CC BY
203
Особенности правового регулирования государственной службы как института, обеспечивающего эффективное функционирование механизма российского государства
А.В.Костина (Кривенченко)
В статье раскрываются исторические особенности формирования государственной службы как правового, социального и нравственного института. Рассматриваются объективные и субъективные факторы, влияющие на формирование современной российской модели государственной службы. Исследуются итоги реформирования государственной службы как взаимосвязанной системы, обеспечивающей эффективность функционирования российского государства.
Ключевые слова: кадровая политика, управление, концепция, реформа, бюрократия, теории бюрократии, история, служебное право, безопасность, правопорядок
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2015. № 4 (21). С. 64-74.
Эффективность функционирования механизма государства зависит от рационального использования всех его элементов, через которые реализуется регулирующее, организационное и практическое воздействие государства на общество и общества на государство. В свете внешних и внутренних обстоятельств России просто необходима государственная служба, быстро и в полном объеме реализующая управленческие решения и организационные действия. Именно ее деятельность всем своим содержанием, средствами и методами определяет эффективность функционирования государственной власти.
В разные исторические периоды государственная власть являлась отражением социальных, политических, экономических, культурных процессов. Необходимость перераспределять свои усилия в зависимости от смены времен года, особенности конкретной хозяйственной деятельности, специфика общественных связей, расширение государства и потребность освоения новых территорий внесли огромный вклад в формирование особого типа российского общества. А такие формы общественной организации, как вече, собор, дума, община и др., отличающиеся общественным (мирским) началом, являются наиболее рацио-
Костина (Кривенченко) Алла Владимировна — кандидат исторических наук, магистр юриспруденции, кафедра теории государства и права, конституционного права Российского экономического университета им. Г.В.Плеханова. Адрес для корреспонденции: [email protected].
нальными в наших природных и естественно-общественных условиях. Необходимость учитывать комплекс региональных, национальных, религиозных особенностей единой территории обусловливает дополнительные усилия по созданию механизма обеспечения политического, правового, общественного единства. В отличие от Запада индивидуализм в России гибелен как для общества, так и для отдельного человека. Суровость климата, обособленность поселений, растянутость коммуникации и другие обстоятельства налагают на российское общество дополнительные трудности и могут преодолеваться лишь при взаимовыручке и взаимной поддержке. Поэтому история народов России выработала свое представление об обществе, его формах и многих других общественных ценностях. Как видим, целая система исторически сформированных и современных внутренних факторов предопределяет поиск модели государственной службы, отвечающей целям и задачам современного российского государства, что является составной частью современной управленческой парадигмы.
Государственная политика и возникающие на ее основе цели и задачи государственного управления должны быть в контексте этих особенностей. Реформаторам государственной службы, на наш взгляд, необходимо отталкиваться от понимания не только правовой природы института государственной службы, но и особенностей социального, национального, религиозного, нравственного компонентов. Оформившиеся в общеизвестные теории исторические модели государственного управления иллюстрируют эту обусловленность. В истории нашего государства на протяжении многих веков прослеживаются элементы имперской модели. Она характерна для азиатских империй и классическое воплощение получила в Китае, где, согласно конфуцианской традиции, подданные — члены большой семьи, которую возглавляет император. Чиновники — лишь управляющие собственностью императора. Человеческая природа рассматривалась как сочетание светлого и темного начала, хорошего и плохого. Следовательно, задача бюрократии — смягчение негативных последствий от действия неискоренимых пороков людей с целью обеспечения эффективности власти императора. Служение правителю, а не обществу, зависимость служебного положения от личного усмотрения вышестоящего, протекция и иные подобные характеристики отношений на государственной службе имели исторические воплощения в разных странах с учетом региональной специфики.
В России, по мнению специалистов, до XVIII в. доминировала смесь её византийского и монгольского вариантов. В эпоху Петра I, с одной стороны, добавились элементы, заимствованные из европейского абсолю-
тизма, с другой — усилились свои. Со второй половины XIX в., со времени реформ Александра II, начали формироваться и элементы модели рациональной бюрократии, которые, впрочем, не стали определяющими.
С приходом советской власти бюрократия получила новый импульс. В 1930-е гг. в советском управлении утвердилась жесткая иерархия, непререкаемой стала воля вождя, предельная концентрация полномочий в руках партийно-государственной верхушки, подчиненность органов власти партийным. Стали системными явления нарушения законности, деформация роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии. Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Этот замкнутый социальный слой существовал на основе жестких принципов и правил в рамках коммунистической идеологии, которые формулировались высшими коммунистическими организациями. Правовой статус государственных служащих регулировался в основном трудовым законодательством. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств.
Кардинальная ломка политической системы эпохи перестройки и последующие сложные годы возрождения российской государственности привели к переосмыслению места России в глобальном мире и ее значения. Тысячелетняя история сосуществования на огромной территории такого количества народов, этносов, общностей, таких разных в ментальном, языковом, религиозном и других отношениях, является уникальным опытом. Именно он является основой проводимых в России реформ, в том числе в системе государственной службы.
Концепция реформирования системы государственной службы в 2001 г. основными задачами реформирования провозгласила «приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями», «создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации» [19]. За основу реформирования были взяты новые конституционные стандарты взаимоотношений общества и государства, обеспечивать это взаимодействие должна обновленная государственная служба.
К этому времени в зарубежных странах был накоплен довольно обширный опыт проведения подобных реформ, и наши реформаторы обра-
тились к нему. Еще в начале прошлого века была разработана так называемая концепция рациональной бюрократии М.Вебера — В.Вильсона. Она рассматривалась как основа организации современного типа, пришедшая на смену патриархальной, и утверждала господство общеобязательных регламентированных процедур, независимо от того «кто» и «для кого» их исполняет, в отличие от средневековой администрации, при которой не существовало сроков рассмотрения дел, порядка производства и подведомственности и во всём господствовало личное усмотрение. В рамках реалистической модели бюрократии М.Вебер и его последователи попытались сформулировать правила обеспечения развития общества с помощью рациональной системы права, конституционного правопорядка и развитого гражданского общества.
Современная трактовка теории бюрократии находится в развитии. В динамичном меняющемся мире мы наблюдаем работу по поиску адекватного механизма, обеспечивающего деятельность государства. В зависимости от идеологической основы, характера и методов деятельности, объема полномочий различают рыночные, гибкие, участвующие и иные механизмы. В условиях глобализации интегративные процессы привели к необходимости учитывать целую систему дополнительных факторов. К ним можно отнести частичную утрату суверенитета членов союзов, формирования наднациональной бюрократии, деятельности транснациональных корпораций и т.п.
Как видим, менялись роль и место государственной службы в системе управления, происходило осмысление этих процессов и вырабатывались новые подходы к модели государственной службы, но сегодня мы опять вернулись к основному вопросу, как сформировать государственную службу, способную эффективно решать проблемы, испытывающие на прочность российскую государственность, обеспечивать повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.
Рассматривая государственную службу, прежде всего, как институт социальный, мы понимаем, что лица, замещающие должности государственной службы, — представители общества. А значит, они являются носителями всех качеств, характерных для этого конкретного общества. Качества формируются на основе имеющихся в данном обществе знаний, ценностей, опыта и определяют характерные для нас убеждения, идеалы, склонности, интересы, социальные установки и т.п. К сожалению, основными ценностными ориентирами сегодня являются личная выгода и благополучие, которых можно достигнуть, используя возможности государственной службы. Проблемы в основе
своей остаются неизменными на протяжении веков. Это непрофессионализм, коррупция, злоупотребления властью, корпоративность, неприятие гласности и т.д.
Как сделать так, чтобы доминирующим мотивом деятельности государственного служащего стало служение обществу? Это сложный и долгий процесс, связанный не только с реформированием структуры правового регулирования, но и с изменением сознания. Однако начинать двигаться к этой цели необходимо уже сейчас и в первую очередь разработать систему выявления и оценки на научной основе общекультурных, деловых и личных качеств как государственных служащих, так и кандидатов на замещение должностей государственной службы. Это целое направление, связанное с разработкой методик, рекомендаций, форм выявления знаний, навыков и т.п., учитывающих специфику предстоящей служебной деятельности. На данном этапе даже беглый обзор конкурсных испытаний позволяет сделать вывод о формальном подходе в этом направлении. Эта работа становится эффективной только в рамках четкой и понятной кадровой политики государства.
Однако политика, ориентированная только на оказание государственных и муниципальных услуг, не оставляет места патриотизму, пониманию единства и сопричастности народу, частью которого ты являешься, интересам общества и еще многому, что не укладывается в содержание услуг. Ведь государственная служба — не только правовая, но и нравственная система. Она является воплощением должного поведения, нравственных ценностей, ориентирует общество на соблюдение правил человеческого сосуществования. Это, в свою очередь, нашло отражение в Концепции ее реформирования: «сформировать механизм государственного управления, принципиально отличающийся от действовавшей ранее административной системы управления». Деятельность государства, направленную на достижение этой цели, можно разбить на следующие этапы:
♦ 1 этап: 2001-2002 гг. — предпринимается попытка упорядочить структуру государственной службы, разрабатывается и утверждается концепция и программа реформирования государственной службы, создаются правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы;
♦ 2 этап: 2003-2005 гг. — разрабатываются, апробируются, нормативно оформляются механизмы функционирования государственной службы. В 2003 и 2004 гг. были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе
Российской Федерации», благодаря которым были заложены основы карьерно-конкурсной модели государственной службы;
♦ 3 этап: 2006-2008 гг. — разрабатываются нормативные основы для применения процедур управления по результатам, внедряются административные регламенты, реализуются процедуры приведения в соответствие федеральному законодательству актов регионального уровня;
♦ 4 этап: 2009-2013 гг. — планировалось создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой. В 2012 г. Указом Президента РФ государственным заказчиком Программы определено Министерство труда и социальной защиты РФ, на которое возложено осуществление функций по планированию реализации и мониторингу мероприятий, предусмотренных Программой, а также по контролю и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти [20].
Анализ этапов реформирования государственной службы с 2001 г. позволяет констатировать выведение служебных отношений из юрисдикции Трудового кодекса РФ и отделение государственных служащих от политической бюрократии. Основным критерием формирования данной системы государственной службы провозглашается профессионализм, основой которого становится конкурсный отбор. Но при этом в законодательстве сразу появляется большое количество должностей-исключений, и это серьезно затрудняет формирование конкурсно-карьерной модели государственной службы. На наш взгляд, при замещении должностей государственной службы нельзя заменять принцип профессионализма усмотрением должностного лица.
Продолжением этой проблемы является и форма реализации взаимосвязи государственной и муниципальной гражданской службы. Это привело к тому, что муниципальная служба стала лишь ступенькой в карьере недобросовестных государственных служащих. Усугубляется это и тем, что в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе» «заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы», т.е. норма не носит обязательный характер. На наш взгляд, при сохранении общих требований единства основных квалификационных требований, ограничений и обязательств, единства требований к профессиональной подготовке необходимо сделать муниципальную
службу самостоятельной и более контролируемой со стороны местного сообщества. Определяющим фактором должно быть служение обществу, выражающееся в конкретных результатах деятельности по улучшению качества жизни, а не выслуга лет. Нельзя ставить продвижение по службе в прямую зависимость от выслуги лет и стажа службы.
Не совсем понятен в контексте проводимой реформы и закона «О системе государственной службы» [1] принятый в 2005 г. Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» [8]. Как ст. 5 этого закона можно соотнести с общей концепцией развития законодательства о государственной службе в целом и законом «О полиции» [3], в частности? Особые вопросы вызывает п. 3 данной статьи, а именно «Российское казачество... принимает участие в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, защите Государственной границы Российской Федерации, борьбе с терроризмом». Читаем далее и видим, что «российское казачество может привлекаться к несению муниципальной службы», «работу по взятию на себя обязательств по несению государственной и иной службы членами хуторских, станичных, городских, районных (юрто-вых), окружных казачьих обществ, объединенных в войсковое казачье общество, организует атаман войскового казачьего общества».
Вызывает вопросы и процесс формирования правовой основы военной и правоохранительной службы. Если исходить из базового закона «О системе государственной службы», то ожидаемы были новые законы о военной и правоохранительной службах с четким определением их функциональной и организационной специфики (по аналогии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе» [2]). Большое количество редакций Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» [6] и расширение доступа к службе иностранных граждан (ст. 33) вызывают массу вопросов и неоднозначную реакцию общества, в том числе в вопросах национальной безопасности. Что же касается правоохранительной службы, то это вопрос тоже не только юридический, но и политический, приковавший к себе внимание всего общества. Поэтому государство должно внятно определять свою политическую волю в формулировании нового подхода к данному виду службы. И логичнее было бы принять базовый закон о правоохранительной службе, где были бы сформулированы общие положения о службе и ее структуре, этапах прохождения службы, статусе служащих, и т.п. и только после этого определять специфику конкретного вида противодействия преступности, поддержания правопорядка. Государству необходимо четко доносить до общества основные цели,
задачи и направления обеспечения национальной, общественной, государственной безопасности, в первую очередь через дух и букву закона. С развитием институтов гражданского общества в России требования к государственной службе будут только возрастать. А значит, успешность реформирования и развития системы государственной службы будет зависеть от того, насколько политика государства в этой сфере будет соответствовать его ожиданиям и потребностям.
Государственные служащие — это в первую очередь люди, граждане. В этой социальной группе (государственные служащие) представлены все проблемы общества. Отсутствие культурно-нравственной основы (в обществе) порождает (в социальной группе государственных служащих) субъективные корыстные цели и приводит к выбору противозаконных средств достижения цели. Это одна из важнейших для России проблем, результатом которой является «конфликт интересов». Более того, являясь частью механизма управления и находясь в зависимом положении от политической бюрократии, государственная служба приспосабливается к существующему на том уровне (негативному) порядку, что приводит к еще большему отклонению системы от законной нормативной модели.
Деятельность государственной службы направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов. Дисфункция или отклонение от основной цели: «действовать в интересах развития гражданского общества и укрепления государства с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации» приводит к отчуждению общества и государства, к социальным конфликтам и т.д. и, в свою очередь, усиливает нигилизм, и без того распространенный в обществе.
Общество (общественные организации) через механизм гражданского контроля должно влиять на деятельность органов власти различного уровня. Также общественные организации являются важнейшим источником предоставления информации о качестве работы органов или регионов. Отсутствие реальных механизмов стимулирования общества к общению с властью только усугубляет негативные процессы в механизме государства.
Государственная служба, являясь частью механизма государства, находится в диалектической связи со всеми ее элементами. Степень ин-тегрированности ее в разные сферы обусловлена особенностями и характером конкретных систем:
♦ «государственная служба — органы государственной власти (наниматель)»;
♦ «государственная служба — муниципальная служба»;
♦ «государственная служба — государственные предприятия, учреждения»;
♦ «государственная служба — государственные корпорации»;
♦ «государственная служба — публичные службы».
В рамках этих связей есть особенности, вызванные функциональным назначением гражданской, правоохранительной и военной службы. Следовательно, регулирование системы должно учитывать ее внутренние и внешние связи. Понимание значения и роли института государственной службы в механизме современного российского государства возможно только на основе анализа всех обозначенных выше систем взаимодействия. Характер этих связей должен определять правовые основы регулирования видов государственной службы, режим регулирования и объем статуса государственных служащих, требования к кандидатам на замещение должностей и т.д.
Литература
1. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (в ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
4. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (в ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2011. № 49, Ч. 1. Ст. 7020.
5. О службе в таможенных органах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
6. О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (в ред. от 30.03.2015) // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
7. О статусе военнослужащих: Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (в ред. от 24.11.2014) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
8. О государственной службе российского казачества: Федеральный закон от 05.12.2005 № 154-ФЗ (в ред. от 25.11.2014) // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.
9. Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации: Федеральный закон от 02.07.2013 № 205-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4174.
10. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (в ред. от 30.03.2015) // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
11. Вопросы прохождения военной службы: Указ Президента РФ от 16.09.1999 № 1237 (в ред. от 25.03.2015) (вместе с «Положением о порядке прохождения военной службы») // СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534.
12. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (в ред. от 16.07.2009) // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
13. Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы: Указ Президента РФ от 06.07.2007 № 722 (в ред. от 06.12.2007) // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2897.
14. Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 (в ред. от 25.03.2015) (вместе с «Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации», «Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации», «Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации») // СЗ РФ. 2007. № 47, Ч. 1. Ст. 5749.
15. О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (в ред. от 14.02.2014) // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
16. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.): Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (в ред. от 10.08.2012) // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
17. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2008.
18. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М., 2011. 448 с.
19. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15.08.2001 № Пр-1496 (Д) // Консуль-тантПлюс.
20. Указ Президента РФ от 10.08.2012 № 1156 О внесении изменений в Указ Президента РФ от 10.03.2009 №2 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» и в федеральную программу, утвержденную этим Указом» // СЗ РФ. 2012. №2 33. Ст. 4633.
Features of legal regulation of public service as an institution of the effective functioning of the state mechanism
Kostina (Krivenchenko) Alla — Candidate of Historical Sciences, Plekhanov Russian University of Economics
Address for correspondence: [email protected]
The article describes the historical features of the civil service formation as a legal, social and moral institution. Author considers both objective and subjective factors influencing the formation of the modern Russian model of public service, analyses the results of civil service reform, and identify main systemic problems of legal regulation.
Key words: personnel policy, management, concept, reform, bureaucracy, theories of bureaucracy, history, municipal service, conflict of interests, values, status, competition, service law
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2015. N 4 (21). P. 64-74.
