CC BY
2
Б01 10.46320/2077-7639-2024-3-124-85-98
Особенности
практической реализации инициативного бюджетирования в Российской Федерации
Сафронова Е.С.
Статья посвящена теме инициативного бюджетирования как основной форме бюджетирования, основанного на общественном участии. Особое внимание уделяется актуальности и развитию механизмов инициативного бюджетирования, так как бюджетирование на основе общественного участия является общемировым трендом возрастающего масштаба, решающим актуальные и острые проблемы населения. Кроме того, в условиях использования данного механизма развивается общественная инфраструктура, происходит экономия бюджетных средств, создаются условия для борьбы с социальным иждивенчеством и коррупцией, повышается открытость и прозрачность бюджетной информации. Целью данного исследования является уточнение направлений совершенствования и развития механизма инициативного бюджетирования в Российской Федерации. Так, к направлениям совершенствования отечественной практики реализации инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях относятся расширение тематического перечня практик инициативного бюджетирования, а также цифровизация мониторинга в рамках развития механизма инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Кроме того, в качестве направлений совершенствования рассматриваемой тематики целесообразно выделить создание и развитие единой унифицированной методики оценки эффективности реализации практик инициативного бюджетирования в рамках охвата участия граждан в практике инициативного бюджетирования, сопоставимости информации между субъектами Российской Федерации и анализа бюджетных эффектов.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ ГОСТ 7.1-2003
Сафронова Е.С. Особенности практической реализации инициативного бюджетирования в Российской Федерации // Дискуссия. - 2024. - Вып. 124. - С. 85-98.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование, бюджетирование на основе общественного участия, практика инициативного бюджетирования, механизм инициативного бюджетирования.
DOI 10.46320/2077-7639-2024-3-124-85-98
Peculiarities
of practical implementation of proactive budgeting in the Russian Federation
Safronova E.S.
The article is devoted to the topic of initiative budgeting as the main form of budgeting based on public participation. Special attention is paid to the relevance and development of proactive budgeting mechanisms, since budgeting based on public participation is a global trend of increasingly large-scale solutions to urgent and acute problems of the population. In addition, under the conditions of using this mechanism, public infrastructure is developing, budget funds are being saved, conditions are being created to combat social dependence and corruption, and the openness and transparency of budget information is increasing. The purpose of this study is to clarify the directions for improving and developing the mechanism of initiative budgeting in the Russian Federation. Thus, the directions for improving the domestic practice of implementing initiative budgeting in the subjects of the Russian Federation and municipalities are the expansion of the thematic list of practices of initiative budgeting, as well as the digitalization of monitoring within the framework of the development of the initiative budgeting system. the mechanism of initiative budgeting in the subjects of the Russian Federation and municipalities. In addition, it is advisable to highlight the creation and development of a single unified methodology for evaluating the effectiveness of proactive budgeting practices in the framework of citizens' participation in proactive budgeting practices, the comparability of information between the subjects of the Russian Federation and the analysis of budget effects as areas of improvement of the topic under consideration.
FOR CITATION APA
Safronova E.S. Peculiarities of practical implementation of proactive budgeting in the Russian Federation. Diskussiya [Discussion], 124, 85-98.
KEYWORDS
Initiative budgeting, participatory budgeting, participatory budgeting, participatory budgeting, practice of initiative budgeting, mechanism of initiative budgeting.
ВВЕДЕНИЕ
Инициативное бюджетирование является новым вектором развития в управлении бюджетным процессом, позволяющим населению принимать участие в решение актуальных и важных
вопросов в бюджетной сфере. На сегодняшний день институт инициативного бюджетирования в Российской Федерации стремительно набирает обороты несмотря на свою сравнительно небольшую историю. Степень изученности темы иссле-
дования на сегодняшний день достаточно высока, основополагающие научные разработки в области изучения практик бюджетирования, основанного на общественном участии, представлены трудами как отечественных авторов, так и зарубежных. Большой вклад в изучение данной темы внесли: В. В. Вагин, Н. В. Гаврилова, Н. А. Шаповалова, Е. А. Захарчук, Н. А. Гузь, Л. М. Царева, А. А. Некрасов, А. Ф. Пасынков, Ив Кабанн, Брайан Уамплер, Тереза Мельгар.
В первую очередь, в целях исследования целесообразно рассмотреть терминологические особенности понятия «инициативное бюджетирование», изучить отечественный и зарубежный опыт его реализации.
На сегодняшний день выделяется ряд подходов к инициативному бюджетированию, наиболее значимые в рамках исследования приведены в Таблице 1.
Так, в соответствии с данными таблицы 1, следует сделать вывод, что термин «инициативное бюджетирование» можно рассматривать как функциональное участие общества, граждан в процессе формирования бюджетной структуры через проведение опросов по определению необходимости бюджетирования того или иного проекта. Другими словами, в соответствии с подходами такого типа бюджетирования народ принимает активное участие в решения по бюджетирования инфраструктурных проектов, которые по мнению общества представляют собой наибольшую необходимость.
Инициативное бюджетирование также часто рассматривается как версия широко распространенного за рубежом партисипаторного бюджетирования, получившая свою реализацию в Российской Федерации. Главным отличием инициативного бюджетирования от партисипаторного является наличие возможности софинансирова-ния во стороны граждан и бизнеса в Российской Федерации и, как следствие, больший контроль и участие со стороны граждан.
В целях исследования важно отметить основополагающие принципы инициативного бюджетирования, которые включают в себя [7]:
— возможность софинансирования;
— конкурсный характер;
— равенство возможностей участников;
— прозрачность и открытость.
Сущность инициативного бюджетирования
заключается в обеспечении большого количества разнообразных подходов по решению ряда значимых вопросов на муниципальном уровне. Такие подходы следует рассматривать через призму проявления инициативы населением государства по вопросам принятия участия в решении бюджетирования инфраструктурных проектов.
Если рассматривать исторический опыт России в реализации инициативного бюджетирования, то можно отметить, что он начал появляться намного позже мировых практик партисипаторного бюджетирования. Так, в период первой половины 2000-х годов на территории России при содействии органов государственной власти
Таблица 1
Актуальные подходы к инициативному бюджетированию
Автор Определение
К. И. Галынис «механизм привлечения граждан к решению вопросов местного значения в форме непосредственного участия в процессе выбора объекта расходования бюджетных (в том числе и внебюджетных) средств, контроля за их использованием, софинансирования при отдельных разновидностях» [1]
А. Е. Синицын «процесс участия населения в планировании и распределении средств местного бюджета, цель которого заключается в непосредственном привлечении граждан в бюджетный процесс» [2]
В. В. Вагин «совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также при последующем контроле за реализацией отобранных проектов» [3]
Н. В. Гаврилова «непосредственное участие населения в части обсуждения и реализации вопросов» [4]
А. А. Некрасов «софинансирование проектов гражданами и бизнесом, а также их дальнейшее участие в распределении средств бюджета с целью поддержки определенных инициатив» [5]
Е. А. Колесник «в узком смысле - разнообразие практик или механизмов, основанных на инициативе населения по решению вопросов на местном уровне в части расходования средств бюджета, а в широком - участие населения в бюджетном процессе» [6]
Источник: составлено автором.
и органов местного самоуправления стали реа-лизовываться различные социально ориентированные проекты с участием населения. Несмотря на то, что множество проектов было реализовано за счет бюджетных средств, данный период характеризовался отсутствием единой бюджетной технологии и инструментов бюджетирования таких проектов, которые опирались бы, в первую очередь, на активную вовлеченность населения.
В 2007 году появился первый системный инструмент вовлечения населения в бюджетный процесс на местном уровне: «Программа поддержки местных инициатив». Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) была признана одной из лучших социально ориентированных программ Всемирного банка. ППМИ представляет собой механизм, который позволяет улучшить социальную инфраструктуру при участии общественности в процессе подготовки инициатив, софинанси-рования, а также дальнейшего контроля за осуществлением проектов. Данная программа начала реализовываться на территории Ставропольского края, а позже получила распространение в других регионах России.
Начиная с 2007 года Всемирный банк оказывает содействие в реализации ППМИ в экономически неблагополучных сельских поселениях восьми субъектов Российской Федерации: Республики Северная Осетия-Алания, Республики Башкортостан, Ставропольского края, Хабаровского края, Кировской, Тверской и Нижегородской областей, Еврейской автономной области.
В рамках ППМИ предполагается полное вовлечение граждан в процесс принятия решений: жители сами определяют приоритетную проблему, а также выбирают и одобряют на общем собрании вариант проекта, который наилучшим образом позволяет её решить.
Основная часть средств выделяется из бюджетов регионов, дополнительное финансирование обеспечивают муниципалитеты и местный бизнес. Кроме того, небольшой вклад от общей суммы, необходимой для реализации проекта, вносят граждане - тем самым достигается необходимая степень заинтересованности населения в проекте. В среднем доля со-финансирования со стороны граждан составляет 10 процентов от общей стоимости проекта [8].
Сравнительно позднее зарождение института инициативного бюджетирования в Российской Федерации обуславливает отстающий характер осуществления гражданских инициатив в фор-
мировании статей расходов местных бюджетов, а также отсутствие законодательного закрепления понятия «инициативное бюджетирование» в нормативно-правовой литературе. То есть, на федеральном уровне как таковой нормативно-правовой базы, регламентирующей основные определения и сам процесс реализации инициативного бюджетирования в общем виде, не закреплено. Прообразом, регламентирующим правовую основу механизма инициативного бюджетирования, можно считать Конституцию Российской Федерации [9], признающую местное самоуправление и Федеральный закон №131-Ф3. Настоящий законодательный акт закрепляет на нормативном уровне различные вопросы по самоуправлению населения [10].
В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2020 года № 236-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2021 года российское население имеет реализует право на развитие самоуправления в ключе инициативных проектов. Инициативный проект представляет собой предложение инициативной группы граждан, направленное на решение приоритетных и важных проблем, которое предоставляется в утвержденном порядке в местную администрацию. Инициативной группой могут выступать:
— не менее 10 граждан, которые достигли 16-летнего возраста и проживают на территории соответствующего муниципального образования, также минимальное количество граждан может быть изменено соответствующим нормативно-правовым актом;
— органы территориального общественного самоуправления (ТОС);
— староста сельского населенного пункта;
— иные лица, в соответствии с НПА представительного органа МО [11].
Наряду с 236-Ф3, был принят Федеральный закон от 20 июля 2020 года № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» в котором также были отражены новые понятия, такие как «инициативный проект» (п. 4 ст. 21 БК РФ) и «инициативный платеж» (ст. 35 БК РФ), а также было отражено новое бюджетное полномочие Министерства финансов Российской Федерации, суть которого заключается в реализации методического обеспечения расходов бюджетов субъектов и муниципальных образований в целях осуществления инициативных проектов (ст. 165 БК РФ) [12].
Таким образом, благодаря данным изменениям новые термины «инициативный проект» и «инициативный платеж» стали законодательно закреплены, а также были определены процессы подачи и содержания инициативных проектов и источники финансового обеспечения реализации данных инициатив. Появление правовых основ инициативных проектов является фундаментом для развития нормативно-правовой базы инициативного бюджетирования на всех уровнях власти, что позволит обеспечить эффективную реализацию практик инициативного бюджетирования.
В части государственных программах можно отметить два основных подхода, которые закрепляют мероприятия инициативного бюджетирования. Первый подход основывается на том, что разные мероприятия по ИБ закрепляются в одной государственной программе субъекта РФ (Ленинградская, Новгородская, Воронежская области). В рамках второго подхода происходит закрепление практик инициативного бюджетирования по отраслевому принципу в различных госпрограммах. Данный подход применяется следующими субъектами Российской Федерации: Республика Коми, Чувашская Республика, Ярославская область.
Необходимо отметить, что отличительные признаки инициативного бюджетирования, реа-
лизуемого на территории Российской Федерации, требуют отдельного рассмотрения и законодательного закрепления с целью улучшения качества использования данного инструмента для развития региональных и местных территорий в области использования средств бюджетов. Разработка и утверждение отдельного закона об «Инициативном бюджетировании» на федеральном уровне создаст единую унифицированную базу для регламентации осуществления гражданских инициатив на региональном и местном уровне. Кроме того, утверждение единого закона на территории Российской Федерации позволит расширить список субъектов, реализующих практики гражданских инициатив для улучшения качества жизни населения, так как будут созданы подходы к осуществлению инициативного бюджетирования.
Анализ лучших практик развития инициативного бюджетирования способствует выявлению положительных эффектов от внедрения данного инструмента на территориях конкретных субъектов, которые в последствии можно применить в рамках дальнейшего развития и улучшения механизма инициативного бюджетирования в Российской Федерации в целом.
Диаграмма, представленная на рисунке 1, наглядно свидетельствует об устойчивом росте и развитии практик участия граждан в проек-
Рисунок 1. Динамика практик участия граждан в бюджетном процессе в Российской Федерации,
2015 - 2022 гг., шт.
Источник: составлено автором по данным ЦИБ НИФИ Минфина России.
тах инициативного бюджетирования. К данным практикам инициативного бюджетирования относятся следующие модели: Программа поддержки местных инициатив, проект «Народный бюджет», бюджетные комиссии, инициативные проекты, молодежное и школьное инициативное бюджетирование. Также, некоторые регионы переходят на новую форму реализации инициативного бюджетирования - инициативный проект (Ульяновская и Оренбургская области, ХМАО -Югра, а также ЯНАО) [13].
Часто реализация инициативного бюджетирования на территории региона развивается сразу по нескольким направлениям и не ограничивается одной практикой. Наиболее распространенным на территории субъектов и муниципальных образований является применения от 2 до 5 практик инициативного бюджетирования, что свидетельствует о становлении комплексного подхода в рамках развития инициативного бюджетирования на территории Российской Федерации.
Анализ структуры реализующихся проектов показывает наличие одной из наиболее распространенных проблем реализации практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации, заключающейся в преобладании проектов по обеспечению необходимого уровня качества жизни населения над проектами по развитию территорий. К примеру, вопросы, касающиеся совершенствования инфраструктуры, непосредственно относятся к качеству жизни населения. Достаточный уровень качества жизни населения должен обеспечиваться органами государственной власти и органами местного самоуправления из соответствующих бюджетов. А вопросы, касающиеся развития территории и населения, такие как проекты культурного наследия, проекты спортивного характера, непосредственно относятся к развитию уровня благосостояния населения и государства в целом. Более того, инновационные проекты, которые могут быть осуществлены за счет средств в рамках инициативного бюджетирования, практически отсутствуют в структуре проектов, что также демонстрирует наличие проблем, выраженных в недостаточности проектов по развитию местности в целом.
Кроме того, в качестве проблемы рассматривается низкая эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по повышению заинтересованности населения в реализации проектов инициативного бюджетирования.
Преобладание средств региональных бюджетов при реализации проектов инициативного бюджетирования свидетельствует:
— о формировании инициативного бюджетирования как одного из способов получения местными бюджетами межбюджетных трансфертов;
— о потенциальном преобладании заинтересованности региональных властей и возможных разногласиях в ходе реализации проектов инициативного бюджетирования.
— Таким образом, в целях совершенствования механизма реализации проектов инициативного бюджетирования в Российской Федерации, необходимо предпринять следующие меры:
— унификация форм документов, которые будут закреплять права граждан в принятии участия по распределению бюджетных средств в рамках механизма инициативного бюджетирования;
— создание единой методики оценки эффективности реализации практик инициативного бюджетирования в рамках охвата участия граждан в практике инициативного бюджетирования, сопоставимости информации между субъектами Российской Федерации, анализа бюджетных эффектов;
— проведение количественного анализа участников проектов инициативного бюджетирования для оценки качества программ информирования и повышения вовлеченности;
— создание единого сайта об инициативном бюджетировании, который позволит осуществлять общественные обсуждения между властью и населениям в части решения актуальных проблем, а также путем опубликования результатов проектов и иных показателей практик инициативного бюджетирования повысит рейтинг Российской Федерации в части открытости бюджетного процесса;
— повышение экономического потенциала муниципалитетов, в целях увеличения ими финансового обеспечения проектов инициативного бюджетирования.
Осуществление мероприятий по улучшению согласованности интересов и равной заинтересованности всех участвующих сторон в процессе реализации проектов инициативного бюджетирования. Решение выявленных проблем способствует дальнейшему эффективному развитию отечественной практики инициативного бюджетирования, повышению результативности реализуемых практик, увеличению количества проектов и расширению популяризации механизма инициативного бюджетирования. В бли-
жайшие несколько лет органам государственной власти и органам местного самоуправления предстоит организовать комплексный анализ мотивации граждан при участии в проектах инициативного бюджетирования и непосредственно эффективности самих проектов инициативного бюджетирования. Следующей ступенью в развитии механизма инициативного бюджетирования станет внедрение в национальные проекты и государственные программы комплекса процедур с непосредственным участием граждан, который будет основан на методологии инициативного бюджетирования. Также, особо важным станет внедрение практик участия населения в принятии
Список литературы
1. Галынис К. И. Тенденции развития инициативного бюджетирования в регионах Дальневосточного федерального округа // Вестник Университета. - 2019. - № 8. - С. 12.
2. Павлова Н. И., Синицын А. Е. Проблемы привлечения граждан к участию в бюджетном процессе Российской Федерации // Вестник Псковского государственного университета. Серия: Экономика. Право. Управление. - 2017. - № 5. -С. 118-119.
3. Вагин В. В. Теоретические аспекты развития инициативного бюджетирования в России // Финансовый журнал. - 2016. -№ 3. - С. 105-106.
4. Гаврилова Н. В., Вагин В. В., Шаповалова Н. А. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии // Финансовый журнал. - 2015. - № 3. - С. 117-121.
5. Захарчук Е. А., Некрасов А. А., Пасынков А. Ф. Бюджетирование на основе общественного участия: зарубежный опыт и практика в России // Финансы: теория и практика. - 2019. -№ 1. - С. 124.
6. Колесник Е. А. Особенности развития инициативного бюджетирования в российских регионах // Вестник факультета управления Челябинского государственного университета. -2017. - № 1. - С. 12.
7. Шор И. М., Шор Д. М., Шелестова Д. А., Галамян Л. И. Сущность, принципы и функции инициативного бюджетирования
References
1. Galynis K. I. Trends in the development of initiative budgeting in the regions of the Far Eastern Federal District // Bulletin of the University. - 2019. - № 8. - Р. 12.
2. Pavlova N. I., Sinitsyn A. E. Problems of attracting citizens to participate in the budgetary process of the Russian Federation // Vestnik of Pskov State University. Series: Economics. Law. Management. - 2017. - № 5. - Рр. 118-119.
3. Vagin V. V. Theoretical aspects of the development of proactive budgeting in Russia // Financial Journal. - 2016. - № 3. -Рр. 105-106.
4. Gavrilova N. V., Vagin V. V., Shapovalova N. A. Initiative budgeting: international context of the Russian version // Financial
Journal. - 2015. - № 3. - Рр. 117-121.
5. Zakharchuk E. A., Nekrasov A. A., Pasynkov A. F. Budgeting based on public participation: foreign experience and prac-
бюджетных решений в мероприятия по бюджетной и финансовой грамотности.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что инициативное бюджетирование следует рассматривать как одно из приоритетных направлений распределения бюджетных средств, так как в современном мире очень важно, что население принимало активное участие в развитии своих регионов, а также государства в целом. Другими словами, использование в бюджетировании методов опроса, анкетирования население поможет намного эффективнее развивать инфраструктуру региона и самого государства в соответствии с не-обходимостями населения.
в финансовом контексте // Финансы и кредит. - 2020. -Т. 26. - № 9. - С. 2085-2086.
8. Услышать голоса людей: как ускорить развитие сельских и городских поселений России. - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://www.vsemirnyjbank.org/ru/news/ feature/2016/07/26/giving-communities-a-voice-to-boost-development-in-rural-russia (дата обращения: 22.04.2024).
9. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020), глава 8.
10. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 23.03.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
11. Федеральный закон от 20.07.2020 № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
12. Федеральный закон от 20.07.2020 № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».
13. Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за 2022 год. ЦИБ НИФИ Минфина России. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://minfin.gov.ru/ common/upload/library/2023/09/main/0609_Doklad_2023_.pdf (дата обращения: 24.04.2024).
tice in Russia // Finance: theory and practice. - 2019. - № 1. -P. 124.
6. Kolesnik E. A. Features of the development of initiative budgeting in Russian regions // Bulletin of the Faculty of Management of Chelyabinsk State University. - 2017. - № 1. - P. 12.
7. Shor I. M., Shor D. M., Shelestova D. A., Galamyan L. I. Essence, principles and functions of proactive budgeting in the financial context // Finance and Credit. - 2020. - Vol. 26. - № 9. -Pp. 2085-2086.
8. Hearing people's voices: how to accelerate the development of rural and urban settlements in Russia. - [Electronic resource]. -Access mode: https://www.vsemirnyjbank.org/ru/news/fea-ture/2016/07/26/giving-communities-a-voice-to-boost-devel-opment-in-rural-russia (access date: 22.04.2024).
9. «Constitution of the Russian Federation» (adopted by popular
vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020), Chapter 8.
10. Federal Law of 06.10.2003 N 131-FZ (ed. of 23.03.2024) «On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation».
11. Federal Law of 20.07.2020 N 236-FZ «On Amendments to the Federal Law «On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation».
12. Federal Law No. 216-FZ «On Amending the Budget Code of the Russian Federation» dated 20.07.2020.
13. Report on the best practices of development of initiative budgeting in the subjects of the Russian Federation and municipalities for 2022. CIB NIFI of the Ministry of Finance of Russia. -[Electronic resource]. - Access mode: https://minfin.gov.ru/com-mon/upload/library/2023/09/main/0609_Doklad_2023_.pdf (access date: 24.04.2024).
Информация об авторе
Сафронова Е.С., кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва, Российская Федерация).
Information about the author
Safronova E.S., Ph.D. in Economics, Senior Lecturer at the Department of Public Finance, Faculty of Finance, Financial University under the Government of the Russian Federation (Moscow, Russian Federation).
© Сафронова Е.С., 2024.
© Safronova E.S., 2024.
