CC BY
73
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2016. № 6
Георгий Александрович Борщевский,
кандидат исторических наук, доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Россия), e-mail: [email protected]
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПРОБЛЕМА СУБЪЕКТНОСТИ
В статье проанализированы системы управления государственной службой в ряде развитых и развивающихся стран, обоснована взаимосвязь между уровнем развития общества и сложностью системы, необходимой для управления бюрократией. Рассмотрена трансформация субъектовуправ-ления государственной службой России в ходе ее постсоветской институ-ционализации. Выявлены проблемы и противоречия в этой сфере. С учетом исторической практики и передовых научных концепций сформулированы предложения по совершенствованию системы управления бюрократией на федеральном уровне. Обосновано, что решение здесь лежит в области пересечения централизации и разгосударствления. Указано на необходимость расширения правового содержания государственной службы, постепенного превращения ее в публичную службу, направленную на решение задач социально-экономического развития страны.
Выводы апробированы в ходе участия автора в работе над проектом Стратегии социально-экономического развития России на период до 2030 г.
Ключевые слова: государственная служба, бюрократия, институт, реформа, гражданское общество, публичная служба, кадры, эффективность.
Georgiy Aleksandrovich Borshevskiy,
Kandidat of History, Associate Professor, Department of Civil Service and Personnel Policy, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Russia), e-mail: [email protected]
INSTITUTIONAL TRANSFORMATION OF PUBLIC SERVICE: THE PROBLEM OF THE SUBJECT
This article analyzes the systems of public service management in a number of developed and developing countries, substantiating the relationship between the ¡eve! of development of society and the complexity of the system necessary to manage the bureaucracy. The transformation of subjects of management by the state service of Russia in the course of its post-Soviet institutionalization is considered,
and problems and contradictions in this sphere are treated. Taking into account historical practice and advanced scholarly concepts, the author offers proposals to improve the bureaucracy management system at the federal level: the solution lies, the article maintains, in the area of intersection of centralization and denationalization. It is necessary to expand the legal content of the civil service, the author proposes, gradually turning it into a public service aimed at solving the tasks of the country's social and economic development.
The article's conclusions were substantiated during the author's participation in the work on the draft of the project Strategy for Social and Economic Development of Russia through 2030.
Key words: civil service, bureaucracy, institution, reform, civil society, public service, human resources, efficiency.
Управление реформами бюрократии как научная проблема
Управление изменениями социальных субъектов представляет сложную научную проблему. Государственная служба, являясь одним из институтов общества, оказывает влияние на его развитие, поэтому необходимость управления ею имеет непреходящий характер. Особенно это актуально в условиях политических изменений и экономической нестабильности.
Постсоветский период трансформации государственного аппарата в России привел к новому институциональному развитию государственной службы, что выразилось в принятии положения о ней в 1993 г., законов 1995 и 2003 гг., а также ряда программных документов. В них шла речь о необходимости создания целостной системы госслужбы и эффективного механизма управления. Однако при исполнении этих мер возникают затруднения.
Следствием подобной ситуации стало появление объемной литературы. В основном работы относятся к 2000-м гг., когда шла активная институционализация госслужбы на федеральном уровне и в субъектах РФ. К числу известных исследований можно отнести работы А.И. Турчинова и его коллег1, в которых проблемы госслужбы описаны с позиций социологии и предложены меры по формированию органов управления. На схожих методологических основах базируются работы В.В. Черепанова2 и И.П. Марченко3.
1 Турчинов А.И. Объект управления государственной службой России: проблемы формирования // Государственная служба. 2004. № 1 (27). С. 7-11; Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2009.
2 Черепанов В.В. Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее качества в условиях реформирования // Государственная служба. 2004. № 1 (27). С. 12-18.
3 Марченко И. О системе управления государственной службой // Государственная служба. 2005. № 3 (35). С. 34-39.
Анализируемой проблеме посвящен ряд диссертационных исследований. В них управление государственной службой трактуется как организационная, нормативная, правовая и кадровая деятельность должностных лиц и кадровых служб государственных органов по достижению госслужбой, выступающей в качестве объекта, некоего желаемого состояния4.
Работы, посвященные моделированию систем управления госслужбой субъектов РФ5, интересны тем, что системы госслужбы субъектов складывались в разное время, и к настоящему времени в стране сформировалось несколько оригинальных типов органов управления государственной службой6.
Общей проблемой названных работ является то, что теоретические установки в них превалируют над реальными процессами развития. Так, например, часто встречается предложение о создании органа управления федеральной государственной службой в виде подчиненного Президенту РФ Федерального агентства7. Однако такое агентство, как орган исполнительной власти, не сможет реали-зовывать полномочия по управлению военной и правоохранительной службой.
В свою очередь, практики управления чаще описывают сложившуюся систему, чем предлагают что-либо для ее усовершенствования8. На стыке теории и практики написаны работы А.Г. Барабашева, который в качестве эксперта принимал участие в проектировании многих управленческих реформ последних лет9.
Возможности экстраполяции зарубежного опыта весьма ограничены, так как в каждой стране реализуется своя модель государственной службы. Однако проблема управления ею актуальна для всех стран. Например, английский исследователь Дж. Лодж предложил учредить в своей стране должность главы гражданской службы
4 НикитинаА.Ю. Моделирование системы управления государственной службой Российской Федерации: дис. ... канд. соц. наук. М.: РАГС, 2009. С. 58.
5 Мамичев Н.Г. Социальные механизмы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. соц. наук. М.: РАГС, 2011.
6 Овчаренко Р.К. Становление системы управления государственной гражданской службой субъекта РФ // Власть. 2012. № 1. С. 45.
7 Валеев Х.А. Институт государственной службы Российской Федерации: политико-правовое исследование: дис. ... д-ра полит. наук. М.: РАГС, 2011. С. 66.
8 Баснак Д.В. Создание системы управления Российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 4-26.
9 Барабашев А.Г., Прокофьев В.Н. Создание органа по управлению государственной службой, как инструмента унификации правового регулирования видов и уровней государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 7-28.
(Head of the Civil Service), которому подведомственны руководители кадровых служб всех государственных органов. За образец взята Новая Зеландия, где орган управления контролирует кадровую деятельность всех министерств10.
Систематически анализируется опыт управления кадровыми системами государственной службы на примере различных регионов мира11. Наряду со специальными исследованиями существует спектр работ по вопросам реформ бюрократии, составной частью которых является управление ею12.
Наконец, следует выделить исследования концептуального характера, в которых предлагаются перспективы институциональной трансформации государственной службы, придания ей новых черт, для чего необходимы совместные усилия политиков, граждан и самой бюрократии. Интересна концепция «новой государственной службы», предусматривающая переход от обслуживания к сотрудничеству. Предполагается, что госслужащие при этом будут ориентированы на реализацию общественного блага, открыты для диалога и станут вовлекать граждан в обсуждение и проектирование государственной политики13.
Данная модель далека не только от российских реалий, но и от практики большинства стран, однако она отвечает приоритетам современного демократического общества. Тем более важно в современных условиях внедрять передовые технологии управления персоналом, чтобы обеспечить подготовку, отбор, оценку и продвижение кадров госслужбы в соответствии с демократическими ценностями. Так, в ряде зарубежных работ анализируется связь между характером подготовки госслужащих и качеством их работы. Доказывается, что обучение более эффективно, если направлено на решение конкретных проблем госслужбы. Важно в ходе обучения разъяснять цели
10 Lodge G. The Civil Service Reform Plan One Year On, and the International Evidence // The Political Quarterly. 2014. Vol. 85. No. 1. P. 83.
11 Su T. Civil Service Reform in Taiwan // Public Administration in East Asia. New York: CRC Press, 2010. P. 609-626; Moon M.J., Hwang C. The State of Civil Service Systems in Asia-Pacific Region: A Comparative Perspective // Review of Public Personnel Administration. 2013. Vol. 33. No. 2. P. 121-139.
12 Elling R., Thompson L. Human Resource Problems and State Management Performance across Two Decades: The Implications for civil Service Reform // Review of Public Personnel Administration. 2006. Vol. 26. No. 4. P. 302-334; LegreidP., Wise L.R. Reforming Human Resource Management in Civil Service Systems: Recruitment, Mobility and Representativeness // The Civil Service in the 21st Century. Comparative Perspectives / eds. J. Raadschelders, T. Toonen, F.M. Van der Meer. Houndmills: Palgrave Macnillan, 2007. P. 169-182.
13 Denhardt J.V., Denhardt R.B. The New Public Service Revisited // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. No. 5. P. 670.
и механизмы происходящих изменений14. Это вполне приемлемые выводы и для отечественной практики.
Рассмотрение проблем государственной службы с позиций современной институциональной теории предполагает учет таких ее институциональных характеристик, как самоорганизация и сопротивляемость изменениям извне15. Иными словами, успешно реформировать госслужбу и управлять ею невозможно, если не учитывать интересы самих служащих. В этой связи существует практика мониторинга общественного мнения среди государственных служащих (в США это Federal Employee Viewpoint Survey) о кадровой политике. С учетом результатов мониторинга предполагаемые изменения корректируются16. Подобная практика актуальна для России.
Таким образом, выявлен большой объем работ по проблеме исследования. При этом практикоориентированных отечественных исследований проводится явно недостаточно, а зарубежные работы требуют адаптации.
Субъекты управления госслужбой в период
институционализации
В большинстве стран, вне зависимости от их политической и экономической ориентации, существует один или несколько специально уполномоченных органов по управлению государственной службой (табл. 1).
Эти органы выполняют широкий спектр функций от подбора кадров до пенсионного обеспечения. Выделены два основных типа: органы исполнительной власти (самостоятельные или подведомственные) и коллегиальные органы (комиссии и советы). В качестве примеров самостоятельных органов можно назвать Министерство госслужбы и безопасности Кореи и Службу управления персоналом США. Органами, не входящими в правительство, являются Управление государственных трудовых ресурсов Японии, а также Управление по делам госслужбы Министерства персонала и социального обеспечения КНР. Во многих странах действуют органы управления в виде независимых агентств и комиссий (например, Комиссия государственной службы Австралии). Во Франции, Германии, Малайзии действуют ведомства по делам государственной службы и независимые от них советы.
14 KrollA., Moynihan D.P. Does Training Matter? Evidence from Performance Management Reforms // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. No. 3. P. 411-420.
15 Шастико А.Е. О методологии институциональных исследований // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 120.
16 Fernandez S., Resh W.G., Moldogaziev T., Oberfield Z.W. Assessing the Past and Promise of the Federal Employee Viewpoint Survey for Public Management Research: A Research Synthesis // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. No. 3. P. 382-394.
Таблица 1
Органы управления государственной службой ряда зарубежных стран
Группа Страна Орган(ы) управления государственной службой
Развитые страны Запада Великобритания Комиссия гражданской службы Комитет по отбору кадров
Франция Министерство государственной службы Высший совет государственной службы
Германия Федеральное ведомство гражданской службы Министерство внутренних дел Федеральный комитет по кадрам
Австралия Комиссия государственной службы
Новая Зеландия Комиссия по делам государственного сектора
США Служба управления персоналом Службы высших руководителей Совет по охране системы заслуг
Развитые страны Азии Япония Управление государственных трудовых ресурсов Совет по делам персонала
Южная Корея Министерство государственной службы и безопасности
Сингапур Комиссия гражданской службы Управление государственной службы Аппарата премьер-министра (формирует государственную кадровую политику)
Тайвань Министерство гражданской службы Агентство по делам государственного персонала
Новые индустриальные страны Азии Индонезия Национальное агентство гражданской службы Министерство административных реформ
Малайзия Министерство государственной службы Комиссии по видам государственной службы
Филиппины Комиссия по делам гражданской службы
Таиланд Комиссия гражданской службы
Социалистические страны Камбоджа Секретариат по исполнению государственных полномочий
Китай Управление по делам государственной службы в Министерстве персонала и социального обеспечения
Вьетнам Министерство внутренних дел
СНГ Казахстан Агентство по делам государственной службы
Проанализируем опыт постсоветской России. Ввиду особенностей модели государственной службы в СССР управление всеми государственными кадрами осуществлялось партийными органами. Отмена в 1990 г. статьи Конституции о руководящей роли партии привела к необходимости создания непартийного управления кадрами государственного аппарата. В 1991 г. было создано Государственное агентство СССР по подготовке кадров госслужбы, однако ввиду известных событий оно не успело приступить к работе, и его правопреемником стало Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РСФСР (РФ), более известное как Роскадры.
Данный орган действовал с 1992 по 1994 г. и наряду с Управлением кадров Администрации Президента и Министерством труда осуществлял управление институционализацией государственной службы. В спонтанно сложившейся системе Роскадры отвечали за методическое обеспечение госслужбы и обучение кадров, Администрация Президента — за кадровые назначения, а Минтруда — за оплату труда. Фактически полномочия не были четко разграничены, что приводило к аппаратным войнам. Роскадры занимались не только административной, но и научной, аналитической, проектной работой. Главный их вклад состоит в формировании и отстаивании единой системы учреждений по подготовке руководящих кадров (ныне РАНХиГС при Президенте РФ и его региональные филиалы).
В 1993 г. для выработки кадровой политики и надведомственной координации госслужбы в федеральных органах власти был создан Совет по кадровой политике при Президенте РФ. Он состоял из представителей всех ветвей власти, не имел властных полномочий и собственного аппарата, никогда не собирался и никак не проявил себя в реальном управлении государственной службой. В 2013 г. после четырех реорганизаций он был преобразован в Комиссию при Президенте РФ по вопросам госслужбы и резерва управленческих кадров, действующую ныне.
Комиссия содействует развитию системы государственной службы, совершенствует порядок формирования и использования резерва управленческих кадров; вносит предложения по стратегии развития кадрового потенциала; рассматривает предложения по совершенствованию законодательства о госслужбе17. В состав Комиссии входят представители Администрации Президента РФ, ряда федеральных органов власти, ректоры крупных вузов. Комиссия отвечает за реализацию проектов «Президентская сотня» и «Федеральный портал управленческих кадров».
17 Указ Президента РФ от 9 февраля 2013 г. № 126 «О комиссии при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров».
В 1994 г. функции Роскадров были разделены между Управлением федеральной государственной службы Президента РФ и Российской академией государственной службы при Президенте РФ (ныне РАНХиГС). Управление выдержало не менее пяти реорганизаций и теперь называется Управлением Президента РФ по вопросам госслужбы и кадров18. Оно действует в структуре Администрации Президента, контролирует исполнение законодательства о госслужбе, о противодействии коррупции, готовит проекты правовых актов, координирует политику в области реформирования госслужбы, ведение федерального кадрового резерва.
Вместе с тем полноценный орган управления федеральной госслужбой после 1994 г. так и не был создан. Руководство ею находится в ведении Президента РФ, а Управление госслужбы и кадров Администрации лишь помогает ему в этом, не являясь самостоятельным органом власти.
Для планирования кадровых назначений на высшем уровне действует коллегиальный орган в виде Комиссии по вопросам госслужбы и резерва, которая собирается, как правило, не чаще одного раза в год, т.е. не оказывает системного воздействия на бюрократию. Что касается Академии госслужбы, то она является учебным заведением, а не органом власти.
С 1991 по 2016 г. в стране действовало свыше 20 органов управления государственной службой только на федеральном уровне (динамику трансформации органов управления см. на рис. 1. Серым цветом выделены действующие органы; стрелки показывают отношения подчиненности, линии — взаимодействия).
Министерство обороны России, ведомства правоохранительной и судебной систем, а также ряд иных органов (Центризбирком РФ, аппарат Уполномоченного по правам человека, Счетная палата РФ) не подчиняются Правительству РФ, ряд из них не входят в систему исполнительной власти, однако в них предусмотрена федеральная государственная служба.
Таким образом, орган управления федеральной госслужбой должен подчиняться непосредственно Президенту РФ и не должен относиться к какой-либо одной из трех основных ветвей власти. Этим требованиям отвечает Администрация Президента. Однако у Администрации много задач, и управление госслужбой — отнюдь не главная из них. Этим объясняется, что правовое регулирование видов госслужбы не сбалансировано, а реформирование идет медленно, по остаточному принципу.
18 Указ Президента РФ 4 декабря 2009 г. № 1382 «Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров».
Рис. 1. Субъекты управления федеральной государственной службой
(1991-2016)
Управление гражданской службой возложено на Министерство труда и социальной защиты России, которое ведет большую работу по ее методическому обеспечению. В структуре министерства имеется Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции. Министерство отвечает за утверждение порядка исчисления стажа и пенсий; определение продолжительности отпуска и размера поощрений за безупречную и эффективную службу; порядок формирования и ведения базы данных и реестра госслужащих; ведение Федерального портала управленческих кадров и развитие системы подготовки госслужащих19.
Вместе с тем в перечень компетенций Минтруда не входят вопросы материально-финансового обеспечения гражданской службы. Департамент бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной гражданской службы Минфина России уполномочен решать вопросы по установлению
19 Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты РФ».
окладов и надбавок для госслужащих, разного рода компенсаций и мер материального стимулирования. Однако Минфин не реализует практических мер по развитию госслужбы, а успешность мероприятий, предлагаемых Минтрудом, снижается вследствие их систематического недофинансирования.
Кроме того, в управлении участвует Минэкономразвития России в лице Департамента государственного регулирования в экономике, который готовит предложения по реформированию системы госслужбы и оптимизации численности федеральных государственных служащих.
Таким образом, наблюдается множественность субъектов управления федеральной государственной службой, каждый из которых отвечает за свой сегмент политики. Кроме того, каждый из почти сотни федеральных государственных органов, а также руководство 85-ти субъектов РФ стремятся проводить самостоятельную кадровую политику на своем уровне.
Несогласованность действий приводит к тому, что целостная государственная кадровая политика в России не выработана. Отсутствует как концептуальный документ в данной сфере, так и механизмы реализации. На фоне сложной системы управления и частых трансформаций кадровая политика в системе госслужбы осуществляется децентрализованно. За реализацию федеральной программы реформирования государственной службы в 2009-2013 гг. отвечали шесть федеральных ведомств. На деле кадровая политика остается во власти кадровых служб отдельных органов власти и их руководителей. Реформой государственной службы занимаются сами госслужащие, что, по мнению многих исследователей, обусловливает ее неэффективность20.
Меры по совершенствованию системы управления
госслужбой
Прежде чем говорить о совершенствовании системы управления государственной службой, следует определиться с функциями по управлению в данной сфере. Законодательство о государственной службе не содержит перечня функций органа управления, хотя создание такого органа предусмотрено. С опорой на цитированные выше специальные исследования можно сформулировать обобщенный набор подобных функций:
1) правовое и методическое обеспечение госслужбы, в том числе:
20 Оболонский А.В. Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3. С. 164.
- развитие законодательства о госслужбе и муниципальной службе;
- методическая и консультативная помощь государственным органам;
- анализ и прогнозирование кадровых потребностей;
- совершенствование структуры государственных органов;
- научно-исследовательское обеспечение развития госслужбы;
- анализ практики применения законодательства о госслужбе;
- разработка государственной кадровой политики;
2) организационное обеспечение, в том числе:
- координация и обеспечение единства системы госслужбы;
- межгосударственное взаимодействие в сфере компетенции;
- контроль и надзор в сфере компетенции;
- координация с бюджетной и административной реформой;
- централизованная реализация кадровых технологий на госслужбе;
- реализация мер по противодействию коррупции в системе госслужбы.
Все эти функции в той или иной мере реализуются, за исключением, может быть, целостной государственной кадровой политики. Зарубежный опыт демонстрирует примеры сосуществования и взаимодействия органов управления государственной службой в ведении правительства, президента, парламента, коллегиальных органов. Сложность объекта управления диктует сложную систему управления им. Таким образом, предложения о создании в России единого суперведомства, отвечающего за все вопросы государственной службы, представляется утопическим. Военная и специальная служба, в силу их особенностей, будут всегда регулироваться на ведомственном уровне. Координация в пределах полномочий президента будет осуществляться подразделениями его Администрации. Сложившаяся модель представляется единственно работоспособной в рамках существующей системы власти.
Минтруд России вполне справляется с методическим руководством федеральной и региональной гражданской службой и в меньшей степени — муниципальной службой. Проблема состоит, во-первых, в его неспособности обеспечить адекватное финансирование реформы и, во-вторых, в том, что практическая реализация разработанных им рекомендаций остается на усмотрение кадровых служб ведомств. Эти факторы, на наш взгляд, служат препятствием для действенного реформирования.
Однако еще более серьезной проблемой представляется неоптимальный подход к границам самой госслужбы, который сложился в середине 1990-х — начале 2000-х гг. Тогда, в условиях острого
кризиса и всеобщей приватизации, из состава госслужащих были исключены все работники бюджетной сферы вне аппарата органов власти. Существующее сегодня узкое правовое содержание госслужбы не соответствует историческому опыту нашей страны (в дореволюционный и советский период работники образования, культуры, науки считались госслужащими), равно как и практике развитых зарубежных стран, где наблюдается преодоление изоляции систем государственного управления от экономики и общества.
В этой связи предлагается двухэтапное совершенствование системы управления государственной службой.
На первом этапе предполагается централизация процедур отбора, оценки и обучения кадров федеральной государственной службы, что будет способствовать рационализации кадровых процессов, противодействию коррупции, расширению экспертного участия и повышению подконтрольности кадровой политики гражданскому обществу.
Предлагается создать специализированный орган с рабочим названием «Агентство по подбору, обучению и оценке кадров государственной службы» (далее — агентство) в форме автономной некоммерческой организации, подконтрольной Администрации Президента РФ. Финансирование агентства предполагается осуществлять из бюджетных средств по смете Администрации Президента РФ. Агентство будет действовать на постоянной основе. Штатные специалисты будут являться сотрудниками компании-оператора, в качестве которой может выступать крупная государственная или негосударственная организация по управлению персоналом, выигравшая конкурс. Администрация Президента РФ формулирует требования к компании-оператору и проводит конкурс. С организацией, выигравшей конкурс, заключается контракт на двухлетний срок на выполнение полномочий оператора агентства. Компания-оператор самостоятельно приглашает экспертов для участия в кадровых мероприятиях.
Функции агентства могут включать осуществление централизованного отбора кадров для федеральных органов исполнительной власти и реализацию иных кадровых процедур, предусмотренных законодательством о государственной службе. Кадровые службы государственных органов будут лишены права осуществлять функции, переданные агентству.
Администрация Президента РФ и органы государственного контроля будут осуществлять мониторинг деятельности агентства и расследовать случаи нарушения меритократии (подбора на основании заслуг). В случае недобросовестности компания-оператор может быть заменена досрочно.
Таким образом, предлагается сохранить существующую систему управления госслужбой, дополнив ее звеном в виде агентства, которое, не имея властных полномочий, сможет осуществлять профессиональное и систематическое управление персоналом госслужбы в интересах и под контролем государства, а не отдельных ведомств. Полномочия Администрации Президента, Минфина, Минтруда, Минэкономразвития в части управления госслужбой сохранятся в неизменном виде.
В сфере подбора кадров предлагается установить оценку федеральными органами исполнительной власти перспективной кадровой потребности. Квалификационные требования к должностям госслужбы будут утверждаться государственными органами при участии профессиональных сообществ. Отбор госслужащих предлагается осуществлять на рынке труда, в соответствии с квалификационными требованиями, увязанными с профессиональными и образовательными стандартами.
Проведение подбора кадров должно быть централизовано, выведено из-под контроля государственных органов. Порядок проведения отбора госслужащих утверждается Президентом РФ. Требования о конкурсном подборе должны быть распространены на все категории должностей государственной службы. Граждане должны иметь возможность представлять документы для участия в конкурсе в электронном виде. Часть этапов конкурсного отбора может осуществляться удаленно.
Методика проведения отбора, разрабатываемая Минтрудом, будет зависеть от категории должности. В рамках реализации утвержденной методики агентство будет применять широкий спектр кадровых технологий. В состав конкурсной комиссии будут включаться работники агентства, привлеченные эксперты — представители отраслевых профессиональных сообществ и вузов — и представители государственного органа, в который подбираются кадры. Следует обеспечить преобладание в составе комиссии не госслужащих, но являющихся специалистами в сфере деятельности, близкой к данной должности.
Агентство будет осуществлять проведение конкурсов в федеральный кадровый резерв и кадровые резервы федеральных государственных органов и вносить данные в информационную систему кадрового резерва.
В ходе деятельности агентства необходимо статистическое и социологическое наблюдение кадровых характеристик госслужбы. На этой основе компанией-оператором по итогам ее деятельности будут готовиться предложения в Администрацию Президента и федеральные государственные органы о совершенствовании системы
квалификационных требований и порядка проведения конкурса с учетом анализа сложившейся практики.
Текущая оценка деятельности государственных служащих федеральных органов власти в форме аттестации также будет осуществляться агентством.
По результатам мониторинга результативности деятельности государственных служащих в соответствующих государственных органах перед проведением аттестации данные об оценке каждого аттестуемого служащего будут передаваться в агентство.
В состав аттестационной комиссии включаются работники агентства, привлеченные эксперты и представители государственных органов. В рамках действующего порядка аттестации, утвержденного Президентом и Правительством РФ, агентство сможет применять весь спектр кадровых технологий, различающихся в зависимости от уровня должности. Регулярной аттестации должны подлежать государственные служащие всех категорий и групп должностей. При проведении оценки руководителей возможно ведение видеозаписи с ее последующим размещением в общем доступе в целях обеспечения открытости и противодействия коррупции. По итогам аттестации возможно направление в кадровый резерв, на повышение квалификации или понижение служащего в должности.
В ходе проведения оценки следует составлять план профессионального развития каждого госслужащего. Агентство будет формировать план профессионального развития федеральных гражданских служащих с учетом результатов их оценки, уровня должности и профиля деятельности.
Агентство также будет принимать решения о направлении госслужащих на обучение, по согласованию с их руководством, исходя из требований законодательства, а также из установленных предельных ассигнований на данные цели. Агентство будет определять требования к образовательным организациям по проведению обучения госслужащих, организовывать конкурсы на право оказания образовательных услуг и заключать с образовательными организациями контракты на обучение федеральных государственных служащих от имени государства. Администрация Президента и органы надзора будут контролировать деятельность Агентства.
Агентство будет уполномочено оценивать качество образовательных услуг, предоставленных образовательными организациями, и давать заключение об этом, которое будет учитываться в ходе аккредитации образовательных организаций. Агентство будет контролировать результаты обучения служащих и учитывать их при последующей оценке. При неудовлетворительных итогах обучения назначается внеочередная аттестация.
В плане подготовки кадров для госслужбы следует, на наш взгляд, отказаться от программ бакалавриата по направлению «Государственное и муниципальное управление». Данное направление не имеет отраслевой специализации и не позволяет готовить специалистов как для замещения должностей государственной службы, так и для коммерческого сектора. Доля госслужащих, имеющих подобное образование, варьируется в пределах всего 3-7 %, в зависимости от уровня должности21. Образование по управленческим специальностям следует сделать предметом второго образования (магистратура) либо дополнительного образования, что позволит работникам, имеющим практический опыт профессиональной деятельности в какой-либо отрасли экономики или социальной сферы, получить дополнительные компетенции, необходимые для замещения руководящей должности.
Следует предусмотреть необходимость получения управленческого образования для госслужащих категории «специалисты», состоящих в резерве, а также для служащих категории «руководители», не имеющих управленческого образования. При поступлении на госслужбу следует установить требования не просто к наличию образования определенного уровня, а к наличию образования, соответствующего профилю конкретной должности. При замещении должности, не соответствующей имеющемуся образованию, государственный служащий должен получить второе образование или пройти профессиональную переподготовку, соответствующую профилю замещаемой должности.
На втором этапе, когда описанная система изменений будет реализована и отлажена, можно перейти к изменению правового содержания государственной службы и, соответственно, механизма управления ею.
Предлагается изменить подход к содержанию понятия госслужбы и изложить его в следующей формулировке: государственная служба — это профессиональная деятельность, финансируемая из средств государственного бюджета, направленная на исполнение полномочий РФ, субъектов РФ в целях обеспечения развития экономики и повышения качества жизни граждан РФ. Такое определение связано со следующими изменениями в правовом статусе госслужащих: отказ от понимания государственной службы в качестве специфической «служебной» деятельности и от упоминания об обслуживающем характере деятельности государственных служащих. В определение введена общественная цель функциони-
21 Численность работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы Российской Федерации, по уровню образования, ветвям власти и уровням управления // Оперативная информация. М.: Росстат, 2016.
рования государственной службы, что создает правовые условия для установления режима оценки и оплаты госслужащих за достижение показателей, связанных с удовлетворением потребностей общества. Предполагается сближение границ госслужбы с иными видами деятельности, осуществляемыми в интересах государства и общества.
Выводы
С учетом современных тенденций представляется, что приоритетными для органов власти всех уровней и бюджетных организаций должны стать обеспечение экономического роста и повышение качества жизни граждан. Ввиду этого необходимость в специальном регулировании отдельных видов деятельности по исполнению функций государства не кажется очевидной. В то же время целесообразно формирование нового вида службы — публичной службы. Действие законодательства РФ о публичной службе рекомендуется распространить на:
- федеральную государственную гражданскую службу;
- государственную гражданскую службу субъектов РФ;
- муниципальную службу;
- деятельность, обозначенную в законодательстве как «государственная служба иных видов», в частности казачью службу и т.д.;
- деятельность руководителей и специалистов в государственных (муниципальных) бюджетных организациях и внебюджетных фондах;
- деятельность руководителей на государственных (муниципальных) предприятиях, в государственных корпорациях и компаниях.
Вопрос об отнесении к публичной службе лиц, замещающих государственные должности РФ, субъектов РФ, выборные муниципальные должности, следует решить отдельно.
В долгосрочной перспективе следует рассмотреть возможность распространения законодательства о публичной службе на работу граждан в общественных, некоммерческих и иных организациях гражданского общества. Таким образом будет законодательно закреплен приоритет интересов гражданского общества, обеспечения прав человека в деятельности гражданских служащих вне зависимости от специфики их работы. С учетом этого произойдет гармонизация принципов кадровой политики на федеральном, региональном и местном уровнях.
В субъектах РФ могут быть образованы агентства, действующие на тех же принципах и осуществляющие те же функции, что и рассмотренное выше федеральное агентство. При этом центральное
агентство призвано участвовать в формировании требований и проведении конкурсов для региональных компаний-операторов. Деятельность региональных агентств должна контролироваться Администрацией Президента РФ, правительствами субъектов РФ, надзорными органами и органами гражданского общества в пределах их компетенции.
Региональные агентства могут организовывать централизованное проведение кадровых процедур в отношении:
- федеральных государственных служащих, замещающих должности в территориальных органах федеральных государственных органов;
- государственных служащих соответствующих субъектов РФ;
- муниципальных служащих муниципальных образований, расположенных на территории субъектов РФ.
Финансирование деятельности региональных агентств будет осуществляться субсидиарно из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Кроме того, агентства могут осуществлять кадровое сопровождение иных организаций на возмездной основе, в порядке, определенном президентом и правительством.
Законодательство должно установить обязательную ротацию компаний-операторов, а также ответственность их руководителей, вплоть до уголовной, за недобросовестное исполнение полномочий. Недобросовестные компании-операторы должны дисквалифицироваться.
По мере построения системы публичной службы кадровые функции будут выведены из ведения бюджетных организаций и переданы в агентства по месту пребывания данных организаций. Агентства будут осуществлять отбор и оценку, ведение кадрового резерва, организовывать обучение руководителей и специалистов организаций бюджетной сферы, должности которых отнесены к публичной службе. Кроме того, агентства будут координировать ротацию работников в системе публичной службы.
Реализация предложенных мер позволит преодолеть закрытость института государственной службы, а также такие негативные факторы, как низкий уровень доверия общества к представителям государственной власти, слабость кадрового потенциала отдельных регионов и муниципальных образований, разобщенность норм и требований к должностям разных видов и уровней государственной и муниципальной службы.
Важным является стирание искусственной границы между работниками органов государственной власти, местного самоуправления и бюджетных организаций. На деле все эти кадры решают
общую задачу—реализуют государственную политику в различных отраслях и сферах.
Необходимо переориентировать представителей государства с обеспечения внутренней деятельности органов власти на решение задач экономики и общественного развития. Системный подход к созданию публичной службы позволит повысить эффективность государственных институтов в Российской Федерации.
Преимущество предложенной системы мер видится в том, что она опирается на существующие организационные механизмы управления. В этом, а также в заинтересованности политического руководства страны в обеспечении эффективности власти, есть залог того, что институциональная трансформация государственной службы пройдет в русле потребностей российского общества.
ЛИТЕРАТУРА
Барабашев А.Г., Прокофьев В.Н. Создание органа по управлению государственной службой, как инструмента унификации правового регулирования видов и уровней государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 7-28.
Баснак Д.В. Создание системы управления Российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 4-26.
Валеев Х.А. Институт государственной службы Российской Федерации: политико-правовое исследование: дис. ... д-ра полит. наук. М.: РАГС, 2011.
Мамичев Н.Г. Социальные механизмы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. соц. наук. М.: РАГС, 2011.
Марченко И. О системе управления государственной службой // Государственная служба. 2005. № 3 (35). С. 34-39.
НикитинаА.Ю. Моделирование системы управления государственной службой Российской Федерации: дис. ... канд. соц. наук. М.: РАГС, 2009.
Оболонский А.В. Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3. С. 145-164.
Овчаренко Р.К. Становление системы управления государственной гражданской службой субъекта РФ // Власть. 2012. № 1. С. 45-48.
Турчинов А.И. Объект управления государственной службой России: проблемы формирования // Государственная служба. 2004. № 1 (27). С. 7-11.
Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2009.
Черепанов В.В. Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее качества в условиях реформирования // Государственная служба. 2004. № 1 (27). С. 12-18.
Шастико А.Е. О методологии институциональных исследований // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 96-120.
Denhardt J. V., Denhardt R.B. The New Public Service Revisited // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. No. 5. P. 664-672.
Elling R., Thompson L. Human Resource Problems and State Management Performance across Two Decades: The Implications for civil Service Reform // Review of Public Personnel Administration. 2006. Vol. 26. No. 4. P. 302-334.
Fernandez S., Resh W.G., Moldogaziev T., Oberfield Z.W. Assessing the Past and Promise of the Federal Employee Viewpoint Survey for Public Management Research: A Research Synthesis // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. No. 3. P. 382-394.
KrollA., Moynihan D.P. Does Training Matter? Evidence from Performance Management Reforms // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. No. 3. P. 411-420.
Legreid P., Wise L.R. Reforming Human Resource Management in Civil Service Systems: Recruitment, Mobility and Representativeness // The Civil Service in the 21st Century. Comparative Perspectives / eds. J. Raadschelders, T. Toonen, F.M. Van der Meer. Houndmills: Palgrave Macnillan, 2007. P. 169-182.
Lodge G. The Civil Service Reform Plan One Year On, and the International Evidence // The Political Quarterly. 2014. Vol. 85. No. 1. P. 81-83.
Moon M.J., Hwang C. The State of Civil Service Systems in Asia-Pacific Region: A Comparative Perspective // Review of Public Personnel Administration. 2013. Vol. 33. No. 2. P. 121-139.
Su T. Civil Service Reform in Taiwan // Public Administration in East Asia. New York: CRC Press, 2010. P. 609-626.
REFERENCES
Barabashev, A. G., and Prokof'ev, V. N. "Sozdanie organa po upravleniiu gosudarstvennoi sluzhboi, kak instrumenta unifikatsii pravovogo regulirovaniia vidov i urovnei gosudarstvennoi sluzhby," Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia, No. 2, 2015, pp. 7-28.
Basnak, D. V. "Sozdanie sistemy upravleniia Rossiiskoi gosudarstvennoi sluzhboi v sovremennykh usloviiakh," Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia, No. 4, 2008, pp. 4-26.
Cherepanov, V. V. "Sistema upravleniia gosudarstvennoi sluzhboi: problemy i puti povysheniia ee kachestva v usloviiakh reformirovaniia," Gosudarstvennaia sluzhba, No. 1 (27), 2004, pp. 12-18.
Denhardt, J. V., and Denhardt, R. B. "The New Public Service Revisited," Public Administration Review, Vol. 75, No. 5, 2015, pp. 664-672.
Elling, R., and Thompson, L. "Human Resource Problems and State Management Performance across Two Decades: The Implications for civil Service Reform," Review of Public Personnel Administration, Vol. 26, No. 4, 2006, pp. 302-334.
Fernandez, S.; Resh, W. G.; Moldogaziev, T., and Oberfield, Z. W. "Assessing the Past and Promise of the Federal Employee Viewpoint Survey for Public Management Research: A Research Synthesis," Public Administration Review, Vol. 75, No. 3, 2015, pp. 382-394.
Kroll, A., and Moynihan, D. P. "Does Training Matter? Evidence from Performance Management Reforms," Public Administration Review, Vol. 75, No. 3, 2015, pp. 411420.
Legreid, P., and Wise, L. R. "Reforming Human Resource Management in Civil Service Systems: Recruitment, Mobility and Representativeness," The Civil Service in the 21st Century. Comparative Perspectives, eds. J. Raadschelders, T. Toonen, and F. M. Van der Meer. Houndmills: Palgrave Macnillan, 2007, pp. 169-182.
Lodge, G. "The Civil Service Reform Plan One Year On, and the International Evidence," The Political Quarterly, Vol. 85, No. 1, 2014, pp. 81-83.
Mamichev, N.G. Sotsial'nye mekhanizmy upravleniia gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhboi sub"ekta Rossiiskoi Federatsii: dissertatsiia ... kandidata sotsialnykh nauk. Moscow: RAGS, 2011.
Marchenko, I. "O sisteme upravleniia gosudarstvennoi sluzhboi," Gosudarstvennaia sluzhba, No. 3 (35), 2005, pp. 34-39.
Moon, M. J., and Hwang, C. "The State of Civil Service Systems in Asia-Pacific Region: A Comparative Perspective," Review of Public Personnel Administration, Vol. 33, No. 2, 2013, pp. 121-139.
Nikitina, A. Iu. Modelirovanie sistemy upravleniia gosudarstvennoi sluzhboi Rossiiskoi Federatsii: dissirtatsiia ... kandidata sotsialnykh nauk. Moscow: RAGS, 2009.
Obolonskii, A. V. "Ocherki istorii rossiisko-sovetskoi biurokraticheskoi nomen-klatury," Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia, No. 3, 2015, pp. 145-164.
Ovcharenko, R. K. "Stanovlenie sistemy upravleniia gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhboi sub"ekta RF," Vlast', No. 1, 2012, pp. 45-48.
Shastiko, A. E. "O metodologii institutsional'nykh issledovanii," Voprosy ekonomiki, No. 8, 2016, pp. 96-120.
Su, T. "Civil Service Reform in Taiwan," Public Administration in East Asia. New York: CRC Press, 2010, pp. 609-626.
Turchinov, A. I. "Ob"ekt upravleniia gosudarstvennoi sluzhboi Rossii: problemy formirovaniia," Gosudarstvennaia sluzhba, No. 1 (27), 2004, pp. 7-11.
Turchinov, A. I. Upravlenie gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhboi Rossiiskoi Federatsii: monografiia. Moscow: RAGS, 2009.
Valeev, Kh. A. Institut gosudarstvennoi sluzhby Rossiiskoi Federatsii: politiko-pravovoe issledovanie: dissertatsiia ... doktora politicheskikh nauk. Moscow: RAGS, 2011.
