CC BY
156
Новикова О.С.
Основные направления формирования антикоррупционной политики
в условиях Российской Федерации
Всесторонний анализ проблемы исследования позволил уточнить, что наиболее опасным проявлением преступного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления в современном российском обществе является коррупция, или продажность власти. В большинстве случаев коррупция рассматривается как совокупность преступлений или правонарушений, совершаемых должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления для удовлетворения своих корыстных либо иных личных интересов.
Коррупция является сложным, повсеместно развитым явлением, причем процесс реформирования социальных, экономических и политических основ российского общества всегда сопровождался ее значительным ростом. В современной России этому процессу сопутствует ряд проблем, которые порождают коррупцию: во-первых, медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти; во-вторых, не полностью сформированная система естественного разделения труда между властными институтами и свободными агентами рынка; в-третьих, неразвитость и несовершенство законодательства; в-четвертых, слабость гражданского общества и др.
Масштабная коррупция негативно влияет на репутацию страны в международном сообществе, что препятствует привлечению иностранных инвестиций и создает угрозу социальной и экономической безопасности. Поэтому действенная борьба с ней возможна только с позиций проявления гражданственности каждого россиянина, на основе единой антикоррупционной политики, заключающейся в целенаправленном применении последовательных мер как государства, так и структур гражданского общества по устранению причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизни.
К основным направлениям антикоррупционной политики следует отнести: во-первых, коррекцию существующего законодательства; во-вторых, разработку более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти; в-третьих, упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти; в-четвертых, изменение принципов контроля над имущественным положением представителей власти; в-пятых, создание условий для эффективного контроля над распределением и расходованием бюджетных средств; в-шестых, укрепление судебной власти; в-седьмых, совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности; в-восьмых, координацию антикоррупционной политики [1, с. 266].
К одному из ключевых вопросов комплексной программы по борьбе с коррупцией следует отнести реформу антикоррупционного законодательства, включающую в себя как создание собственно антикоррупционных законов, так и устранение норм и положений действующих законов и разрабатываемых законопроектов, способствующих и порождающих коррупцию во всех сферах деятельности государства.
Нельзя не согласиться с мнением А.В. Малько, Н.А. Лопашенко, И.Н. Коновалова, М.П. Петрова, которые, обосновывая предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства России, подчеркивают, что его развитие невозможно без легализации термина «коррупция» отечественными законодателями. Для этого, по их мнению, следует скорейшим образом признать коррупционный характер определенного круга общественных отношений. «В первую очередь нужно закрепить в законе проведение полной инвентаризации законодательства на предмет коррупционной емкости. Многие акты просто провоцируют коррупционные связи и различные служебные злоупотребления» [2, с. 234].
К основным недостаткам существующего законодательства следует отнести: во-первых, желание адресата «откупиться» от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических); во-вторых, нормы права дают должностному лицу слишком большую возможность выбора между различными вариантами поведения по своему усмотрению; в-третьих, законы нередко наделяют органы исполнительной власти, а также должностных лиц правом принимать подзаконные нормативные акты либо молчаливо предполагают такое право.
К одному из основных направлений антикоррупционной политики следует отнести ограничение политической коррупции. Политическая коррупция является разновидностью «верхушечной коррупции», причем наиболее опасной, поскольку такая коррупция имеет следствием принятие основных правовых правил, устанавливаемых в законах, подзаконных нормативных и индивидуальных актах.
Данное направление антикоррупционной политики довольно специфично и пригодно в большей степени для государств переходного периода, и его можно условно представить следующими блоками: во-первых, совершенствование избирательного законодательства; во-вторых, практика функционирования демократических институтов во многих странах показала, что в деятельности представительных органов всегда присутствует такое явление, как лоббизм. Эта проблема актуальна для любой страны,
даже той, где существуют устоявшиеся демократические традиции. Например, в России установилась конституционная модель, предопределяющая слабость представительных (законодательных) органов, отсутствие четкого политического лица исполнительной власти и главы государства. Все это создает питательную почву для политической коррупции.
К следующему направлению антикоррупционной политики следует отнести упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти. Данное направление можно считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой. Речь идет лишь о постоянном общественном и государственном внимании к данному, очень важному сегменту, где чаще всего и находятся наиболее опасные коррупционные «ниши». Для современной России более актуальным является уже не столько изучение исполнительной власти, сколько именно административная реформа.
Названное направление антикоррупционной политики включает в себя следующие позиции: установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры и численности органов исполнительной власти; декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности; обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органами исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации; введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств.
Такое направление, как контроль над имущественным положением представителей власти, для противодействия коррупции чрезвычайно важно, поскольку от того, насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько прочны правовые и социальные гарантии для служащего, во многом зависит мотивация его честного служения. Именно соприкосновение с бюджетными средствами создает наиболее питательную почву для коррупционных возможностей. Причем коррупция в этом сегменте является и наиболее вредной, поскольку махинации с бюджетными средствами наносят очевидный ущерб социальным функциям государства.
В число наиболее актуальных мер данного направления антикоррупционной политики входят: во-первых, установление максимально дифференцированной бюджетной классификации; во-вторых, введение механизмов финансовой прозрачности при расходовании бюджетных средств государственными, муниципальными органами и учреждениями; в-третьих, введение системы специализированных мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств, а также персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения вверенными им средствами и имуществом; в-четвертых, обеспечение прозрачности государственных или муниципальных закупок и заказов, их конкурсный характер; в-пятых, законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности государственных, муниципальных предприятий; в-шестых, расширение функций и полномочий антимонопольных органов; в-седьмых, придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля над расходованием бюджетных средств; в-восьмых, ликвидация института внебюджетных фондов; в-девятых, уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности; в-десятых, завершение перевода обслуживания всех счетов федерального бюджета в казначейство, ликвидация института «уполномоченных банков», внедрение этого принципа по отношению к региональным и местным бюджетам.
Такое направление антикоррупционной политики, как укрепление судебной власти, является универсальным для любой антикоррупционной программы. Если в развитых странах не стоит вопрос об укреплении судебной власти, то для переходных стран, в том числе России, это одно из приоритетных направлений развития правового государства, борьбы с коррупцией. Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры: и введение новых институтов в системе правосудия, и структурное переустройство судебной системы, и рычаги для изменения правосознания судейского корпуса, в том числе путем вливания в него людей с развитым правосознанием.
Наиболее актуальные для современной российской действительности меры на этом направлении таковы: во-первых, введение административной юстиции, то есть создание доступной специализированной системы судебного обжалования административных решений; во-вторых, введение окружного принципа для расположения судебных органов; в-третьих, изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда; в-четвертых, обеспечение информационной открытости судебных решений, в том числе через Интернет [1, с. 277-278].
Хотя постоянный акцент в антикоррупционной политике делается на устранение или минимизацию условий, способствующих коррупции либо облегчающих коррупционную деятельность, это не снимает актуальности постоянного совершенствования методов выявления и пресечения преступлений, относящихся к коррупционным, а также деятельности по сбору и анализу доказательств преступлений в сфере коррупции с целью наказания виновных в суде.
Данное направление предполагает следующие меры антикоррупционной политики: во-первых, проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации необоснованного дублирования функций и полномочий; во-вторых, усиление специализации правоохранительных органов; в-третьих, повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности; в-четвертых, внедрение в работу правоохранительных органов и спецслужб современных информационных технологий; в-пятых, более глубокая интеграция национальных правоохранительных органов и спецслужб в международные антикриминальные организации; в-шестых, налаживание международного информационного обмена; в-седьмых, заключение международных соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста; в-восьмых, организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией; в-девятых, подготовка и выпуск современной учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.
Координация антикоррупционной политики выступает одним из важнейших направлений. Антикоррупционная политика накладывает соответствующие обязанности на все государственные и муниципальные органы, для которых антикоррупционная деятельность не является ведущей. В то же время, если понимать борьбу с коррупцией как полноценную и имманентную современному государству функцию, нужно признать, что необходим публично-властный институт, на который может быть возложена ответственность за ее координацию. Правоохранительные органы и спецслужбы занимаются выявлением коррупционных проявлений и привлечением коррупционеров к ответственности.
К основным задачам координирующего антикоррупционного органа следует отнести: во-первых, участие в разработке и осуществлении антикоррупционной политики; во-вторых, разработку либо организацию разработки направлений, форм и методов государственной антикоррупционной политики; в-третьих, контроль над реализацией государственной антикоррупционной политики; в-четвертых, разработку либо организацию разработки проектов антикоррупционных программ федерального значения и примерных региональных и муниципальных антикоррупционных программ; в-пятых, разработку либо организацию разработки проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции; в-шестых, проведение антикоррупционной экспертизы материалов конкретных уголовных, гражданских дел; в-седьмых, публичное вынесение оценки решений и действий лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы; в-восьмых, привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности; в-девятых, разработку и обнародование в СМИ индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения органов власти и деятельность конкретных их представителей; в-десятых, взаимодействие со структурами гражданского общества; в-одиннадцатых, антикоррупционное просвещение и формирование антикоррупционного мировоззрения.
В современной ситуации принятие междисциплинарного закона «О борьбе с коррупцией» остается крайне актуальной проблемой. Параллельно должно совершенствоваться и отраслевое законодательство в части, касающейся борьбы со взяточничеством и другими проявлениями коррупции. В УК РФ необходимо внести изменения и дополнения: во-первых, о расширении круга специальных субъектов получения взятки (предусмотреть ответственность не только должностных лиц, но и всех государственных служащих, а также служащих органов местного самоуправления, включая помощников, референтов должностных лиц и государственных служащих и др.); во-вторых, об отнесении к предмету взятки выгод не только имущественного, но и неимущественного характера (ст. 128, 150 ГК РФ); в-третьих, о восстановлении в уголовном законодательстве самостоятельной нормы об ответственности за посредничество во взяточничестве (что особенно актуально в условиях распространения организованной и профессиональной преступности); в-четвертых, о расширении перечня квалифицирующих признаков дачи взятки с включением в него совершения преступлений группой лиц по предварительному сговору, организованной группой, а также в крупном размере; в-пятых, об установлении возможности освобождения в определенных случаях не только взяткодателя, но и взяткополучателя от ответственности при условии добровольного сообщения о получении взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело (например, когда подкуп сопровождается шантажом); в-шестых, о законодательном закреплении порога уголовно наказуемого взяточничества (особенно с учетом положений ст. 575 ГК РФ); в-седьмых, об уточнении в законодательстве (в частности, в п. 2 ст. 141, п. 1 ст. 183 УК РФ) круга субъектов подкупа [3, с. 21].
По мнению А.С. Быстровой, А.Б. Даугавета, А.В. Дуки, А.В. Корниенко, комплексный план по борьбе с коррупцией в социальной сфере может включать: формирование в обществе нравственной атмосферы осуждения коррупции; предоставление особого статуса государственному чиновнику как поверенному в интересах общества с обеспечением ему особых прав и гарантий; содействие воспитанию в духе ценностей, образующих нормы права, и принципов, направляющих каждого гражданина к
труду на общее благо общества; укрепление гражданского общества, принятие национальной программы воспитания гражданственности; пропаганду в обществе мнения о необходимой моральной чистоплотности государственных чиновников, дорожащих собственной репутацией; обеспечение контроля СМИ системы государственного управления (с данной мерой согласилось 59 % представителей политической элиты, и только каждый пятый представитель административной элиты заинтересован в этом [4, с. 57-58]); гарантии адекватного уровня соцобеспечения каждому гражданину; гарантии равноправного участия в процессе принятия решений всех граждан; пропаганду гражданского мужества и моральной ответственности; усиление роли политического лидерства; пропаганду политической этики; создание морального кодекса для политиков; декларирование политическими партиями источников их финансирования; контроль общества над соблюдением действующих законов, предусматривающих наказание за взяточничество и злоупотребления по службе.
В законодательной области: создание соответствующей нормативно-правовой базы для борьбы с коррупцией в Уголовном и Уголовно-процессуальном кодексах РФ, в том числе толкование явления коррупции и его всевозможных проявлений в УК РФ; включение в Конституцию основных принципов честности политиков, учреждений и госслужащих и гласности государственного управления; введение уголовной ответственности за торговлю влиянием чиновником; изменение практики назначения на должность Генеральной прокуратуры кандидата по представлению президента, что повысит его независимость; изменение практики назначения судей в Конституционный суд по представлению президента, что повысит их независимость; изменение практики назначения председателя Центробанка по представлению президента, что повысит его независимость и установит подотчетность перед независимыми контролирующими органами; создание независимых от правительства и президента институтов контроля и расследования злоупотреблений всех государственных должностных лиц, вплоть до самых высших; творческая независимость государственных СМИ от исполнительной власти с целью получения объективной информации о деятельности государственной власти; признание взяток в международных торговых сделках уголовным преступлением; введение механизма автоматической передачи результатов контроля СП в СМИ и в электронные библиотеки; ужесточение требований к системе отчетности СП перед парламентом и обществом; введение уголовной ответственности за нарушения закона при распоряжении госсобственностью и бюджетными средствами.
В административной сфере: децентрализация системы государственного управления; прозрачность для контролирующих органов и общества внебюджетного финансирования государственных институтов, в том числе спонсорской помощи; запрет на создание государственными органами полугосударст-венных и негосударственных структур, осуществляющих схожие функции; отчетность перед контролирующими организациями и обществом по их требованию за представительские и незапланированные расходы; профессиональный подбор, расстановка и ротация кадров, в том числе на основе сведений о доходах, имуществе и результатах предыдущей деятельности; установление ясной и быстрой процедуры выдачи лицензий и разрешений.
Таким образом, к основным направлениям формирования антикоррупционной политики следует отнести: разработку стратегии и подготовку программ сотрудничества в сфере антикоррупционной политики на международном уровне; обмен специалистами и технологиями в сфере реализации антикоррупционной политики, обмен опытом работы и организация научно-методического обеспечения антикоррупционной деятельности, создание и функционирование информационных систем; помощь в подготовке и повышении квалификации кадров; обеспечение правовой защиты и поддержки российских граждан и организаций, участвующих в антикоррупционной политике, а также оказание поддержки соотечественникам за рубежом.
Литература
1. Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления / Под ред. Г.А. Сатарова. М.: СПАС, 2004.
2. Антикоррупционная политика в современной России / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2006.
3. Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения: Сборник статей и документов. М., 2002.
4. Быстрова А.С., Даугавет А.Б., Дука А.В., Корниенко А.В. Элиты Санкт-Петербурга и Ленинградской области: политические и экономические ориентации. СПб., 1998.
