CC BY
117
О.С. Новикова
ОСОБЕННОСТИ ПОЗИЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Актуальность исследуемой проблемы обусловлена тем, что в современном российском обществе масштабы коррупции в системе государственного управления достигли размеров, угрожающих национальной безопасности. Сложность борьбы с коррупцией состоит в том, что коррупция - это проблема не только криминальная, но и политическая, экономическая, социальная. Несмотря на всеобщее осуждение, декларацию борьбы с ней и обещание политических партий и руководства страны ее искоренить, коррупция продолжает уверенно существовать. Более того, на современном этапе трансформации российского общества появляется больше возможностей для коррупционных действий, последствия которых для социального развития становятся все наиболее опасными. Масштабная коррупция негативно влияет на репутацию страны в международном сообществе, что препятствует привлечению иностранных инвестиций и создает угрозу социальной и экономической безопасности.
Институционализированная коррупция в России остается сегодня одним из крупных препятствий для осуществления честного управления и ставит под угрозу как демократию, так и развитие, поскольку подрывает возможности государства для обеспечения стабильного уровня жизни своих граждан. Суть антикоррупционной политики заключается в разработке разносторонних и последовательных мер по устранению причин и условий, порождающих и стимулирующих коррупцию в разных сферах жизни, а также мер по привлечению коррупционеров к гражданско-правовой и уголовной ответственности.
В условиях неразвитости институтов гражданского общества политические элиты в современной России превращаются в субъекты власти, от деятельности которых во многом зависят направление и темпы политического развития государства. Сегодня наблюдается возрастание роли политической элиты, ориентированной на устойчивое развитие российского общества, способной к отказу от конфронтации, приверженной к разнообразию взглядов, признанию компромиссов как наилучшего способа урегулирования споров, хотя влияние политических элит на формирование антикоррупционной политики в России могло быть гораздо значимым.
В современной России правящий класс в XX веке существовал в моноидеологическом поле, поэтому парадокс российской ситуации заключается в том, что резкая смена идеологических векторов произошла без каких-либо существенных изменений в структуре политической элиты, а ультра-либерализм стал своеобразным символом «неономенклатурной революции», которая продолжается и в наши дни. Радикальная либеральная идеология оказалась удобной дымовой завесой, камуфлировавшей процесс захвата и дележа гигантской государственной собственности.
Такую широкомасштабную операцию, как конвертация власти в собственность, невозможно было осуществить на основе программы «обновления социализма», в то время как либертаризм и монетаризм оказались вполне адекватной идеологической основой не только для реализации чрезвычайно циничной по сути программы реставрации капитализма в России, но, как представлялось его новоявленным идеологам, эти идеологические клише должны были служить новой бюрократии своеобразным символом, свидетельствующим о стремлении интегрироваться в мировую финансовую и политическую элиту.
Разумеется, интересы основной массы населения новая элита российского общества вовсе не собиралась принимать в расчет: политическую и административную власть, бизнес, а также широкие слои населения, не причастные к власти и не занятые бизнесом. Другими словами, в России сегодня проводятся реформы, глубина и историческая новизна которых все еще недостаточно осознаны, не осознаны в том числе и потому, что либеральные реформы проводились и проводятся в стране в отсутствие либеральной идеологии. Это относится и к политической власти, и к российским либеральным партиям.
Современное состояние российской государственности отличается отсутствием постоянного влияния политической элиты на предупреждение коррупционной анархии. По утверждению Г. Гегеля, содействие анархии - это единственное преступление против государства, так как оно включает в себя «все остальные государственные преступления, и те, кто наносит вред государству не опосредованно, подобно другим преступникам, а непосредственно, нападают на само государство, являются самыми страшными преступниками» [1, с. 153].
Существенной стадией в ходе процесса коллективного определения проблемы коррупции является ее легитимация в обществе. Крайне важно определить ценностные основания, которые используют
чиновники-коррупционеры для оправдания своего поведения. По мнению автора, фон для создания, а тем более легитимации проблемы коррупции сам по себе несколько коррумпирован, так как нравственная оценка аморальности коррупционного поведения в российском обществе начинается выше практики кормления государственных чиновников и практики блата.
Бюрократическую реакцию чиновников, проявляющуюся в функционировании как замкнутой и подчас просто надменной касты, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса, потребляющую «достигнутую стабильность в своих корыстных интересах» [2], использующую
появившиеся у нее благополучные условия как шанс для роста не общественного, а собственного
благосостояния можно идентифицировать как рутинную коррупцию, как норму существования
чиновничества.
Исследуя откуп государственных налогов как один из механизмов нормального функционирования общества, М. Вебер заметил, что его практика, связанная с произвольным предоставлением выгод фаворитам короля, имеющим достаточную экономическую власть, способствовала созданию рациональной бюрократии и была исторически необходима. Он ввел понятие «толерантного функционализма» по отношению к взаимодействиям между государственной и частной сферой и заключил, что коррупция может быть функциональна и приемлема для общества, если она усиливает позицию политических элит, гарантирующих скорые общественные изменения [3, с. 75-79].
Политическая элита России обладает достаточной властью, необходимыми правовыми, материальными, финансовыми, кадровыми ресурсами, но не спешит предпринимать необходимых мер по пресечению коррупции. Например, 22 ноября 1995 г. Государственной думой РФ был принят Закон «О борьбе с коррупцией», одобренный 9 декабря 1995 г. Советом Федерации. Президент Российской Федерации отклоняет его 22 декабря 1995 года, однако 14 ноября 1997 г. Государственная дума вновь принимает Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», который был одобрен 3 декабря 1997 года Советом Федерации, однако 19 декабря 1997 г. Закон вновь отклоняется Президентом РФ. В Послании Президента РФ Председателю Государственной думы указаны причины отклонения Федерального закона, который «вносит существенный дисбаланс в систему российского законодательства, вводит неправомерные ограничения для лиц, которые не могут являться субъектами правоотношений, регулируемых данным законом» [4, с. 24].
Что же приводит к дисбалансу системы российского законодательства? По мнению И.Н. Клюковской, «в статье 2 даются дефиниции ряда основных понятий, используемых в Федеральном законе, в частности, “юридическое лицо”, “коммерческая организация”, “некоммерческая организация”, которые уже определены Гражданским кодексом РФ» [4, с. 25]. Незадолго до первого варианта Закона
«О борьбе с коррупцией» Президент подписывает собственный указ «О неотложных мерах по борьбе с бандитизмом и иными проявлениями организованной преступности», который даже при поверхностном ознакомлении с ним вызывает невозможность исполнения в связи с несоответствиями и противоречиями Конституции РФ, Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР, Закону «Об оперативно-разыскной деятельности». Имеется целый ряд иных указаний на недостатки Закона «О борьбе с коррупцией» [5, с. 53-56], однако эти юридические ошибки не были выделены Президентом РФ в ряде более поздних законов: «Об основах государственной службы РФ», Кодекс РФ «Об административных
правонарушениях» и другие.
Автор затрудняется определенно объяснить вышеприведенные факты, но на данном примере констатирует вполне очевидное отсутствие серьезных политических движений со стороны властвующей элиты российского общества в сторону разработки и реализации антикоррупционного законодательства.
По мнению автора, в настоящее время группы политических элит не заинтересованы в решении проблем коррупции, так как между ними еще не окончательно поделены сферы влияния в экономике и политике. Такие выводы отчасти подтверждают участники исследования региональных элит, которые подчеркивают, что 100 % профсоюзных лидеров и представителей политической элиты, 95 % экономической элиты согласны с тем, что в России широко распространены коррупция и взяточничество. В то же время каждый четвертый из административной элиты с этим не согласен [6, с. 57-58].
К одной из основных проблем в предупреждении коррупции в современном российском обществе следует отнести несовершенство современного российского законодательства, в котором присутствуют противоречия, двусмысленность, пробелы, создающие благоприятную почву для использования должностными лицами своих полномочий в личных интересах.
Нельзя не согласиться с мнением А.В. Малько, Н.А. Лопашенко, И.Н. Коновалова, М.П. Петрова, которые, обосновывая предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства России, подчеркивают, что его развитие невозможно без легализации термина «коррупция» отечественными законодателями. Для этого, по их мнению, следует скорейшим образом признать коррупционный характер определенного круга общественных отношений. «В первую очередь нужно закрепить в законе проведение полной инвентаризации законодательства на предмет коррупционной емкости. Многие акты просто провоцируют коррупционные связи и различные служебные злоупотребления...» [7, с. 234].
По мнению автора, важно разработать и принять следующие законы: «Об антикоррупционной политике», «О правовом регулировании лоббистской деятельности», «О борьбе с организованной преступностью», «О праве граждан на информацию», «Об административных процедурах», причем в Конституции страны должно быть предусмотрено принятие антикоррупционных законов особым внеаппаратным путем.
Антикоррупционные меры должны пронизывать все законодательство. С целью нивелирования пробелов в организации исполнительной власти, во взаимоотношениях различных ее уровней, звеньев, «необходимо в нормативных актах максимально подробно прописать процедуры принятия тех или иных управленческих решений, более четко формализовать функции для чиновников и других потенциальных коррупционеров» [7, с. 234]. Необходимо создать механизм, препятствующий появлению новых коррупциогенных правовых норм, провоцирующих должностные нарушения. С этой целью на уровне закона должно быть закреплено проведение независимой научной и общественной экспертизы в отношении законодательства о службе и экономического законодательства.
По мнению А. В. Малько, предложения по совершенствованию направлений антикоррупционного законодательства следует разделить на отдельные блоки: во-первых, в области административного законодательства; во-вторых, уголовного законодательства; в-третьих, трудового законодательства; в-четвертых, отраслевого законодательного регулирования.
В области административного законодательства необходимы тщательная модернизация структур государства, ведущих правоохранительную деятельность, создание самостоятельного органа по координации антикоррупционной деятельности, действующего в обстановке гласности и наделенного полномочиями по непосредственному информированию Президента РФ. «Необходимо последовательно принимать меры по освобождению госаппарата от функций обслуживания и обеспечения деятельности самих органов государственной власти. Требуется урегулировать статус высших должностных лиц государства (лиц, замещающих государственные должности РФ, субъектов РФ), статус системы органов исполнительной власти» [7, с. 235].
Применительно к области ответственности должностных лиц необходимо предусмотреть особенности организации оперативно-разыскных мероприятий по установлению фактов так называемой элитарной коррупции. В Кодекс РФ об административных правонарушениях следует включить отдельную главу об антикоррупционной направленности, установить составы правонарушений юридических лиц, причастных к коррупционной деятельности физических лиц (как уголовно, так и административно наказуемых), и соответствующие наказания в виде штрафов при одновременной конфискации имущества.
В сфере уголовного законодательства следует ввести уголовную ответственность за взяточничество для должностных лиц иностранных государств и международных организаций. «Требуется ужесточить уголовную ответственность за получение взятки государственными служащими (ч. 3 ст. 290 УК РФ). В настоящее время данное преступление относится к категории тяжких (до 10-и лет лишения свободы). Имеет смысл перевести его в категорию особо тяжких преступлений, установив наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10-и лет (12-15 лет)» [7, с. 236].
Целесообразно также устранить коллизии между преступностью и наказуемостью должностного и служебного взяточничества, резко сократить применение условного наказания к должностным лицам, совершившим коррупционные преступления, реанимировать институт конфискации имущества в уголовном законе применительно к коррупционным делам.
В области трудового законодательства не учитываются особенности такой категории лиц, как служащие организаций с участием государственного капитала, которые находятся, по сути, вне сферы действия антикоррупционного закона. Речь идет о многомиллионной части населения - врачах, педагогах, менеджменте государственных производств, сотрудниках государственных учреждений - кредитных организаций, фондов, корпораций и др. В отношении них следует разработать ряд мер правового антикоррупционного воздействия [7, с. 236].
По другим направлениям отраслевого законодательного регулирования «требуется внести уточнения в ст. 575 ГК РФ, разрешающую принятие служащими подарков в размере пяти МРОТ... Особое значение имеет введение специальной системы государственного контроля, обеспечивающего общественные, парламентские и иные процедуры в сфере антикоррупционной деятельности. В этом направлении целесообразно предусмотреть аудит доходов должностных лиц, осуществляемый независимыми компаниями, ответственность за сокрытие или искажение информации о деятельности государственных (муниципальных) органов, парламентский контроль в обеспечении законности расследований отдельных фактов коррупции высшими лицами, выделение органов, расследующих факты коррупции в государственных (муниципальных) органах власти, из всей системы правоохранительных органов» [7, с. 237].
В числе основополагающих механизмов совершенствования антикоррупционного законодательства необходимо назвать информационно-правовую составляющую, которая направлена на создание механизма непрерывного электронного контакта личности с государством, режима открытости в осуществлении денежных безналичных расчетов. Информационные средства позволяют осуществить переход к электронным паспортам, электронному голосованию и проверке его результата в общей информационной базе, совершению сделок, имущественных прав и их регистрации дистанционно с последующим взиманием налогов в автоматизированном или полностью автоматическом режиме. Важен вопрос о введении общих принципов доступа к персональным данным в рамках определенной иерархии правоохранительных органов и их должностных лиц [8, с. 189].
Таким образом, прямое участие современной российской политической элиты в разрешении наиболее острых вопросов антикоррупционной политики, систематизированных в виде предложений по совершенствованию российского законодательства, позволит создать стабильную долговременную основу предупреждения коррупции на всех уровнях государства как в законотворческой и правоприменительной практике, так и в деятельности государства, общественных институтов и местного самоуправления.
Литература
1. Гегель Г.В.Ф. Конституция Германии // Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978.
2. Путин В. В. Послание Федеральному собранию Российской Федерации: Текст выступления Президента РФ В. Путина перед депутатами Федерального собрания в Кремле 25 апреля 2005 года // Российская газета. 2005. 26 апреля.
3. Новикова О.С. Влияние политической элиты на формирование антикоррупционного законодательства // Вестник Центра исследований проблем терроризма. 2006. № 4.
4. Клюковская И.Н. Вопросы теории антикоррупционной политики. М.: Компания «Спутник», 2003.
5. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» отклонен Президентом РФ // Российская юстиция. 1998. № 3.
6. Быстрова А.С., Даугавет А.Б., Дука А.В., Корниенко А.В. Элиты Санкт-Петербурга и Ленинградской области: политические и экономические ориентации. СПб., 1998.
7. Антикоррупционная политика в современной России / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2006.
8. Голоскоков Л.В. Теория сетевого права. СПб., 2006.
