CC BY
48
І N I АА Г Г тОЁ ЇВАА І А І А I ВААСЁЁВ IАА Г ЁВ Ї I ВВАЕА I вААГЁдАОЁЁ Ё ЇВ I ААААГЁВ АГОЁЕ1ВВС'|'ОЁ1 I г I ЁуЕЙ1АВОЁ£и А ЙСАиАЕОАО В I ЙЙЁЁЙЕ I Ё оАААвАОЁЁ (ГА ЇВЁ1 АвА I ОААЁи Г иО ВААЁ I Г ^)*
Т. Г. ЕбаїеаеГа
Ыоаоиу ЇТпауиаТа ёдб^аТё^ УТЭуаеа ТЭааТедабёе ё ШТаёёё УЭТааааТеу аТоееТЭ-Эб'бёТиТё ует'аЭоёди а пбайаёоаб ВО. ІЗТааааТТ ПТТоТТ0аТёа оааабаейТТаТ ё ЭааёТТаёиТТаТ даёТТТааоаёйПоаа ЇТ Эааёёдабёё оаёТё 1а9и 'ЭТоёёаёоёёё ёТ99бТ-бёё, ёаё аТоёёТЭЭб'бёТТТау уёт'аЭоёда.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 правовую основу противодействия коррупции составляют международные, федеральные нормативно-правовые акты и нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ. Это положение в полной мере отнесем и к антикоррупционной экспертизе как к одной из мер профилактики коррупции.
Регионы по-разному откликнулись на изменения федерального законодательства, посвященные организации и проведению антикоррупционной экспертизы. В некоторых субъектах нормативные правовые акты были приняты до принятия федеральных законов и Постановлений Правительства РФ по вопросам противодействия коррупции и, в частности, антикоррупционной экспертизы (например, в 2007 г. —
в Кемеровской области2; в 2008 г. — в Забайкальском крае3, Камчатском крае4, Магаданской области5, Ханты-Мансийском автономном округе)6. В большинстве изученных регионов аналогичные нормативных актов вступили в силу только в 2009 г. Исключение составляют Хабаровский край, где проект Закона «О предупреждении коррупции» в июне 2009 г. принят в первом чтении; а также Белгородская область, в которой действует Постановление Правительства Белгородской области от 14 июля 2008 г. № 174-пп «О порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов области на коррупциогенность»7.
Закон, посвященный организации и проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, существует только в Забайкальском крае8. В остальных изученных регионах уровень правовой
* Статья выполнена при финансовой поддержке РГНФ, номер проекта 09-03-00039а. В ходе исследования изучено антикоррупционное законодательство Республики Бурятия, Забайкальского, Камчатского, Ставропольского, Хабаровского краев, Амурской, Белгородской, Кемеровской, Магаданской, Омской, Орловской, Самарской, Томской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.
1 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
2 Закон Кемеровской области от 08.05.2007 № 57 «О противодействии коррупции» (в ред. Закона Кемеровской области от 08.06.09 г. № 59) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».
3 Закон Забайкальского края от 25.07.2008 г. № 18-33К «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» (в ред. Законов Забайкальского края от 29.12.2008 г. № 109-33К, от 03.07.2009 г. № 200-33К) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».
4 Закон Камчатского края от 18 декабря 2008 г. № 192 «О противодействии коррупции в Камчатском крае» (с изм. от 31.03.2009 г. № 254) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».
5 Закон Магаданской области от 4 марта 2008 г. № 979-ОЗ «О профилактике коррупции в Магаданской области» [Электронныйресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».
6 Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 25.09.2008 г. № 86-оз «О мерах по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» (в ред. Закона ХМАО — Югры от 30.03.2009 № 19-оз) [Электронныйресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».
7 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».
8 Закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. № 110-33К «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».
© Т. Г. ЁЭа'ёаёТа, 2009
регламентации антикоррупционной экспертизы различен: от общих законов о противодействии коррупции до подзаконных нормативных актов, определяющих правила (порядок) или методику экспертизы.
В меньшей степени организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов детализированы на уровне закона в Ставропольском крае, Кемеровской, Орловской и Самарской областях. Если в Кемеровской области регламентация антикоррупционной экспертизы осуществлена более подробно, то в других трех регионах, особенно в Орловской и Самарской областях, антикоррупционная экспертиза определена лишь в общих чертах.
Антикоррупционная экспертиза закреплена в подзаконных нормативных правовых актах Хабаровского края и Белгородской области. В названных субъектах до настоящего времени нет законов о противодействии коррупции.
Как законы о противодействии коррупции, так и иные правовые акты, регулирующие вопросы антикоррупционной экспертизы, действуют в Республике Бурятия, в Камчатском крае, в Амурской, Магаданской, Омской, Томской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе. Из анализа нормативно-правовых актов следует, что наиболее подробно организация и проведение антикоррупционной экспертизы регламентированы в Ханты-Мансийском автономном округе, затем — в нормативных актах Томской, Амурской, Магаданской областей, Камчатского края, Республики Бурятия.
Очевидно, что процесс формирования регионального законодательства по вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы не завершен. В ряде регионов РФ в планах и программах противодействия коррупции предусмотрено обязательное утверждение порядка, правил или методики проведения антикоррупционной экспертизы в ближайшее время (как правило, сроки ограничиваются 2009 г., как в Орловской области, Ставропольском и Хабаровском краях и др.).
Региональные нормативные правовые акты об антикоррупционной экспертизе (в первую очередь принятые до 25 декабря 2008 г.) были изменены после принятия соответствующих федеральных актов. Более всего изменения затронули определение основных используемых терминов, были скорректированы антикоррупционные факторы.
Таким образом, региональное законодательство по вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы неоднородно, динамично развивается, особенно в краткосрочной перспективе. В законодательстве отдельных регионов в отличие от федерального законода-
тельства в большей степени регламентированы порядок, правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы.
В федеральном законодательстве отсутствует единообразное понимание предмета антикоррупционной экспертизы. Так, в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ в числе мер профилактики коррупции названа антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов, а в Федеральном законе РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»9 речь идет только о нормативных правовых актах и их проектах.
Законодательство субъектов в пределах одного субъекта менее противоречиво. Так, региональные законы, иные нормативные правовые акты и их проекты в качестве предмета антикоррупционной экспертизы названы в законодательстве Республики Бурятия, Ставропольского и Хабаровского краев, Амурской, Белгородской, Кемеровской, Магаданской и Самарской областей. Правовые акты и (или) их проекты, в том числе ненормативные акты подвергаются антикоррупционной экспертизе в Забайкальском крае, Омской, Орловской, Томской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. В Камчатском крае проверяются только проекты подзаконных нормативно-правовых актов.
В ряде регионов (Республике Бурятия, Камчатском и Хабаровском краях и Омской области) антикоррупционной экспертизе подвергаются только нормативно-правовые акты и (или) их проекты, разрабатываемые и принимаемые исполнительными органами власти и губернатором. В других субъектах РФ (Ставропольском крае, Амурской, Кемеровской, Белгородской, Магаданской, Орловской, Самарской, Томской областях, ХМАО) антикоррупционная экспертиза может быть проведена в отношении как законов и их проектов, так и подзаконных нормативных актов и их проектов.
Изучив законодательства субъектов РФ в отношении обязательного или возможного проведения антикоррупционной экспертизы, условно разделим их на три группы (при этом один регион может быть в двух группах одновременно):
1) субъекты РФ, для которых проведение антикоррупционной экспертизы — предусмотренная законом или иным нормативным правовым актом обязанность. Их в свою очередь разделим на два подвида: а) безусловно-обязательные, где антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов или их проектов проводится всегда: Хабаровский край (в отношении проектов нормативных правовых актов); Кеме-
9 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
ровская область (в отношении проектов нормативных правовых актов); Омская область (в отношении всех нормативных правовых актов и их проектов); Орловская область; и б) условнообязательные (антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов или их проектов в этих регионах обязательно проводится, если такие акты или их проекты затрагивают определенные вопросы): Республика Бурятия (в отношении нормативных правовых актов республики, затрагивающих права и свободы граждан в сфере образования и здравоохранения); Камчатский край (нормативные правовые акты органов исполнительной власти по определенным вопросам); Амурская область (в отношении нормативных правовых актов и их проектов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций); Магаданская область (в отношении нормативных правовых актов и их проектов, регулирующих правоотношения, непосредственно либо опосредованно затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, права и обязанности организаций, а также устанавливающих контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти, иных государственных органов, учреждений, органов местного самоуправления); Томская область (проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина; проекты правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Томской области, направленных на обеспечение реализации прав и обязанностей граждан и организаций, а также проекты правовых актов, определяющих функции, обязанности, права и ответственность государственных гражданских служащих Томской области, в том числе проекты должностных регламентов государственных гражданских служащих Томской области в соответствии с административными регламентами исполнительных органов государственной власти Томской области); Ханты-Мансийский автономный округ (правовые акты и их проекты, документы правового характера, затрагивающие права и свободы человека и гражданина; связанные с распределением бюджетных средств, предоставлением финансовой поддержки, списанием финансовых и материальных средств; связанные с управлением (распоряжением) государственной собственностью; связанные с размещением государственного заказа; распоряжения, приказы, касающиеся подготовки проектов правовых актов (нормативных, ненормативных), влекущие расходы по их подготовке (разработке) за счет средств бюджета автономного округа; регламентирующие контрольные, разрешительные (реги-
страционные) полномочия государственных органов автономного округа и др.);
2) субъекты РФ, в которых антикоррупционная экспертиза осуществляется по решению полномочных органов или должностных лиц (инициативный порядок): Республика Бурятия (в отношении проектов нормативных правовых актов Президента, Правительства и нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия); Ставропольский край; Хабаровский край (в отношении действующих нормативных правовых актов); Белгородская; Магаданская; Самарская; Томская области; ХМАО (в отношении правовых актов ненормативного характера или их проектов);
3) субъекты РФ, для которых антикоррупционная экспертиза — это предоставленное законом право: Забайкальский край (антикоррупционная экспертиза правовых актов и (или) их проектов проводится выборочно при наличии оснований предполагать о наличии в правовых актах или их проектах положений, способных вызвать коррупциогенные факторы. При этом весьма показательно, что принимает решение о проведении антикоррупционной экспертизы и проводит ее тот орган, который принял нормативный правовой акт или разработал его проект в соответствии с п. 2 ст. 9 Закона Забайкальского края от 25 июля 2008 г. № 18-33К «О противодействии коррупции в Забайкальском крае»).
Таким образом, чаще всего проводятся антикоррупционная экспертиза в инициативном порядке (по решению полномочных лиц или органов государственной власти) и условно-обязательная экспертиза нормативных правовых актов и (или) их проектов, затрагивающих определенные вопросы.
Проблема субъекта проведения антикоррупционной экспертизы в законодательстве субъектов РФ решена неоднозначно. Чаще всего обязанность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и (или) их проектов возложена на:
1) органы исполнительной власти, как в Забайкальском крае (Администрация губернатора Забайкальского края); Камчатском крае (Главное правовое управление губернатора и Правительства Камчатского края); Хабаровском крае (Главное государственно-правовое управление губернатора и Правительства Хабаровского края); Амурской области (Государственно-правовое управление аппарата губернатора Амурской области и Правительства Амурской области); Белгородской области (Государственноправовое управление аппарата губернатора Белгородской области);
2) законодательные органы, как в Кемеровской области (Экспертно-правовое управление
Совета народных депутатов Кемеровской области);
3) несколько субъектов, как в Республике Бурятия (Комиссия Народного Хурала по противодействию коррупции — в отношении законов и проектов закона республики; Государственно-правовой комитет Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия — в отношении правовых актов, проектов правовых актов Президента, Правительства и иных исполнительных органов государственной власти республики; исполнительные органы государственной власти); Ставропольском крае (государственные органы, принявшие нормативный правовой акт или подготовившие проект нормативных правовых актов); Магаданской области (Правовое управление аппарата Администрации области; Государственно-правовое управление Аппарата областной Думы; юридические службы органов исполнительной власти области); Омской области (органы исполнительной власти (юридические службы), ответственные за подготовку проектов нормативных правовых актов (иных документов); Министерство государственно-правового развития области); Орловской области (государственные органы — разработчики проектов актов в рамках осуществления правовой экспертизы; аппарат губернатора и Правительства области — в отношении проектов нормативных правовых актов губернатора и Правительства области); Самарской области (уполномоченные органы государственной власти области с привлечением в установленном порядке научных организаций и отдельных экспертов); Томской области (отдел экспертизы правовых актов на коррупциогенность Комитета по государственно-правовым вопросам Администрации области; структурные подразделения, должностные лица исполнительных органов государственной власти области, на которые возложено проведение антикоррупционной экспертизы; научная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов области и их проектов осуществляется научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля, а также иными компетентными организациями и лицами); ХМАО (исполнительные органы государственной власти в соответствии с их отраслевой (функциональной) деятельностью; Комиссия по определению кор-рупциогенности нормативных актов автономного округа при губернаторе ХМАО — Югры; Государственно-правовое управление аппарата окружной Думы; Юридическо-правовое управление Администрации губернатора автономного округа; иные органы, уполномоченные осуще-
ствлять государственную регистрацию нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти автономного округа). Отличительной чертой большинства регионов РФ является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов внутриведомственно.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и (или) их проектов в законодательстве некоторых регионов имеет ряд особенностей, касающихся субъекта ее проведения. Так, в Белгородской области экспертиза может быть как внутренней (проводимой органами исполнительной власти, государственными органами), так и внешней, межведомственной (с привлечением независимых специалистов, экспертов, представителей общественных организаций, органов юстиции (по согласованию) и др.). В Хабаровском крае (п. 5 Постановления Правительства Хабаровского края от 04 августа 2009 г. № 234-пр «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов губернатора и Правительства Хабаровского края и их проектов»)10 предусмотрена предварительная проверка нормативных правовых актов (первичный анализ на коррупциогенность разрабатываемых норм проектов правовых актов). Результатом при разработке министерством или иным органом исполнительной власти края является вывод об отсутствии в проекте правового акта коррупциогенных норм (факторов), отражающийся в пояснительной записке. Заметим, что предварительная проверка в Постановлении не отнесена к проведению антикоррупционной экспертизы.
Похожим образом осуществляется антикоррупционная экспертиза и в Амурской области. Здесь первоначальный этап нормативно отнесен к проведению экспертизы. Так, экспертиза проектов нормативных правовых актов области на коррупциогенность проводится в два этапа. Первый осуществляется юридической службой (юристом) исполнительного органа государственной власти области, являющегося разработчиком (ответственным за разработку) проекта документа; второй — Государственно-правовым управлением аппарата губернатора и Правительства Амурской области.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»11 в России возможно проведение независимой антикоррупционной экспертизы. В региональном законодательстве также прямо закреплено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов
10 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
11 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
независимыми экспертами. Исключение составляет Кемеровская область, где законодательно предусмотрено проведение научной (внешней) экспертизы законопроектов, которая осуществляется научными организациями соответствующего профиля, экспертами или группами экспертов, создаваемыми из числа ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых законопроектов. В принципе ее можно назвать независимой.
В других регионах независимая экспертиза проводится разными субъектами. Так, в Республике Бурятия к их числу отнесены общественные объединения, граждане и Народный Хурал (сразу же возникает вопрос о «независимости» последнего).
В Забайкальском крае экспертиза названа общественной и может быть проведена по инициативе граждан, общественных объединений, организаций; финансирование расходов на проведение антикоррупционной экспертизы в этом случае осуществляется ее инициатором самостоятельно (аналогичная норма содержится в Постановлении Правительства Хабаровского края от 4 августа 2009 г. № 234-пр «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов губернатора и Правительства Хабаровского края и их проектов»)12. Аналогичные субъекты предусмотрены и в Законе Ставропольского края от 4 мая 2009 № 25-кз «О противодействии коррупции в Ставропольском крае»13 (правда, законодатель не называет вид такой экспертизы).
В Камчатском крае вопросы независимой антикоррупционной экспертизы решаются с помощью федерального законодательства. Здесь предусмотрено ее проведение аккредитованными Министерством юстиции РФ юридическими и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств (п. 1.3 Постановления Правительства Камчатского края от 18 июня 2009 г. № 257-П «Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых исполнительными органами государственной власти Камчатского края, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления корруп-
ции»)14.
В Амурской области общественная антикоррупционная экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов области проводится региональной Общественной палатой. Общественную антикоррупционную экспертизу также могут проводить граждане и институты гражданского общества.
Поступила 30.09.09.
Кроме Общественной палаты, в Белгородской области к субъектам независимой антикоррупционной экспертизы, которая проводится по наиболее социально значимым проектам нормативных правовых актов, отнесена Торгово-промышленная палата, а также иные некоммерческие организации Белгородской области.
В Магаданской области субъектами антикоррупционной экспертизы также могут быть общественные объединения, саморегулируемые и иные организации. Аналогичное положение содержится в законодательстве Самарской области. В Омской области независимую антикоррупционную экспертизу проводит Комиссия по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов региона. В Орловской области предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы данного вида, но субъект не определен.
Как в Амурской и в Белгородской областях, общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов Томской области может осуществляться Общественной палатой области и иными институтами гражданского общества. Общественную антикоррупционную экспертизу правовых актов также вправе проводить научные учреждения или высшие учебные заведения соответствующего профиля, эксперты из числа ведущих ученых и специалистов, не принимавших непосредственного участия в подготовке проекта правового акта. Примечательно, что в качестве экспертов не могут выступать депутаты Государственной Думы Томской области (в Республике Бурятия, как было указано выше, это, напротив, допустимо), а также лица, занимающие иные государственные должности регионального уровня, государственные гражданские служащие субъекта Федерации.
Субъекты, аналогичные Томской области, проводят общественную антикоррупционную экспертизу в ХМАО. Помимо Общественной палаты и иных институтов гражданского общества субъектами экспертизы могут быть физические и юридические лица независимо от форм собственности и организационно-правовых форм.
Таким образом, независимая (общественная) антикоррупционная экспертиза проводится в большинстве регионов; ее субъектами, как правило, выступают граждане, организации и иные институты гражданского общества. В некоторых регионах общественная антикоррупционная экспертиза проводится специальными субъектами.
12 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
13 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
14 Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
