CC BY
22ВСЕГДА ЛИ ОБОСНОВАНО ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ?
САМОНЧИК Ольга Анатольевна, кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: raps-07@mail.ru
Краткая аннотация: в статье проведен анализ особенностей изъятия земельных участков для ведения работ по использованию недр, а также рассмотрены вопросы правового регулирования предоставления земельных участков для этих целей. Сделан вывод о недостаточной обоснованности изъятия земель только наличием лицензии на пользование участком недр. По мнению автора, необходима, прежде всего, доказанность существования исключительной государственной или муниципальной нужды в использовании конкретного участка недр как основания для принудительного изъятия земельного участка у правообладателя, как это предусмотрено ст. 49 Земельного кодекса РФ. Это особенно важно при изъятии земель ценных сельхозугодий, поскольку это не только ведет к прекращению деятельности конкретных сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и наносит ущерб аграрному сектору страны в целом.
Abstract: the article considers the issues of legal regulation of provision of land for carrying out the work on subsoil use (subsoil use); the analysis of peculiarities of withdrawal of land plots for subsoil use. The conclusion is made that the withdrawal is not sufficiently justified only by the presence of a license for the use of a subsoil plot. According to the author, it is also necessary to have an urgent state or municipal need for subsoil use as a basis for the withdrawal of land plots in accordance with article 49 of the Land code of the Russian Federation. This is especially important when removing farmland, since the reduction of their area not only stops the activities of specific agricultural producers, but can cause damage to the agricultural sector of the country as a whole.
Ключевые слова: недропользование, земли сельскохозяйственного назначения, сельхозугодья, изъятие земельных участков для целей недропользования, лицензия на пользование недрами.
Keywords: subsoil use, agricultural land, farmland, withdrawal of land for subsoil use, license for subsoil use.
Проведение работ по использованию недр неизбежно связано с использованием земной поверхности. Для добычи полезных ископаемых на земельных участках размещаются здания и сооружения шахт и карьеров, отвалы горных пород и т.п. Они используются также для геологического изучения недр, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, например, хранения запасов нефти, и иных целей [1].
Законодательством установлен порядок предоставления земельных участков пользователям участков недр. Согласно ст. 25.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» [2] земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются недропользователям в аренду без проведения торгов. Особенности договора аренды (без торгов) земельного участка, находящегося в публичной собственности, предусмотрены в ЗК РФ. Так, согласно п. 2 ст. 39.8 договор аренды земельного участка, предоставленного уполномоченным органом для целей недропользования, должен предусматривать проведение работ по рекультивации участка [3]. Это требо-
вание в определенной мере направлено на сохранение земель сельскохозяйственного назначения.
Геологическое изучение недр на участках, находящихся в публичной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться недропользователями без предоставления участков и установления сервитутов на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления. Такое разрешение не дает лицу, в отношении которого оно принято, право на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства (ст. 25.1 Закона «О недрах», пп. 4 п. 1, п. 4 ст. 39.33, пп. 3 п. 1 ст. 39.34 ЗК РФ).
Земельные участки, находящиеся в публичной собственности, могут использоваться, как указано в гл. У.3 ЗК [4] , для проведения изыскательских работ и ведения работ, связанных с пользованием недрами, также путем установления сервитутов (ст. 39.23). Соглашение об установлении сервитута заключается пользователем недр с землепользователем, землевладельцем или арендатором земельного участка, при этом лицо, в интересах которого установлен сервитут, обязано вносить предусмотренную
в соглашении плату, а после прекращения действия сервитута привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием. Сервитут может устанавливаться как на весь земельный участок, так и его часть (ст. 39.24). На земельных участках, находящихся в частной собственности, сервитуты устанавливаются в соответствии с гражданским законодательством (ст. 274 - 276 ГК РФ). Однако неясно, могут ли на участках частных собственников устанавливаться сервитуты, аналогичные предусмотренным в гл. У.3 ЗК в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности. И если да, то в каком порядке?
В соответствии с ч. 2 ст. 25.2 [5] Закона «О недрах» допускается изъятие для государственных или муниципальных нужд (публичные нужды) земельных участков, если они необходимы для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Регулирование изъятия участков для публичных нужд, в том числе для ведения работ по использованию недр осуществляется гл. VII. 1 ЗК РФ [6].
Таким образом, изъятие земельных участков требуется не во всех случаях использования недр. Однако действующим законодательством четко не определено, когда для использования недр необходимо именно изъятие земельных участков, а в каких случаях могут устанавливаться сервитуты с сохранением участка за правообладателем. Кроме того, нет ясности относительно возможности предоставления земельного участка (части участка) в целях недропользования в аренду собственником участка -гражданином или юридическим лицом. Это является законодательным пробелом, особенно применительно к земельным участкам сельскохозяйственного назначения, поскольку их изъятие ведет к утрате сельхозпроизводителями основного средства производства. Представляется целесообразным включить в ЗК РФ и Закон «О недрах» соответствующие дополнения по затронутым вопросам.
Как указывается в литературе, правообладатели земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения подвергаются наибольшему риску, так как «именно такие земельные участки являются «объектом охоты» для геологического изучения, в том числе для поиска и оценки общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения» [7]. Согласимся также с выводом, что «в законодательстве нет
каких-либо требований о необходимости оценки и соотнесения экономического эффекта, полученного от возможной добычи общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения, с возможным причинением им вреда, прежде всего сельскохозяйственным угодьям, ущерба сельскохозяйственным производителям» [8]. И добавим, ущерба аграрной отрасли в целом.
При анализе изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, в том числе в целях недропользования, авторами нередко указывается о законодательном дисбалансе частных и публичных интересов в пользу последних [9]. Разделяя указанную позицию, хотелось бы обратить внимание на наличие в законодательстве еще одного вида дисбаланса в случае изъятия земель: интересов промышленности и сельского хозяйства.
В соответствии с ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения, под которыми понимаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, особо выделяются сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями: садами, виноградниками и др.), которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (ст. 77, 79). Согласно п. 4 ст. 79 особо ценные продуктивные сельхозугодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Однако эта норма фактически сводится на нет из-за установленной возможности перевода сельхозугодий в другие категории земель.
Так, согласно п. 8 ч. 1 и ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» [10] допускается перевод особо ценных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК РФ, в определенные категории, в частности, в связи с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. На фоне этого положения нормы, направленные на охрану особо ценных сельхозземель, выглядят декларативными, строительные и иные хозяйственные интересы - превалирующими над интересами аграрной
отрасли. Представляется, что положение ч. 2 ст. 7 Закона «О переводе земель» должно быть отменено как противоречащее норме п. 4 ст. 79 Земельного кодекса, который является основополагающим законом в области земельных отношений. Кроме того, норма п. 4 ст. 79 о запрете использования особо ценных продуктивных сельхозугодий в иных целях не содержит никаких исключений и отсылок и, по сути, имеет обязательный характер для всех случаев, в том числе при изъятии земель в целях ведения работ по использованию недр.
Перевес в обеспечении интересов недропользователей особенно возрос в связи принятием Федерального закона № 499-ФЗ, внесшего в ЗК РФ новую главу VII.1, посвященную изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также изменения в Закон РФ «О недрах». Новые нормы упростили как процедуры предоставления, так и изъятия земельных участков для ведения работ по использованию недр, что направлено, в том числе, на удовлетворение интересов промышленного бизнеса.
Как отмечается в литературе, владелец лицензии на пользование недрами ранее нередко сталкивался с проблемами получения права на земельный участок. «В течение нескольких последних лет появился ряд новых норм, позволяющих ускорить их решение» [11]. Однако такой подход законодателя представляется неоднозначным.
Согласно ст. 25.1 Закона «О недрах» земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проектной документации для проведения указанных работ. Земельным кодексом РФ предусмотрено, что принятие решения об изъятии земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя, должно быть обосновано лицензией на пользование недрами (п. 2 ст. 56.3). При этом ни при предоставлении лицензии на проведение работ по использованию недр, ни при изъятии земельных участков для таких работ не предусмотрена обязанность организации-заявителя обосновать, что планируемые работы будут осуществляться в целях исключительной государственной или муниципальной нужды.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах и в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока. В нее, наряду с другими сведениями, включаются сведения о границах территории или земельного участка, выделенных для ведения работ по использованию недр (ст. 11, 12 Закона «О недрах»). Однако разъяснений, что означает термин «выделенный земельный участок» и как определяются его границы, в законодательстве не содержится. Как правило, границы земельного участка совпадают с границами предоставленного в пользование участка недр.
Согласно ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по решениям уполномоченных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления (в целях использования недр - органов федерального или регионального уровня), которые принимаются как по их собственной инициативе, так и на основании ходатайства определенной организации, в том числе для проведения работ по использованию недр (п. 4 ст. 56.3, пп. 3 п. 1 ст. 56.4). Удовлетворяя ходатайства организаций-недропользователей об изъятии земельных участков, уполномоченные органы принимают решения об изъятии, как правило, исходя из формального наличия у заявителя лицензии. При этом не учитывается, что в соответствии со ст. 49 ЗК принудительное изъятие участков у добросовестных правообладателей должно быть обосновано наличием исключительной государственной или муниципальной нужды, имеющимися неотложными общественными интересами.
В связи с этим вспомним норму ст. 25.1 Закона «О недрах» в ранее действовавшей редакции [12]. В ней предусматривалось, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков осуществляется на основании решений об изъятии, порядок принятия которых устанавливается Правительством РФ. Согласно п. 8 постановления Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 295 [13] в изъятии земельного участка отказывается, если пользователь недр ходатайствует об изъятии участка, использование которого не связано с удовлетворением государственных или муниципальных нужд. Это требование в определенной мере обеспечивало защиту интересов правообладателей
земельных участков, в том числе из земель сельскохозяйственного назначения, а также сохранение ценных сельхозугодий от необоснованного изъятия.
Однако такое регулирование подвергалось критике некоторыми авторами. Так, по мнению Г. Канделаки, правоотношения в связи с приобретением недропользователем прав на земельный участок в отсутствие государственной или муниципальной необходимости регулировались гражданским законодательством, а приобретение было возможно путем заключения гражданско-правовых договоров с собственниками [14] (здесь и далее выделено мною - О.С.). И далее: «частные собственники злоупотребляли своими правами и запрашивали у недропользователей необоснованно высокие суммы выкупа... В результате разработка многих месторождений... становилась экономически невыгодной для недропользователей» [15].
Возникает вопрос, если отсутствует государственная или муниципальная необходимость в использовании недр, то почему земельные участки должны изыматься принудительно в порядке ст. 49 ЗК? Как указано цитируемым автором, «правовым механизмом, обеспечивающим интересы недропользователей, является институт изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также установление публичного сервитута» [16]. Из этого вытекает, что институт изъятия земель призван обеспечивать не общественно значимые публичные нужды, а частные интересы отдельных предпринимателей, с чем нельзя согласиться. Изложенное еще раз показывает необходимость закрепления в ст. 49 ЗК определения понятия «государственные и муниципальные нужды», о чем не раз указывалось в работах [17].
Как отмечалось выше, не для всех случаев использования недр требуется изъятие земельных участков. Кроме того, в Законе «О недрах» установлено, что «допускается осуществлять изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, в том числе лесных участков, если такие земельные участки необходимы для ведения работ, связанных с пользованием недрами» (ст. 25.2). То есть, изъятие земельного участка возможно, если конкретный случай недропользования является исключительным случаем публичной нужды, что должно быть отражено в принятом уполномоченным органом решении об изъятии. Соответствующее обоснование должно содержаться в ходатайстве за-
интересованной в изъятии участка организации. Данное требование необходимо закрепить в гл. VII.1 ЗК РФ, что устранило бы возможность различного толкования правоприменителями рассмотренных выше норм Кодекса и, в определенной мере, препятствовало бы выбытию ценных земель сельхозназначения из аграрного сектора.
Нечеткость законодательного регулирования изъятия земельных участков для целей недропользования приводит к значительному числу судебных споров, при этом в большинстве случаев заявителями о признании решений об изъятии незаконными являются правообладатели земельных участков сельскохозяйственного назначения. Среди аргументов нередко указывается о том, что изъятие участков совершено при отсутствии прямой потребности публично-правового образования, но в интересах частного субъекта. К сожалению, суды на основе формального применения норм ст. 56.2 - 56.4 ЗК РФ чаще всего отказывают сельхозпроизводителям в заявленных требованиях.
Так, в апелляционной жалобе сельскохозяйственный производственный кооператив «Красноармеец» указывает на отсутствие прямой потребности Российской Федерации в изъятии принадлежащего ему земельного участка, а также на отсутствие в материалах дела подтверждения необходимости ПАО НК «РуссНефть» в спорном земельном участке при проведении работ, связанных с пользованием недрами. Утверждается, что пользование недрами возможно осуществлять без изъятия земельного участка.
В решении суда, которым сельхозкооперативу было отказано в удовлетворении заявленных требований, этот довод был отклонен как несостоятельный. Однако аргументация суда представляется недостаточно убедительной. В постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по жалобе истца на решение суда первой инстанции указывается, что в соответствии с п. 2 ст. 56.4 ЗК РФ и Перечнем организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд, ПАО НК «РуссНефть» является организацией-недропользователем на основании выданной федеральным органом исполнительной власти лицензии. Судом также указано, что изъятие земельного участка необходимо в целях недропользования для добычи углеводородного сырья [18].
Однако в материалах дела нет доказательств необходимости проведения работ именно на
земельном участке истца. Непонятно также, кто и в чьих интересах будет использовать добываемое сырье. Что касается права организации, имеющей лицензию, подать ходатайство об изъятии участка, то, как отмечалось выше, для его реализации должна возникнуть неотложная государственная нужда, а не просто желание коммерческой организации подзаработать.
Как показывает правоприменительная практика, иногда суды все-таки удовлетворяют заявления правообладателей изъятых земельных участков для целей недропользования именно на том основании, что изъятие совершено при отсутствии прямой потребности публично-правового образования, но в интересах частного субъекта.
Так, решением Арбитражного суда Свердловской области от 24 января 2018 г., оставленном без изменения постановлениями Семнадцатого арбитражного апелляционного суда и Арбитражного суда Уральского округа, заявленные индивидуальным предпринимателем Умновым А.Е. (далее -предприниматель) требования к Департаменту по недропользованию по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент) о признании недейст-
Библиография:
вительными приказов департамента от 12.10.2017 г. №№ об изъятии у него земельных участков были удовлетворены, приказы департамента признаны незаконными. Этими приказами, принятыми на основании ходатайства общества с ограниченной ответственностью «Московка» (г. Челябинск), у предпринимателя изымались земельные участки сельхозназначения для государственных нужд для ведения обществом работ, связанных с пользованием в соответствии с лицензией участком недр на месторождении россыпного золота «Московское».
Как указано в определении Верховного Суда РФ от 13 декабря 2018 г. № 309-КГ18-20378 по кассационной жалобе общества, само по себе наличие действующей лицензии на право пользования участком недр не является безусловным основанием, свидетельствующим о том, что деятельность заявителя направлена на удовлетворение публичных интересов, соответствует общественным потребностям.
В данном случае деятельность лицензиата направлена на извлечение прибыли, а месторождение золота, определенное к добыче в лицензии, не является единственным и уникальным [19].
1. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 372.
2. Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. Статья 25. 1 в ред. Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» //СЗ РФ. 2015. № 1 (часть I). Ст. 52.
3. Правила проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства РФ от 10 июля 2018 г. № 800 //СЗ РФ. 2018. № 29. Ст. 4441.
4. Глава V.3 введ. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3377.
5. Статья 25.2 введ. Федеральным законом № 499-ФЗ.
6. Глава VII.1 введ. Федеральным законом № 499-ФЗ.
7. Волков Г.А. Гарантии прав на землю при предоставлении или использовании земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами // Lex russica. 2016. № 6. С. 203 - 211.
8. Волков Г.А. Гарантии прав на землю при предоставлении или использовании земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами // Lex russica. 2016. № 6. С. 203 - 211.
9. Волков Г.А. Гарантии прав на землю при предоставлении или использовании земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами // Lex russica. 2016. № 6. С. 203 - 211.
10. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» //СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5276.
11. Игнатьева И.А. Земельный участок для недропользования: ретроспектива и актуальное правовое регулирование //Российский юридический журнал. 2016. № 2. С. 177 - 185.
12. Статья 25.1 Закона «О недрах» в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 222-ФЗ //СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4570.
13. Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии» //СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1709 (утр. силу по постановлению Правительства РФ от 31 марта 2015 г. № 299 //СЗ РФ. 2015. № 14. Ст. 2140).
14. Канделаки Г. Изъятие земельных участков для целей недропользования: новый порядок с 1 апреля 2015 г. //Нефть, Газ и Право. 2015. № 3. С. 27-28 (с. 27-35).
15. Канделаки Г. Изъятие земельных участков для целей недропользования: новый порядок с 1 апреля 2015 г. //Нефть, Газ и Право. 2015. № 3. С. 28.
16. Канделаки Г. Изъятие земельных участков для целей недропользования: новый порядок с 1 апреля 2015 г. //Нефть, Газ и Право. 2015. № 3. С. 28.
17. Самончик О.А. Понятие «государственных и муниципальных нужд» в случае изъятия земельных участков //Аграрное и земельное право. 2011. № 10.
18. Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2019 г. по делу № А57-7046/2018 //СПС «Консуль-тантПлюс».
19. Определение Верховного Суда РФ от 13.12.2018 г. № 309-КГ18-20378 по делу № А60-57049/2017 //СПС «КонсультантПлюс». См. также аналогич. дела: Определение Верховного Суда РФ от 22.11.2018 г. № 303-КГ18-18537 по делу № А04-777/2018; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18 мая 2017 г. № Ф09-1616/17 по делу № А50-10431/2016 //СПС «КонсультантПлюс».
