CC BY
19Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ СФЕРЫ ТЭК В РФ
СПИРИДОНОВ Денис Вадимович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е.Кутафина. E-mail: denis.spiridonov.rgsp@mail.ru
Краткая аннотация: с каждым годом возрастает значимость эффективности деятельности в сфере топливно-энергетического комплекса. В этой связи особую роль играет правовое регулирование деятельности по охране недр в данной области. В статье рассмотрены основные источники регулирования и охраны недр в области ТЭК, а также необходимые условия для осуществления деятельности в этой сфере на уровне теплоснабжающих организаций и энергетической политики России в целом.
Abstract: the significance of the efficiency of activity in the sphere of the fuel and energy complex increases every year. In this regard, a special role is played by the legal regulation of activities to protect subsurface resources in this area. The article considers the main sources of regulation and protection of subsoil in the fuel and energy sector, as well as the necessary conditions for carrying out activities in this area at the level of heat supply organizations and the energy policy of Russia as a whole.
Ключевые слова: топливно-энергетический комплекс, ТЭК, правовое регулирование в сфере ТЭК, недропользование, недра, законодательство о недрах, теплоснабжение, теплоснабжающая организация, электроэнергетический комплекс.
Keywords: fuel and energy complex, fuel and energy complex, legal regulation in the fuel and energy sector, subsoil use, subsoil, subsoil legislation, heat supply, heat supply organization, electric power complex.
Деятельность в сфере топливно-энергетического комплекса характеризуется особой социальной значимостью. Важность интенсивного развития топливно-энергетического комплекса и повышения эффективности использования ресурсов недр обуславливается необходимостью обеспечения устойчивого экономического роста страны и повышения конкурентоспособности России на мировой арене. По этой причине государство всегда уделяло пристальное внимание вопросам регулирования недропользования в сфере ТЭК.
Правовое регулирование деятельности в сфере охраны недр в топливно-энергетическом комплексе осуществляется нормами различных отраслей публичного и частного права, которые тесно связаны между собой и пребывают во взаимодействии.
В целом отношения недропользования имеют публичный характер, хотя в качестве одной из основополагающих задач ст.15 Закона РФ «О недрах» 1 декларирует развитие рыночных отношений. Тем не менее, нормы гражданского законодательства России построены таким образом, что позволяет без ущерба применять их в рамках различных правоотношений, в том числе, и тех, которые связаны с недропользованием.
В связи с этим, в числе основных источников регулирования использования и охраны недр в сфере топливно-энергетического комплекса следует назвать Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ)2. Гражданский Кодекс является важнейшим источником по причине того, что отношения в сфере использования недр обладают
1 Закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 10. - Ст. 823.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ, в редакции от 8 апреля 2017 г. // Собрание законодательства РФ. - 1994. -№ 32. - Ст. 3301.
сложной гражданско-правовой природой, обусловленной спецификой недр, которые способны обеспечить интересы субъектов предпринимательской деятельности и всего государства. К тому же, недропользование сопровождается обязательствами, вытекающими из гражданско-правовых договоров, и наступлением ответственности за их неисполнение или несвоевременное исполнение.
В частности, ч.1 ст.8 ГК РФ определяет, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. В частности, недропользователи могут выступать в качестве участников договорных отношений. Диспозитивная направленность этой нормы позволяет совершать незапрещенные законодательством действия участникам отношений недропользования, в том числе и в топливно-энергетическом комплексе.
Применительно к использованию недр в топливно-энергетическом комплексе, особый интерес представляют гл. 4 «Юридические лица», гл. 30 «Купля-продажа» (особенно §6 «Энергоснабжение»), гл. 54 «Коммерческая концессия» ГК РФ и др.
Несмотря на широкий круг применения, Закон РФ «О недрах» в недостаточной степени учитывает положения действующего гражданского законодательства, в частности не определены границы гражданско-правового регулирования отношений недропользования.
Например, согласно ч.6 ст.9 и ст.11 Закона РФ «О недрах», права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на поль-
зование участками недр. Обладая надлежащими возможностями, имея в пользовании участок недр, недропользователь вправе вступить в договорные отношения с организациями, оказывающими услуги по обслуживанию, обустройству и поддержанию участка недр.
Между недропользователями и данными организациями возникают правоотношения по поводу заключения договора строительного подряда в недропользовании (например, договор строительного подряда при проведении геолого-разведочных работ, отдельные виды договоров подряда на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ при проведении геологоразведочных работ (подсчет запасов, построение геологических моделей, анализ глубинных и поверхностных проб и керна, интерпретация результатов сейсморазведки, гравиметрической съемки, электроразведки, гелиевой съемки), договоры полного цикла (операторские и агентские)), а так же контроля при проведении геологоразведочных работ.
Такие сервисные организации обязаны иметь соответствующее разрешение или лицензию на осуществление своей деятельности, следовать положениям заключенного договора с пользователем недр.
Неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий такого договора может не только причинить ущерб имуществу недропользователя, но и стать косвенной причиной нанесения вреда участку недр, обслуживание которого осуществляет сервисная организация, а, следовательно, причинить вред окружающей среде в целом.
При этом ответственность за нарушение условий договора и действующего законодательства о недрах в некоторой степени возлагается на самого недропользователя.
При получении лицензии, недропользователь получает и условия пользования недрами в качестве приложений к лицензии. Исходя из практики, в случае заключения недропользователем договора с другими юридическими лицами на выполнение отдельных видов работ или комплекса работ, связанных с пользованием недрами, за недропользователем сохраняется вся полнота ответственности за соблюдение условий пользования недрами, предусмотренными лицензией, в том числе за охрану недр, окружающей среды и безопасности ведения работ.
Сервисные организации наряду с ним несут ответственность в случаях и порядке, предусмотренном законодательством РФ за охрану недр, окружающей природной среды и безопасности ведения работ, которые он осуществляет в соответствии с договором и лицензиями на виды деятельности.
В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»1 определен предмет регулирования, однако, законодатель напрямую не упоминает о важности применения норм Закона РФ «О недрах» в контексте регулирования теплоснабжения. Названный ФЗ «О теплоснабжении» устанавливает правовые основы экономических отношений, которые связаны с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, созданием и функционированием систем теплоснабжения.
Теплоснабжение как отрасль ТЭК играет огромную социальную роль, как и сфера недропользования в целом. Данная сфера должна находится в сфере постоянного государственного контроля, а повышение ее надежности, качества и экономичности должно являться одной из первостепенных задач энергетической политики.
По данным Министерства энергетики на теплоснабжение в год расходуется половина потребления топлива в стране, т.е. столько же, сколько тратится на все остальные отрасли промышленности, транспорт и т.д. вместе взятые2.
Следует отметить, что ч. 5 ст.9 Закона РФ «О недрах» определяет, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с недропользованием, требуется наличие лицензии. Пользователи недр обязаны иметь специальное разрешение (лицензию) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности в сфере недропользования.
Полноценное определение лицензии в сфере недропользования законодатель дал в ст. 11 Закона РФ «О недрах». В частности, лицензией является документ, который удостоверяет право её владельца на пользование определенным участком недр в установленных границах, согласно указанной цели и в рамках определенного срока.
Так же порядок лицензирования регулируется «Положением о порядке лицензирования пользования недрами»3, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 1314-1 от 1992 г., а так же Приказом Минприроды РФ от 29.09.2009 № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и
1 Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4159.
2 Михайлов С.А., Семенов В.Г, Теплоснабжение Российской Федерации в цифрах // https://www.rosteplo.ru/Tech_stat/stat_shablon.php?id=640 (дата обращения 05.09.2020)
3 Постановление ВС РФ от 15.07.1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 33. ст. 1917.
регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр1».
В настоящее время система государственного лицензирования в сфере недропользовании осуществляется посредством государственных органов управления государственным фондом недр (Федеральное агентство по недропользованию), а также его территориальными подразделениями. Все действия, связанные с рассмотрением, подготовкой, выдачей или отказом в выдаче лицензии реализуется данным органом.
Установление необходимости лицензирования не случайно Действительно, не всегда пользователям недр целесообразно иметь у себя на балансе различное дорогостоящее имущество и оборудование для исследования и использования недр и их ресурсов. Обычно такое оборудование используется лишь в определенных случаях, кроме того, оно требует особого ухода, вложения дополнительных средств, а также привлечения штата сотрудников для обеспечения его функционирования. Например, для обустройства месторождения требуется прохождение горных выработок, что требует использования различных пиротехнических мероприятий; также недропользователь может периодически прибегать к проведению геофизических, маркшейдерских, проектных и иных работ. Согласно ч.6 ст.9 и ст.11 Закона РФ о недрах, права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр.
Рынок тепловой энергии - это разновидность товарного рынка, который обеспечивает функционирование сферы обращения такого энергетического материала как тепловая энергия. Законодатель весьма подробно регламентирует особенности заключения договоров на поставку или обеспечение тепловой энергией. При этом законодатель не оставляет без внимания порядок соблюдения законодательства о недрах, когда речь идет о добыче тепловой энергии.
Важно отметить, что теплоснабжающие организации как недропользователи, в соответствии с нормами
1 Приказ Минприроды РФ от 29.09.2009 № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 10, 08.03.2010
п.п. 3-5 Постановления Правительства России «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Фе-дерации»2, обязаны не только соблюдать требования законодательства о недрах, но и некоторые другие требования:
а) наличие статуса теплоснабжающей или тепло-сетевой организации;
б) соответствующее решение федерального органа исполнительной власти, если население города составляет более 500 тыс. человек, или органа местного самоуправления;
в) утверждение схемы теплоснабжения, где установлены границы и зоны деятельности организации.
При осуществлении своей деятельности организации в сфере теплоснабжения обязаны по мере необходимости заключать и исполнять договоры теплоснабжения с потребителями, договоры поставки тепловой энергии, договоры оказании услуг по передаче тепловой энергии. Названные организации также обязаны соблюдать требования Закона РФ «О недрах» о лицензировании, ведь практически все современные системы теплоснабжения, отопления, горячего водоснабжения работают на традиционных видах топлива (природный газ, мазут, уголь и др.). С ростом потребления традиционных топливных ресурсов осложняется их добыча и, соответственно, возрастает ее стоимость, кроме того, ухудшается экологическая ситуация в мире
. В статье 7 Закона РФ «О недрах» установлено, что в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода. Определение границ горного отвода для теплоснабжающих организаций предполагает учет пространственных контуров месторождения, положения участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния разработок. Предварительные границы горного отвода установлены при получении пользователем лицензии на недропользование. После разработки проектной документации и прохождения ею государственной экологической экспертизы границы горного отвода подвергаются уточнению. Новые уточненные границы отвода включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. То есть, включение в лицензию недостоверных или неполных данных о горном отводе может повлечь за собой наступление непоправимых последствий. О недостоверности данных границ горного от-
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 г. № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 34. - Ст. 4734.
вода можно говорить и тогда, когда представленная геологическая информация ошибочна. Впоследствии такие ошибки могут повлиять на изменение границ всего горного отвода, как следствие, изменяться условия пользования недрами, что недопустимо, так как п.3 ч.1 ст.12 Закона РФ «О недрах» указывает на обязательное наличие в лицензии пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование. В частности, данный вывод подтверждается материалами судебной практики1.
Часть 1 ст.23.2 Закона РФ «О недрах» определяет, что разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Технические проекты такой документации, разрабатываемые теплоснабжающими и добывающими организациями, подлежат согласованию с федеральным органом исполнительной власти.
Материалы судебной практики свидетельствуют о некоторых сложностях, которые возникают при согласовании, разработке и соблюдению технической документации. Так, было рассмотрено дело по заявлению теплоснабжающей организации о признании незаконным постановления Росприроднадзора о привлечении к административной от-ветственности2.
Росприроднадзор усмотрел в действиях организации существенные нарушения законодательства о недрах и использования лицензии. В процессе рассмотрения дела суд пришел к заключению, что основные положения о разработке технической и проектной документации должны содержаться не только в нормах действующего законодательства о недрах, но и в соответствующих документах. Суд отметил, что теплоснабжающая организация не освобождается от обязанности обратиться в компетентный орган с требованием о необходимости разработки такой документации. В действиях теплоснабжающей организации суд не узрел нарушений по той причине, что законодательно не установлен срок подготовки проекта лицами, которые пользование недрами уже начали. Рассмотрев все материалы дела, суд признал незаконным и отменил постановление. Таким образом, суды весьма пристально изучают материалы, предоставляемые недропользователями, не опираясь только на сведения, предоставляемые уполномоченными органами в сфере недропользования3.
1 Постановление президиума Свердловского областного суда от 08.02.2012 г. по делу № 44-Г-6/2012 // СПС «Консультант Плюс».
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2011 г. № 15АП-8976/2011 по делу № А32-34310/2010 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант +».
3 См., напр.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 19.07.2012 г. по делу №
А40-13655/12-99-68 // СПС «Консультант Плюс»; Апелляционное определение
Ульяновского областного суда от 06.06.2017 г. по делу № 33-2181/2017 // СПС «Консультант Плюс».
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»4 определяет правовые, организационные и экономические основы отношений в области газоснабжения, а также направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Главы 4 и 5 названного закона посвящены важным вопросам функционирования Единой системы газоснабжения и правовых основ развития единого рынка газа на территории России.
Единая система газоснабжения - это промышленный объект, который представлен системой газопроводов, хранилищ и станций, для которых недра имеют особое значение. В настоящее время именно Единая система газоснабжения представляет собой уникальный технологический комплекс, включающий в себя объекты добычи, переработки, транспортировки, хранения и распределения газа в европейской части России и Западной Сибири. Единая система газоснабжения обеспечивает непрерывный цикл поставки газа от скважины до конечного потребителя, следовательно, рациональное и правомерное пользование недрами является неотъемлемой частью нормального существования и функционирования всей системы газоснабжения в России.
Следует отметить, что в ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» присутствуют прямые указания на особенности пользования недрами в сфере газоснабжения. Однако в ст. 3 ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» определены границы законодательного и нормативного регулирования газоснабжения в России. Среди перечисленных правовых актов законодатель упомянул Закон РФ «О недрах». В ст. 10 ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» определены основания и порядок отнесения месторождения газа к объектам федерального значения. В ст. 12 ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» значится, что в целях обеспечения надежного газоснабжения в Российской Федерации Правительством РФ определяется перечень участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов для разведки и добычи газа. Речь идёт о Распоряжении Правительства России от 15 июня 2009 года «Об утверждении перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аук-ционов»5. Для организаций, которым предоставлено право пользования участками недр, имеющими федеральное зна-
4 Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 14. - Ст. 1667.
5 Распоряжение Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 787-р «Об утверждении перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 25. Ст. 3100.
чение, действует правило о получении лицензии в порядке, определенном Законом РФ «О недрах». В отношениях недропользования о возникновении договорных отношений можно говорить только при наличии у пользователя недрами лицензии, а если быть точнее, то после осуществления процедуры государственной регистрации лицензии на пользование участками недр (ч.5 ст.9 Закона РФ «О недрах»).
Подобный предмет регулирования определен и в ст. 1 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»1. Однако, что важно, в ФЗ «Об электроэнергетике» упоминаний о пользовании и охране недр нет. Тем не менее, законодательство об электроэнергетики складывается не только из ФЗ «Об электроэнергетике», но и из других правовых документов, в том числе и из Закона РФ «О недрах».
Кроме того, в целях полноценной реализации положений названных Федеральных законов «Об электроэнергетике», «О теплоснабжении», «О газоснабжении в Российской Федерации», Правительством Российской Федерации принимаются различные подзаконные акты, направленные на улучшение и развитие топливно-энергетического комплекса. Например, в 2002 году Правительством были утверждены Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению2. Названные Правила направлены на обеспечение соблюдения требований по обеспечению рационального и эффективного использования газа в качестве топлива или сырья.
В контексте развития топливно-энергетического комплекса в России следует упомянуть Государственной программе № 3303 «Развитие внешнеэкономической деятельности». В общих чертах - программа направлена на усиление позиций Российской Федерации в глобальной экономике, на улучшение количественных и качественных параметров внешнеэкономической деятельности, на повышение ее вклада в решение проблем обновления национального хозяйства. Показатели внешнеторговой деятельности на уровне государства свидетельствуют о том, что товарная структура экспорта представлена, в основном, товарами и материалами топливно-сырьевых групп. Однако такая ситуация с явным уклоном в топливно-сырьевую сферу несет в себе множество отрицательных структурных последствий, может стать причиной усиления хозяйственных диспропорций, углубить социально-экономическую
1 Федеральный закон от 26.30.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 г. № 317 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 20. - Ст. 1870.
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 330 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие внешнеэкономической деятельности» // СПС «Консультант Плюс».
дифференциацию регионов, увеличить и без того высокую налоговую нагрузку.
Президент Российской Федерации также играет немаловажную роль в развитии топливно-энергетического комплекса и улучшении его регулирования. Согласно ч. 1 ст. 90 Конституции России, Президент Российской Федерации вправе издавать указы и распоряжения, которыми он способен регулировать различные сферы жизнедеятельности и устранять имеющиеся пробелы в законодательстве. Так, Президентом РФ издан один из важнейших указов, который определил структуру органов исполнительной власти - указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти»4.
В рамках данного нормативного акта определяется и направление взаимодействия органов государственного управления в области регулирования топливно-энергетического комплекса. Фактически Президент Российской Федерации на практике способен активно регулировать те общественные отношения, которые требуют соответствующей регламентации, для восполнения существующих пробелов в действующем законодательстве. Так, в 2012 году Президентом Российской Федерации была учреждена Комиссия по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности5.
Так, к числу основных задач Комиссии относится разработка основных направлений совершенствования регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, а также рационального и безопасного использования недр и их охраны. Кроме того, Комиссия занимается рассмотрением вопросов, которые связаны с предоставлением недр пользователям, рассмотрением заявок о предоставлении организациям прав на пользование недрами.
Важно отметить, что целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций. Ввиду этого, постановления и распоряжения Правительства в топливно-энергетической сфере могут иметь как общий, так и специальный характер (назначение).
Например, Правительством РФ была утверждена Энергетическая стратегия на период до 2030 года6, которая
4 Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2018. - № 21. - Ст. 2981.
5 Указ Президента Российской Федерации от 15.06.2012 г. № 859 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности» // СПС «Консультант Плюс».
6 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собрание зако-
разработана совместно с Минэнерго Российской Федерации. Энергетическая стратегия - масштабный документ, затрагивающий одновременно различные вопросы и проблемные аспекты энергетических ресурсов государства, определяющий дальнейшие пути развития топливно-энергетического комплекса. Важно отметить, что недропользование и управление государственным фондом недр относятся к числу основных составляющих государственной энергетической политики.
За годы реализации Энергетической стратегии России достигнут существенный прогресс в сфере повышения экологической безопасности энергетики: разработан комплекс мер по эффективному использованию попутного нефтяного газа, разработана система государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов в энергетике.
Стратегической целью государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр является обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения энергетических потребностей экономики страны и обеспечения экспорта энергоресурсов. Для достижения стратегической цели недропользования и управления государственным фондом недр необходимо решение следующих задач: повышение активности геологического освоения новых территорий и акваторий; стимулирование привлечения частных инвестиций в геологоразведочные работы и недропользование; стимулирование эффективного недропользования на основе полного и комплексного извлечения топливно-энергетических ресурсов из недр, увеличения коэффициента извлечения нефти; развитие рынка независимых сервисных и инжиниринговых услуг в сфере недропользования.
Электроэнергетический комплекс России составляет, пожалуй, основу современной жизни. В последние годы динамика энергопотребления существенно возросла, на что обращают внимание государственные органы. Учреждение ЕЭС России сопровождалось изданием соответствующего Указа Президента Российской Федерации «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»1.
Несмотря на высокую значимость развития топливно-энергетического комплекса в российской экономике, некоторые вопросы использования ценных ресурсов (неф
нодательства РФ. - 2009. - № 48. - Ст. 5836.
1 Указ Президента Российской Федерации от 15.08.1992 г. № 923, в редакции от
10.09.1993 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» // Российская газета. - 1992. -№ 196.
ти и газа, тепловой и электрической энергии) в данном комплексе остаются нерешенными. Важно признать, что ресурсов для интересов энергетики достаточно много, но нефть и газ среди них одни из самых принципиальных. В частности, речь идёт о надлежащем правовом регулировании процесса добычи и использования нефти и газа. Так, в 1995 году был подготовлен первый законопроект о нефти и газе2, который после нескольких попыток так и не был принят. В отношении тепловой и электрической энергии подобные специальные акты были приняты (о них сказано выше), в то время как нефть остается без внимания до сих пор. Последствия такой ситуации не заставили себя долго ждать. Настоятельная потребность в полноценном регулировании вопросов добычи и изучения нефти, разработки и освоения месторождений продолжает оставаться актуальной и значимой.
Накопившиеся проблемы усугубляются отсутствием единообразной практики в сфере снабжения нефтью и нефтепродуктами. Разрозненные нормы, присутствуют в самых различных правовых актах. На практике судам все чаще приходится руководствоваться субсидиарными нормами, применяемыми для урегулирования спорных вопросов по вопросам снабжения нефтью и нефтепродуктами, заниматься дополнительно толкованием терминологии, обоснования которой нет в нормах действующего законодательства. В частности, отсутствуют необходимые определения, поясняющие суть терминов «природные ресурсы», «нефть», «нефтепродукты». Не лишним было бы уточнить с точки зрения законодательства и такие определения как нефтяное месторождение, залежь углеводородов и углеводородное сырье.
Эффективное использование отдельных мер и механизмов государственной энергетической политики позволит улучшить качество и повысить эффективность недропользования в топливно-энергетической сфере, таких как:
- повышение государственного участия в освоении новых территорий и акваторий, включая континентальный шельф арктических морей, увеличение государственного финансирования геологоразведочных работ;
- совершенствование лицензионной политики, устранение избыточных административных барьеров при проведении геологоразведочных работ, скорейший переход к стимулирующему налогообложению недропользователей;
- разработка специального налогового режима освоения запасов континентального шельфа Российской Федерации;
2 Павлов И.И. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 10.
- обеспечение условий для достижения не менее чем 95-процентного уровня использования попутного нефтяного газа;
- повышение достоверности учета запасов топлив-
но-энергетических ресурсов и внедрение принципов сквозного управления месторождениями топливно-энергетических ресурсов на всех стадиях - от поисковых работ до завершения разработки и ликвидации месторождения.
Библиография:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ, в редакции от 8 апреля 2017 г. // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32.
2. Закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 10.
3. Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 31.
4. Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. -№ 14. - Ст. 1667.
5. Федеральный закон от 26.30.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
6. Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2018. - № 21. - Ст. 2981.
7. Указ Президента Российской Федерации от 15.08.1992 г. № 923, в редакции от 10.09.1993 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» // Российская газета. - 1992. - № 196.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 г. № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2012. -№ 34.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 г. № 317 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 20. - Ст. 1870.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 330 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие внешнеэкономической деятельности» // СПС «Консультант Плюс».
11. Распоряжение Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 787-р «Об утверждении перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 25. Ст. 3100.
12. Приказ Минприроды РФ от 29.09.2009 N 315 (с изм. от 04.10.2012) "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 10, 08.03.2010
13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 48.
14. Постановление ВС РФ от 15.07.1992 N 3314-1 (ред. от 21.11.2011) "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. N 33. ст. 1917.
15. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2011 г. № 15АП-8976/2011 по делу № А32-34310/2010 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант +».
16. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 19.07.2012 г. по делу № А40-13655/12-99-68 // СПС «Консультант Плюс»; Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 06.06.2017 г. по делу № 33-2181/2017 // СПС «Консультант Плюс».
17. Постановление президиума Свердловского областного суда от 08.02.2012 г. по делу № 44-Г-6/2012 // СПС «Консультант Плюс».
18. Михайлов С.А., Семенов В.Г, Теплоснабжение в Российской Федерации в цифрах // https://www.rosteplo.ru/Tech_stat/stat_shablon.php?id=640 (дата обращения 05.09.2020
19. Павлов И.И. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации: авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 10.
