бегство из страны из-за военного конфликта [3; 5]. Статистика по числу украинских граждан, имеющих статус «временное убежище», представлена на Рис. 1.
8000 6000 4000 2000 0
^ ф <Л
#
^^^Лица,
обратившиеся за стутсом беженца
19 Лица,
получившие статус беженца в течение года
Рис.1 - Число лиц, получивших статус «временное убежище» в РФ за 2014-2017 гг.
Данные за 2014-2017 гг. показывают, что число обратившихся иностранных граждан за статусом «временное убежище» значительно больше, чем граждан, получивших его. Такие данные объясняются во многом следующими обстоятельствами: 1) необоснованная строгость миграционной политики; 2) региональные квоты на предоставление временного убежища.
Динамика численности вынужденных переселенцев за 2014-2019 гг. представлена на Рис. 2.
35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0
13795 9485
и Граждане Российской Федерации, получившие официальный статус вынужденного переселенца в территориальных органах МВД России
О О О О О О гч гч гч гч гч гч
Рис. 2. - Динамика численности вынужденных переселенцев за 2014-2019 [Источник Росстат]
За период 2014-2019 гг. число лиц, претендующих на получение статуса «вынужденный переселенец» снизилось в 3,25 раза [8].
В исследовании Л.В. Масленниковой представлен региональный опыт размещения беженцев и вынужденных
переселенцев [4]. Соответствующими законами определяется право лиц данных категорий на временное пользование жилыми помещениями. Исследователь констатирует на современном этапе сложность механизма реализации норм, устанавливающих порядок предоставления жилых помещений во временное пользование беженцами и вынужденными переселенцами. Решение этой проблемы автор публикации связывает: во-первых, с уточнением в Жилищном кодексе РФ понятия «специализированный жилищный фонд»; во-вторых, с принятием подзаконного нормативного акта для регулирования отношений в процессе использования и предоставления жилого фонда для лиц данной категории.
Выводы. Таким образом, в свете последних изменений от 2019 года миграционного законодательства РФ принципиальных изменений в динамике миграционных процессов не наблюдается: правовой режим беженца наименее популярный среди иностранцев, снижается число вынужденных переселенцев. Пребывание иностранных гра
ждан на территории РФ в правовых режимах «беженцев» и «вынужденных переселенцев» требует соблюдения их социально-экономических, правовых гарантий, организации взаимодействия федеральных и территориальных органов исполнительной власти, муниципалитетов и структур гражданского общества. Положения действующего законодательства определяют больший иммунитет и привилегии в отношении вынужденных переселенцев, нежели в отношении беженцев. Лица, вынужденные бежать из своей страны, попадая в РФ, в большинстве случаев предпочитают за собственные средства добиваться статусов «разрешение на временное проживание», «вид на жительство» с перспективой получения российского гражданства. Сложившиеся правовые механизмы, в том числе в субъектах РФ требуют пересмотра и дальнейшего усовершенствования, так как территориальные органы исполнительной власти на местах не всегда имеют полное представление о том, как реализовы-вать эффективно отдельные процедуры в отношении беженцев и вынужденных переселенцев.
Библиография:
1. Гончаров И.В. Определение статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации / И.В. Гончаров // Вестник экономической безопасности. - 2018. - №2. - С.21-24.
2. Дрягин В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев / В.В. Дрягин // Эпоха науки. - 2015. - №4. - С.22-26.
3. Каковы особенности правового статуса беженцев из Украины в РФ? // Электронный журнал «Азбука права», 2019. — [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 31.08.2019).
4. Масленникова Л.В, Усенко А.С. Порядок предоставления жилья для беженцев и вынужденных переселенцев / Л.В. Масленникова, А.С. Усенко // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. - 2016.
- №118. - С.397-411.
5. Попкова Е. Получение статуса беженца в РФ для украинцев (от 14.01.2019) / Е. Попкова // материалы сайта Migrant Visa. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://migrantvisa.ru/russia/migraciya/ukrainskie-bezhency/ (дата обращения: 31.08.2019).
6. Статус беженцев и вынужденных переселенцев в РФ в 2019 году // материалы сайта «Юридическая консультация мигранту». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://migranty.info/status-bezhencev-i-vynuzhdennyx-pereselencev-v-rf/ (дата обращения: 31.08.2019).
7. Указ Президента РФ от 29.04.2019 № 187 (ред. от 17.07.2019) «Об отдельных категориях иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке» // СПС Консультант. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_323819/ (дата обращения: 30.08.2019).
8. Численность вынужденных переселенцев с начала регистрации (1992г.) / Материалы сайта Росстат. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/tab-migr4.htm (дата обращения: 31.08.2019)
9. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // СПС Консультант. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 30.08.2019).
10. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 27.12.2018) // СПС Консультант. - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 30.08.2019).
11. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 26.07.2019) «О беженцах» // СПС Консультант. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 30.08.2019).
12. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // СПС Консультант. - [Электронный ресурс].
- Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 30.08.2019).
