CC BY
104
Практики участия граждан в бюджетном процессе Российской Федерации Practices of citizen participation in the budget process of the Russian Federation
Баринова Екатерина Андреевна.
Студент, СПбГУ, Россия, Санкт-Петербург. e-mail: [email protected]
Barinova Ekaterina Andreevna
Student, SPBU, Russia, Saint-Petersburg. e-mail: [email protected]
Когель Артём Сергеевич.
Студент, ИТМО, Россия, Санкт-Петербург. e-mail: kogel.politology@gmail. com
Kogel Artyom Sergeevich
Student, IFMO, Russia, Saint-Petersburg. e-mail: [email protected]
Аннотация.
В статье рассматривается специфика внедрения практик участия граждан Российской Федерации в бюджетный процесс страны. Авторы статьи анализируют типы гражданского участия характерные для бюджетного процесса, а также устоявшиеся формы проектов экстра-бюджетирования. Было определено, что инициативное бюджетирование - это адаптированный российский вариант партисипаторного бюджетирования, под которым понимается практика непосредственной демократии, предполагающая непосредственное участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств. Более того, в статье уделяется внимание специфике законодательного регулирования партисипаторного бюджетирования в Российской Федерации. Авторы определили, что в России нет специальных законодательных актов, регулирующих данный тип бюджетирования, но они успешно вписываются в рамки уже существующего законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации.
Annotation.
The article deals with the specifics of introducing the practice of citizen participation in the budget process of the Russian Federation. The authors of the article analyze the types of civic participation, as well as the established forms of extra-budgeting projects. It was determined that proactive budgeting is an adapted Russian version of participatory budgeting, which refers to the practice of direct democracy, involving the direct participation of citizens in decisions about the choice of priorities for spending budget funds. Moreover, the article focuses on the specifics of the legislative regulation of participatory budgeting in the Russian Federation. The authors determined that in Russia there are no special legislative acts regulating this type of budgeting, but they successfully fit into the framework of the existing legislation of the Russian Federation.
Ключевые слова: гражданское участие, партисипаторное бюджетирование, инициативное бюджетирование.
Key words: civic participation, participatory budgeting, proactive budgeting.
Развитие гражданского участия в бюджетном процессе является одним из направлений развития финансовой политики в области открытого бюджета. В Бюджетном Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах от 2013 года была поставлена задача по повышению прозрачности бюджетов и бюджетных процессов [1].
Под открытым бюджетом в настоящее время понимается «государственная политика, направленная на формирование доступной для понимания гражданами информации о бюджетах разного уровня, а также идеология представителей государственной и местной власти по вовлечению граждан в процесс формирования
доходной части бюджета и определению приоритетных направлений, проектов расходования бюджетных средств» [3]. Повышение участия граждан в бюджетном процессе пропорционально зависит от степени открытости информации о бюджете, поэтому одно невозможно без другого.
В настоящий момент самым действенным механизмом вовлечения граждан в бюджетный процесс является инициативное бюджетирование (ИБ), «совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе, практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов» [3]. К централизованной иерархии бюджетной политики добавляется «горизонтальное» обсуждение совместно с гражданами проектов для реализации, что в конечном счете повышает качество распределения бюджетных средств и эффективность государственного управления.
ИБ - это адаптированный российский вариант партисипаторного бюджетирования (ПБ) (participatory budgeting), под которым понимается практика, «появившаяся в 1989 г. в городе Порту-Алегри (Бразилия) как форма непосредственной демократии, предполагающая участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств» [4]. ПБ свойственны как минимум 5 критериев: обсуждение бюджетных вопросов, представительность местной власти, серийность реализации, публичность обсуждения и публичная отчетность. Существует также точка зрения, что ИБ - это 1 -й этап распространения ПБ на территории Российской Федерации [5]. Нередко встречается отождествление этих понятий. Но в данной работе под ИБ будут пониматься все виды гражданского участие в бюджетном процессе, которые основаны на инициативе населения, в то время как ПБ будет пониматься как подвид ИБ, в котором софинансирование проектов населением не предполагается.
Все практики гражданского бюджетирования можно разделить на два типа. К первому типу относятся проекты экстра-бюджетирования, особенность которых заключается в конкурсном распределении субсидий от государства на реализацию инициатив граждан с обязательным софинансированием со стороны населения. Ко второму типу относятся практики партисипаторного бюджетирования, которые сохраняют алгоритм принятия решений, но в которых граждане участвуют только в распределении бюджетных средств без софинансирования.
На сегодняшний момент существует 2 формы проектов экстра-бюджетирования в России. Появившаяся в 2007 году Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка ориентирована на вовлечение граждан к определению приоритетов развития, к выбору проектов для финансирования и к их софинансированию. Проекты должны ориентироваться на решение социально-значимых местных проблем, например, реконструкция сельских дорог, ремонт спортивных площадок или домов культуры в пределах муниципалитета. Отличительный принцип ППМИ заключается в том, что граждане и частный бизнес принимают участие в финансировании наряду с региональной и муниципальной властью и оказывают личную помощь в реализации проектов. Это в свою очередь способствует вовлечению граждан в решение собственных проблем и контрою за реализацией выбранных проектов. ППМИ активно применяется в 9 субъектах РФ, в Кировской, Тверской, Нижегородской областях, Ставропольском и Хабаровском краях, Еврейском автономном округе, республиках Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха-Якутия [9].
Вторая разновидность экстра-бюджетирования «Народная инициатива» («Народный бюджет») существует как региональный вариант инициативного бюджетирования (Тульская, Иркутская, Тамбовская области) с 2011 года. Эта практика носит характер конкурса на получение субсидий от государства на решение местных проблем, которые выбраны местным сообществом как приоритетные. Условием государственных субсидий служит заинтересованность граждан и юридических лиц в софинансировании. Данные проекты представляют собой совокупность разнообразных подходов инициативного бюджетирования. Развитию этих
практик способствовали всероссийская политическая партия «Единая Россия» и Общероссийский народный фронт (ОНФ) [5].
Партисипаторное бюджетирование как широко распространенная в мире практика гражданского участия в бюджетном процессе была внедрена впервые в муниципальное управление Череповца (Вологодская обл.) и Соснового Бора (Ленинградская обл.) по инициативе Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) в 2013 году. На данный момент ПБ считается самым успешным механизмом в России вовлечения граждан в распределение бюджетных средств. Изначально эта практика возникла в Латинской Америке более 25 лет назад. Спустя десятилетия ПБ распространилось на территории США, затем в Европе, в Африке, в США, в России. В настоящий момент ПБ распространено на 13 городов и городских поселений на территории России, а с 2016 года проект ПБ запущен в г. Санкт-Петербург. ПБ максимально приближено к тем принципам, которые выработались в процессе реализации данной практики по всему миру.
Четвертый приоритетный проект по привлечению участия граждан к решению местных проблем разрабатывается Правительством РФ исходя из перечня поручений Президента РФ по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления от 7 сентября 2017 года [10]. Проект рассчитан на 2018-2022 года и предполагает субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов на поддержку программ разных уровней власти по формированию современной городской среды. Участие граждан предполагается в форме «соучаствующего проектирования» с дальнейшим государственным финансированием [11].
Для данных практик нет специального законодательства, но они успешно вписываются в рамки уже существующего законодательства о местном самоуправлении. Согласно Федеральному закону №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статье 3 части 1 граждане Российской Федерации участвуют в местном самоуправлении через выборные и иные органы местного самоуправления и прямые формы участия: референдумы, муниципальные выборы, иные формы прямого волеизъявления. Участие в бюджетировании относится к особой форме прямого участия в решении местных проблем. В статье 52 части 2 упоминается то, что органы местного самоуправления утверждают проект местного бюджета, исполняют его и контролируют этот процесс самостоятельно. Формирование проекта местного бюджета относится к компетенции органов местного самоуправления, но участие граждан в этом процессе не противоречит существующему законодательству.
Говоря об активности применения практик инициативного бюджетирования в России, стоит отметить, что отечественный опыт имеет меньшую продолжительность, чем в других странах. С другой стороны, этот факт помогает избегать классические ошибки при внедрении партисипаторного бюджетирования, такие как отстраненность муниципальных практик, отсутствие поддержки федерального центра, «партийная принадлежность» программ ПБ [7].
В настоящий момент инициативное бюджетирование активно развивается в России: количество регионов, вовлеченных в программу, увеличилось до 50, количество реализованных проектов увеличилось в три раза в 2016 году по сравнению с 2015, зарегистрированные к участию заявки увеличились в примерно такой же пропорции. Стоимость реализованных проектов в 2016 году составила около 7 млрд. рублей, в то время как годом ранее сумма равнялась 2,4 млрд. рублей [6]. Но главное достижение проекта инициативного бюджетирования на сегодняшний день заключается в том, что ИБ стало частью политической повестки и государственной политики страны. Большое количество встреч на федеральном уровне с представителями органов государственной власти (Всероссийская конференция по инициативному бюджетированию, Рабочая группа по развитию проекта «Бюджет для граждан» при Министерстве Финансов РФ, встречи Комитета Совета Федерации по бюджету и
финансам и др.) затрагивают проблему развития инициативного бюджетирования в России. Инициативное бюджетирование зарекомендовало себя как прочный механизм по повышению эффективности расходования бюджетных средств и эффективности управления. Более того ИБ активно обсуждается на региональном уровне.
Несмотря на короткий срок практики инициативного бюджетирования в России и еще меньший срок внедрения партисипаторного бюджетирования, в программы гражданского бюджетирования внедряются современные тренды, такие как использование интернет-технологий [2]. На федеральном уровне в рамках проекта Комитета гражданских инициатив «Открытый бюджет» был создан интернет-проект, посвященный инициативному бюджетированию [8]. На этой электронной платформе собраны все последние новости, карта проектов ИБ по всей России, а также аналитические и нормативные материалы. На региональном уровне также создаются порталы, например, в Тульской и Тверской областях. Другая мировая тенденция в партисипаторном бюджетировании заключается в запуске инновационных практик на базе классического ПБ. В России, как и в бразильском муниципалитете Каноас (составная часть агломерации Порту-Алегри), внедрено софинансирование гражданами инициативных проектов в рамках Проекта поддержки местных инициатив. Но для зарубежного опыта такие инновации составляют исключение, в то время как практики инициативного бюджетирования в России изначально отличались от классического партисипаторного бюджетирования [2].
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что с середины 2000-х годов государство активно способствует участию граждан в бюджетном процессе. Предлагая идеи, участвуя в реализации и софинансировании проектов, граждане решают местные проблемы при помощи государства. В связи с тем, что государство создает условия для участия граждан в бюджетирование, для нас как политологов исследовательская задача заключается в анализе структуры политических возможностей, определяющей гражданское участие в бюджетировании. Нас интересуют элементы структуры, способствующие и препятствующие реализации гражданского бюджетирования.
Список используемой литературы:
1. Бюджетное Посление Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах.: URL: http://kremlin.ru/acts/news/18332 (дата обращения 06.04.2018).
2. Гаврилова Н.В. Зарубежные тренды в сфере партисипаторного бюджетирования. // Финансовый журнал. - 2016. - №2. С. 118-119.
3. Гаврилова Н.В. Концепция обучения государственных служащих различного уровня власти инструментам вовлечения граждан в бюджетные инициативы. // Professional Education in Russia and Abroad. -2016. - №1. С.34.
4. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии. // Финансовый журнал. - 2015. - №3. С. 118.
5. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Практики инициативного бюджетирования в деятельности муниципальных органов власти. // Власть. - 2015. - №12. С. 42.
6. Вагин В.В., Шаповалова Н.А. Состояние инициативного бюджетирования в Российской Федерации: новые тренды и возможности развития. // Финансовый журнал. - 2018. - №1. С. 111.
7. Инициативное бюджетирование в России в международном контексте.: URL: http://council.gov.ru/media/files/jSqbB1wfNDYoZFY8Xk93YGXYQD4KA77E.pdf_(дата обращения 08.04.2018).С. 3.
8. Инициативное бюджетирование. О проекте.: URL: https://komitetgi.ru/projects/77/ (дата обращения 08.04.2018).
9. Основные результаты и факторы успеха Программы поддержки местных инициатив (ППМИ).: URL: http://budget.open.gov.ru/upload/iblock/69f/69f79e3cd1d81f27653f32305c92ac46.pdf (дата обращения 06.04.2018).
10. Перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления.: URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/55571 (дата обращения 08.04.2018).
11. Практика инициативного бюджетирования в субъектах РФ.: URL: http://council.gov.ru/media/files/1h99uV0K05ia7rkZfgAAPf5A6vATScwA.pdf (дата обращения 08.04.2018) С.2.
