CC BY
21Ф.С. МУСИН кандидат исторических наук, доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Одинцовского гуманитарного института*
Особенности пограничной политики России в XIX - начале XX в.
В системе видового разнообразия политики особое место занимает пограничная политика, которая является закономерным явлением в развитии любого общества и государства. Она объективно появляется по мере вызревания потребностей государства и общества в защите общезначимых, в том числе национальных, интересов и обеспечении своей безопасности в пограничной сфере. Поскольку интересы государства появляются с момента его зарождения, то государственная пограничная политика имеет корни, уходящие в глубь веков. И пусть в процессе становления российской государственности эта политика не имела ярко выраженной самостоятельности, не была четко сформулирована и структурирована, она существовала всегда, на различных этапах развития и функционирования государства. Поэтому познание сущности и содержания пограничной политики имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как способствует дифференцированному подходу к оценке явлений и процессов на государственной границе и в пограничном пространстве, выработке научно обоснованной стратегии деятельности соответствующих структур и ведомств.
Основы пограничной политики Российской Федерации, утвержденные в октябре 1996 г. Президентом Б.Н. Ельциным, являются первым нормативным правовым документом подобного рода в нашем государстве и представляют собой систему официально принятых взглядов на цель, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации пограничной политики России. В данном документе впервые на официальном уровне был закреплен термин «пограничная безопасность»1.
В 2003 г. Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина была создана Государственная пограничная комиссия. Согласно положению о комиссии, утвержденному в октябре 2003 г., этот орган координирует деятельность органов государственной власти всех уровней при формировании и реализации пограничной политики России. Основными задачами комиссии являются оценка угроз безопасности страны в пограничной сфере и разработка мер по их
* Мусин Фрид Саитович, е-таП: mfs33@mail.ru
1 Российская газета, 1996, 6 ноября.
нейтрализации, определение национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере и многое другое, связанное с реализацией основных направлений пограничной политики. В состав комиссии по должности входят, кроме премьер-министра и директора Федеральной службы безопасности России, ряд министров, полномочные представители президента в федеральных округах, главы приграничных регионов и другие чиновники.
К числу основных объектов пограничной политики Российской Федерации относятся государственная граница, национальные интересы России в ее пограничном пространстве, а также на внешних границах государств-участников Содружества Независимых Государств.
Выделение пограничной политики в качестве самостоятельного направления деятельностигосударства было подготовлено всем ходом российской истории, объективным положением России в системе геополитических координат, логикой внутренних социально-политических процессов, потребностями целенаправленного регулирования сложного комплекса пограничных проблем и другими факторами. Пограничная политика государства является составной частью государственной внутренней и внешней политики, а также средством реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации в пограничной сфере.
По мнению В.М. Родачина, конституирование пограничной политики как относительно самостоятельной разновидности государственной политики объективно потребовало адекватного этому статусу уровня ее научного обеспечения, в том числе формирования собственной теоретико-методологической базы. Не случайно в Основах пограничной политики Российской Федерации выделен специальный раздел «Формирование и развитие системы научных знаний в области пограничной политики». Эта система с учетом многоплановости и сложности объекта регулирования пограничной политики должна строиться с опорой на множество так или иначе связанных с содержанием ее структурных компонентов научных дисциплин и отраслей знания. Очевидно, что для этого необходим вклад широкого комплекса социально-гуманитарных, военных, естественных и других наук1. Активная и всесторонняя разработка теории пограничной политики, призванная по своему предназначению стать ядром нового направления научного знания, в концентрированном виде выражает теоретико-методологические основы, приоритеты и задачи ее развития.
Анализ содержания современных явлений и процессов, происходящих в пограничной сфере Российской Федерации,
1 Родачин В.М. Проблемы становления и развития теории пограничной политики // Пограничная политика: практика и особенности ее реализации в регионах Дальнего Востока. Хабаровск, 1998, с. 55.
позволяет сделать вывод о том, что главной целью пограничной политики является реализация и защита национальных интересов России, обеспечение безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве. Достижение этой цели имеет актуальное значение для страны, поскольку государственная граница является непременным атрибутом государственности, а ее охрана направлена на защиту национальных интересов и обеспечение государственной безопасности.
Защита и охрана государственной границы является одним из составных элементов пограничной политики государства и представляет собой систему политических, экономических, правовых, военных, режимных и иных мероприятий, осуществляемых государством по регулированию системы общественных отношений на границе в целях обеспечения неприкосновенности государственной границы и защиты на ней своих политических, экономических и иных интересов.
Пограничная политика во все времена концентрированно выражала общественные потребности в суверенитете, национальной безопасности и территориальной целостности государства. В истории российского государства пограничная политика, которая выражалась в деятельности высших государственных и военных органов по обеспечению интересов страны на государственной границе, была неотъемлемым атрибутом его общей политики. Ее основные компоненты в зависимости от обстановки на различных участках границы, характера угроз, наличия сил и средств были обозначены достаточно четко. Она была тесно увязана с экономикой, торговлей, возможностями государства, с таможенной и карантинной политикой, а также другими факторами. В ее разработке и осуществлении важную роль играли пространственная и геополитическая ситуации, преобладающая роль государства, его институтов власти и управления при урегулировании различных проблем в пограничном пространстве.
В XIX - начале XX в. пограничная политика Российской империи была направлена на защиту экономических, военных и политических интересов на государственной границе, сохранение территориальной целостности, развитие и поддержание взаимовыгодного сотрудничества с сопредельными странами. Правительство Российской империи вырабатывало и осуществляло пограничную политику, которая была направлена на освоение и присоединение новых территорий, установление и обозначение линии государственной границы по рубежам, выгодным в экономическом, военном и политическом отношениях. Пограничная политика также была направлена на прочное установление международно-правового статуса государственной границы. Для защиты национальных интересов России был установлен необходимый режим
государственной границы, что позволяло успешно противостоять контрабандистам, бороться с проявлениями экстремизма и терроризма, защищать экономические, политические и иные интересы государства на границе.
Правительство России наибольшую политическую активность традиционно проявляло на европейском направлении, и этот участок границы требовал особого внимания. На северо-западе российское государство граничило со Швецией и Норвегией (с 1905 г.), постоянно конкурируя за влияние на Балтийском море. На западной границе Россия имела в лице соседей активно развивающуюся и ведущую агрессивную политику Германию, соперничающую с Россией за влияние на балканском полуострове, а также Австро-Венгрию и слабомощную Румынию, которая в любой момент могла попасть под влияние мировых держав. В этих условиях граница и охранявшая ее военизированная пограничная стража должна была стать первым и серьезным препятствием на пути проникновения в страну враждебно настроенных элементов, вооруженных формирований, нелегальных товаров и стабильной опорой безопасности страны, защищающей интересы на внешнеполитической арене.
К началу XX в. Российская империя в результате успешно проводимой политики, в том числе по защите своих интересов в пограничной сфере, превратилась в мощную державу с огромной территорией и самой протяженной в мире линией государственной границы. Россия окончательно утвердилась в числе европейских стран, стремившихся к первенству на Евразийском континенте. Она уже не стремилась к расширению своей территории, а старалась закрепить достигнутые рубежи, так как стали возникать угрозы ее владениям, особенно со стороны Германии.
Сущность пограничной политики в рассматриваемый период заключалась в том, что все высшие органы государственной власти, а также органы местного управления в русле единой самодержавной воли императора ориентировались на поддержание стабильности в приграничье и защиту интересов государства на границе. Предметом пограничной политики являлись общенациональные интересы государства и проблемы, обусловленные фактором границы. Наряду с военно-оборонительным аспектом в пограничной политике главенствующее значение придавалось защите экономических интересов на границе. На практике это выражалось в совершенствовании системы мер по реализации протекционистской таможенной политики и борьбе с контрабандой.
С середины XIX в. в пограничной политике России произошли существенные изменения. Революционные события в Европе вынуждали правительственные органы принимать меры по предотвращению проникновения через государственную границу политических экстремистов, террористов и других лиц,
представляющих общественную опасность. Функция контроля за политическими эмигрантами, прибывающими из-за рубежа, была возложена на жандармские органы.
Вопрос о государственной границе, ее режиме и защите постоянно находился в поле зрения высшего руководства Российской империи. С учетом этого вопроса правительство строило политические отношения с соседними государствами. С этой целью вдоль границы возводились оборонительные сооружения, размещались войска и создавалась специальная пограничная стража. Военизированная пограничная стража в результате ее реформирования в 1893 г. была выделена в Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС), который по своей структуре и содержанию стал составной частью вооруженных сил государства и соответствовал требованиям военной организации с присущими ей особенностями1.
Важным направлением пограничной политики Российской империи являлось создание прочной договорно-правовой базы отношений с сопредельными странами. К концу XIX столетия она имела общие границы с десятью странами, с которыми поддерживала многолетние дипломатические, политические, экономические, культурные и иные отношения. Не всегда эти отношения носили мирный характер. Межгосударственные отношения влияли на поддержание договорно-правовых отношений в пограничной сфере.
Анализ договорно-правовых документов, заключенных Россией с сопредельными государствами, показывает, что в ее пограничной политике в полной мере отстаивался и утверждался принцип защиты отечественных производителей и экономических интересов. На европейской границе, самой напряженной в этот период, действовали ряд межгосударственных торговых соглашений, в которых четко были зафиксированы права и приоритеты российской стороны в экономической сфере. Эти соглашения носили долгосрочный характер и регламентировали порядок передвижения через границу товаров, грузов, взимания пошлин и др. Так, например, с Австро-Венгрией была подписана Конвенция от 21 сентября 1851 г. об искоренении контрабанды, а 27 марта 1901 г. срок ее действия продлевался на неограниченный срок до аннулирования одной из сторон2. Качество и полнота разработанности международных договоров, содержащих пограничные вопросы, и введение их в дипломатическую практику положительно влияли на степень защиты интересов России в пограничном пространстве.
В своей пограничной политике российское правительство не
1 См.: Плеханов А.А., Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи на границе России (1893-1919). М., 2012, с. 60.
2 См.: Шпак А.Н. Создание и совершенствование системы защиты и охраны границ Российской империи (1721-1893гг.) М., 2005, с. 18.
могло не учитывать бурного развития экономики страны, крупных социальных перемен, сопровождавшихся переходом к капитализму. Отмена крепостного права высвободила производительные силы России. Укреплению российской промышленности способствовали и иностранные инвестиции, развитие внешней торговли. Таможенные доходы были важнейшим источником общих доходов и в значительной мере покрывали расходы государства на содержание пограничной стражи. О соотношении таможенных доходов с расходами Министерства финансов свидетельствуют следующие данные за 1805-1880 гг.: в 1805 г. таможенный доход составил девятую часть общих
л
доходов империи, а в 1880 г. - уже их седьмую часть1.
Важную роль в формировании и реализации пограничной политики играла Государственная дума, действовавшая с апреля 1906 г. по март 1917 г. Существенные правовые ограничения все же не помешали депутатскому корпусу занять свою позицию в пограничной политике и наладить законотворческий процесс. За 11 лет в Госдуме, помимо ежегодных смет ОКПС, было рассмотрено более 50 законопроектов, из которых было принято 40. Так, одобрение депутатов вызвали такие нормативные документы, как «Об увеличении флотилии ОКПС» (1908 г.), «Правила о пропуске лиц, следующих через границу» (1913 г.), «Об организации в ОКПС агентуры для разведки о контрабанде и об отпуске средств на эту надобность» (1914 г.), «Техническое обустройство границы России с Австрией, Китаем и Румынией» (1909-1914 гг.) и др. Рассматривались вопросы борьбы с контрабандой товаров и оружия, с нелегальными эмигрантскими потоками, вопросы реорганизации пограничной стражи. Наряду с этим предметом обсуждения были комплектование, обучение, воспитание, денежное содержание офицеров и нижних чинов ОКПС, материально-техническое обеспечение частей корпуса2.
Особое внимание в пограничной политике Российской империи уделялось вопросам борьбы с контрабандой оружия и боеприпасов. Правительство предпринимало значительные усилия по ужесточению требований по данному вопросу как в дипломатическом аспекте -через заключение соответствующих договоров с сопредельными странам, так и в служебном - через разработку и внедрение надлежащих инструкций, приказов и т.п. В конце XIX - начале XX в. эта проблема была очень актуальна для России. Несмотря на существование соответствующих статей международных договоров на практике оружие и боеприпасы продолжали поступать в пределы России. Сопредельные государства не предпринимали должных мер, чтобы закрыть каналы их проникновения в Россию. Это обстоятельство вынуждало правительство принимать действенные
1 См.: Министерство финансов. 1802 - 1902 гг. Исторический обзор главнейших мероприятий финансового ведомства. В 2 ч. СПб., 1902, ч. 1, с. 616-635.
2 См.: На страже границ Отечества. История пограничной службы. Краткий очерк. М., 1998, с. 244.
меры, чтобы закрыть государственную границу для контрабандного ввоза оружия и боеприпасов. В этот период были разработаны правовые нормы для чинов пограничной стражи в целях противодействия нелегальному ввозу оружия и стимулирования их деятельности по предотвращению данного вида правонарушения.
Кроме того, усиливается внимание к установлению и поддержанию особого порядка проживания, передвижения, производства работ вблизи государственной границы, т.е. пограничного режима, призванного затруднить деятельность правонарушителей в приграничье и создать условия для эффективной деятельности пограничной стражи.
В реализации пограничной политики Российской империи участвовали различные государственные органы и ведомства, в том числе Министерство иностранных дел, Министерство финансов, Военное министерство, Военно-морское министерство, Министерство внутренних дел и др.
Таким образом, пограничная политика как один из видов государственной политики, обретавшей свой статус под воздействием объективных и субъективных факторов, представляет собой особую разновидность социального управления. Она воздействует на систему отношений в пограничном пространстве с целью оптимизации и создания благоприятных условий для развития государства в пограничной сфере. Основным предназначением пограничной политики является отстаивание интересов на государственной границе и в пограничном пространстве.
Деятельность государственных органов Российской империи по защите интересов страны в пограничной сфере в XIX - начале XX в. определялась характером развития внутренней и внешнеполитической обстановки. Необходимость проведения пограничной политики исходила из объективной потребности защиты на границе всей совокупности государственных и общественных интересов. Она являлась важным координирующим звеном в деятельности различных ведомств на государственной границе в соответствии с проводимым курсом внешней и внутренней политики. Вследствие того, что содержание пограничной политики императорской России определялось объективными условиями, она из-за значительной протяженности государственной границы и особенностей отдельных регионов на разных направлениях была различной. Основные усилия в рассматриваемый период государство сосредотачивало на европейском участке границы, где концентрировались основные военные, экономические, политические и иные угрозы. Наличие угроз требовало больших усилий для их нейтрализации. На других направлениях границы содержание пограничной политики определялось региональными особенностями и стремлением решать возникавшие в пограничном пространстве
задачи с привлечением минимальных сил и средств.
Мусин Ф.С. Особенности пограничной политики России в XIX - начале
ХХ в. В статье поднимаются вопросы, связанные со становлением и развитием важного элемента государственного управления - пограничной политики как мощного фактора укрепления безопасности России. Рассмотрена деятельность государственных органов по обеспечению и защите интересов Российской империи в пограничном пространстве в XIX-начале XXв.
Ключевые слова: пограничная политика, государственные интересы, пограничная стража, Российская империя, граница, безопасность.
Musin F.S. The specialities of Russian Border policy in the XIX - early XX century. The paper raises issues associated with the formation and development of an important element of governance - the border policy as a powerful factor in strengthening of Russia's security. We consider the activities of public authorities to promote and protect the interests of the Russian Empire in the border area in the XIX - early XX century.
Key words: border policy, the public interest, the pogrom-border guards, Russian Empire, the border security.
