CC BY
19
Особенности организации местного самоуправления в закрытом автономно-
территориальном образовании
Features of the organization of local self-government in a closed autonomous territorial entity
Шаймуратова Камила Ильгизовна
Студентка Института права БашГУ Россия, Уфа
Shaimuratova Kamilla Ilgizovna Student of the Institute of Law Bashgu Russia, Ufa
Научный руководитель Аминов Ильдар Ринатович
кандидат юридических наук, доцент Института права БашГУ Россия, Уфа
Scientific supervisor Aminov Ildar Rinatovich
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Institute of Law Bashgu Russia, Ufa
Аннотация.
Данная работа посвящена основам организации местного самоуправления в закрытых автономно -территориальных образованиях. В частности, в статье рассмотрены различия осуществления местной власти в традиционной системе и системе, присущей закрытому автономно-территориальному образованию. Исходя из рассмотренных положений, выделены отдельные существенные признаки организации местной власти в ЗАТО и сделаны выводы.
Annotation.
This work is devoted to the basics of the organization of local self-government in closed autonomous territorial entities. In particular, the article examines the differences between the exercise of local government in the traditional system and the system inherent in a closed autonomous territorial entity. Based on the provisions considered, certain essential features of the organization of local government in the BUT are highlighted and conclusions are drawn.
Ключевые слова: закрытые автономно-территориальные образования (ЗАТО), местное самоуправление, органы местного самоуправления,специальный статус, особый режим безопасности, глава администрации, финансирование.
Key words: closed autonomous territorial entities (BUT), local self-government, local self-government bodies,special status, special security regime, head of administration, financing.
Согласно положениям российского законодательства, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, непосредственно или через органы местного самоуправления, решение ими вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Так, местное самоуправление представляет собой фундаментальный демократически-правовой институт государства.
Однако следует отметить, что местное самоуправление осуществляется не только в привычных для всех муниципальных образованиях, но и в так называемых экстраординарных. Именно поэтому, согласно положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливается особый порядок для отдельных категорий публичных образований. К таковым можно отнести: города федерального значения, закрытые административно-территориальные образования,муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера, центр «Сколково», административные образования с особым социально-экономическими функциями, научно-технического развития, наукограды, приграничные территории, территории свободного порта Владивосток, территории которые относятся к Арктической зоне. В рамках указанной работы будут рассмотрены особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях[3].
В современном мире, а именно в XXI веке, все больше и больше развивается научная сфера жизни общества. Современные реалии требуют как от государств, так и от каждого гражданина постоянного совершенствования, активного движения в сторону прогресса. При этом необходимо сказать, что исследованию и развитию подлежат и те отрасли деятельности, информация и данные о которых должны оставаться недоступными для обширного круга лиц, иными словами, речь идет об их конфиденциальности. В целях сохранения режима «закрытости», «ограниченной доступности» указанных данных, внутри государств создаются специализированные закрытые территориальные образования. В частности, в Российской Федерации - это закрытые автономно-территориальные образования (далее - ЗАТО). Закон РФ от 14 июля 1992 года№ 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» определяет, что закрытым административно -территориальным образованием признается территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, имеющих повышенную опасность техногенного характера, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Для указанных субъектов устанавливается особый режим функционирования, направленный на обеспечение безопасности самой территории и непосредственно государственной тайны[4]. Иными словами, ЗАТО - это специфическое территориальное образование, имеющее специальный статус и характеризуемое исключительным правовым положением, связанным с тем, чтов пределах их территории размещены объекты, представляющиеся стратегически необходимыми в рамках самого государства. Например, к ним можно отнести объекты, связанные с энергетической деятельностью, военной,космической сферы и иные. По состоянию на 2021 год, согласно Постановлению Правительства РФ от 05 июля 2001 года № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов»на территории России функционируют 38 закрытых городов, в том числе один в Республике Башкортостан, а именно Межгорье [5].
Несомненно, что, будучи территориальным образованием со своим населением, закрытые автономно -территориальные образования имеют своюопределенную систему организации местного управления. Однако в них система местного самоуправления в значительной мере отличается от той, которая установлена в иных городских поселениях, муниципальных районах. Обусловлено же это как спецификой цели их создания, так и режимом пребывания в указанных образованиях и выезда за их пределы. В данной работе мы выявим,какие особенности имеет институт местного самоуправления в закрытых территориальных образованиях.
Статус закрытых административно-территориальных образованийи основные его характеристики закреплены и раскрыты Конституцией Российской Федерации, федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», а именно в статье 81, Законом«О закрытом административно -территориальном образовании». Именно данные нормативно-правовые акты содержат положения о порядке организации, финансирования, управления, структурирования местной власти[3].
В соответствии с законодательством вся территория анализируемого субъекта муниципального правапредставляетсяобластью муниципального образования и носит статус городского округа.[1] Исходя из
этого, можно выделить первую особенность организации местной власти: классические территориальные образования могут иметь статус не только городских округов, но и сельских поселений, городских поселений, муниципальных районов и так далее.
Далее следует обратить внимание на правомочия государственных органов власти федерального уровня в процессе регулирования деятельности муниципальных органов, а именно возможность их непосредственного участия в отдельных сферах. Как известно, законодательством устанавливается строгий перечень полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления. Так, правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления муниципальной власти относит к ним:
1) фактическое определение основополагающих начал - ключевых принципов реализации правовых основ местного управления;
2) выделениеграниц правомочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
3) непосредственное регулирование и охрана, прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления;
4) правовое регулирование отдельных правомочийорганов местного самоуправления, в частности путем нормативного установления их прав, обязанностей и ответственности[3].
Анализируя данный перечень можно заметить, что законодатель ограничил правомочия федеральных органов, наделив их лишь небольшимифункциями в области организации и осуществления местной власти.
По-другому же решается данный вопрос относительно закрытых автономно-территориальных образований. Тот перечень правомочий, который установлен федеральным законом, актуален и применим в отношении указанных публично-правовых образований. Однако же закон, регулирующий порядок осуществления местной власти в ЗАТО дополняет этот список, тем самым расширяю сферу влияния власти федерального уровня. Это, в первую очередь, непосредственно обусловлено целями закрытых административных образований, их значением для федеральных органов власти.
В соответствии с указанным ранее нормативным актом закрытое административно-территориальное образование находится в ведении органов государственной власти федерального уровня в части:
1) определения территориально-пространственных характеристик публично-правового образования,предоставляемых для реализации целей сформирования ЗАТО;
2) закреплениеправ и обязанностей органов власти субъектов Российской Федерации в отношении публично-правового образования;
3) регулирование социально значимых отраслей, а именно медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований;
4)выдача разрешений на строительство на территории ЗАТО;
5) контроля и надзора за непосредственным соблюдением«особого режима безопасного функционирования»отдельных лиц, организаций или объектов, которыесопряжены со специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности.
Управомоченным органом власти по принятию решений вперечисленных сферах регулированияявляется Правительство Российской Федерации. Исходя из указанных положений, можно сделать о том, что федеральные органы власти заинтересованы в наиболее эффективном регулировании деятельности закрытых автономных образований. Однако, в целях недопущения включения в процесс обеспечения жизнедеятельности публичного образования иных участников, субъекты государственной власти берут на себя все ключевые правомочия. Тем не менее, в силу обширности сфер регулирования и разнообразия стоящих перед ними вопросов, достаточно
массивный объем полномочий делегируется главам органов местного самоуправления в ЗАТО. В связи с важностью правового положения, статуса ЗАТО, и широким спектром прав и обязанностей главы органа местного самоуправления, порядок замещения указанной должности имеет существенные отличия от установленных для других административно-территориальных образований[6]. Тем не менее, в указанном случае сохраняются характерные для отечественной избирательной системы руководящие принципы.
В муниципальных образованиях закрытого типа, выборы главы административно-территориального образования осуществляется путем избрания представительным органом закрытого административно -территориального образованияопределенного лица - одного из кандидатов, отобранных и представленных комиссией. В данном случае, речь идет скорее о назначении на должность, нежели о выборах. При этом в процессе избрания главы публично-правового образования участвуют не только органырассматриваемого и характеризуемого территориального образования, но управомоченные лица субъекта Российской Федерации, руководитель федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся организации и объекты, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования. Правомочие по назначению мест в конкурсной комиссии по выбору данного должностного лица, распределены равномерно, по 1/3 части избираемой комиссии. Так, население ЗАТО в решении указанного вопроса непосредственного участия не принимает, что не соответствует демократическим основам правового государства.
Особое внимание уделяется и финансово-материальному обеспечению жизнедеятельности, функционирования ЗАТО. Так, например, согласно уставу закрытого города Островной Мурманской области, финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет предоставляемых местному бюджету субвенций из соответствующих бюджетов. Помимо этого, органы местного самоуправления ЗАТО г. Островной могут рассматривать в качестве дополнительного источника ресурсов и собственные финансовые и материальные объекты. Однако данные ресурсы применяются исключительно для достижения целей, которые послужили причиной, основанием создания образования; для реализациипереданных им отдельных государственных полномочий. Из данных положений следует, что законодательство и непосредственно локальные муниципальные акты ограничивают источники получения закрытым территориальным образованиям денежных средств. При этом исключается финансирование их деятельности иными субъектами, в целях избежания появления соподчиненности или материальной заинтересованности[8].
Таким образом, действительно, органы федеральной власти и органы власти субъекта, на территории которого находится ЗАТО, имеют широкие правомочия в отношении рассматриваемого публичного образования. При этом, перечень прав не ограничивается определением границ территории, участием в назначении главы администрации и «курированием» бюджета. Нормативные и локальные акты выделяют и такие правомочия, как:
1) определение стратегии развития закрытого муниципального образования;
2) рассмотрение и подписание проектов планировки территории, подготовленные на основе сформированного генерального плана закрытого муниципального образования;
3) резервированиеземель, введение режима безопасного функционирования в границах закрытого административно-территориального образования для муниципальных нужд и иные.
Что касается органов местного самоуправления ЗАТО, то их права и обязанности являются объектом регулирования федеральными органами, которые делегируют отдельные свои правомочия указанным субъектам. Именно поэтому, круг вопросов, регулируемых должностными лицами органов местного самоуправления, в соответствии с нормативными актами представляется достаточно широким. Например, исходя их норм
приведенного ранее устава города Островной: «муниципальные органы имеют право на решение вопросов местного уровня, на решение конкретно установленных вопрос не отнесенных к таковым». При этом большинство из закреплённых за органами муниципальной власти закрытых территориальных образований права касаются социальной сферы жизни населения, вопросов безопасности. В исключительных случаях они могут выступать субъектами гражданско-правовых отношений. Например, местная администрация закрытого административно-территориального образования может быть заказчиком отдельных услуг в части реконструкции или постройки объектов инфраструктуры [7]. Однако, закрепление ключевых прав по решению организационно-управленческих за органами федеральной и региональной власти вполне обоснованно. Несомненным доказательством этого, в том числе, служит установленный на территории закрытого административно-территориального образования особого режима безопасного функционирования.
Режим «безопасной реализации целей» характеризуется законным, легально-санкционированным ограничением конституционных прав населения, посредствам установления «ограничительных мер». В теории муниципального права, в самой практике реализации положений нормативных документов, к средствам указанной категории относят: 1) зонирование территории на контролируемые и запретные; 2) ограничение доступа для свободного въезда и длительного проживания граждан на его территории, установление перечняпричин для отказа во въезде или проживании; 3) запрет или санкционирование с соответствующими органами полетов летательных аппаратов над его территорией; 4)разрешительный способ реализации права на свободу предпринимательской или иной хозяйственной деятельности, в равно наличие пределов осуществления права собственности, в частности, на владение, пользование и распоряжение материальными объектами(природными ресурсами, недвижимым имуществом).
Указанные меры, так или иначе затрагивают конституционные права лиц, живущих на территории рассматриваемого публичного образования. Следовательно, контроль за пределами ограничений, порядком их исполнения возлагается на высшие органы власти, что является гарантией их правовой и фактической обеспеченности. Из приведенных выше положений, можно сделать выводы о том, что существование местного самоуправления в рамках закрытых административно-территориальных образований обеспечивает определенный баланс между интересами государства и правами, свободами его населения. Это отражается в том, что, несмотря на ограничение некоторых конституционных прав личности (право на свободу передвижение, право на свободу предпринимательской или иной приносящей доход деятельности), местное самоуправление в ЗАТО направлено на максимальную стабилизацию, оптимизацию жизни населения муниципального образования, для обеспечения достойного уровня жизни в рамках особого режима безопасного функционирования организаций и объектов. Что касается разделения правомочий между закрытым публичным образованием и органами власти, то существующие на сегодня «пропорции» или пределы правомочий достаточно обоснованы и целесообразны. Об этом напрямую свидетельствует как показатели развития внутри ЗАТО, так и их фактическое существование в течение длительного периода времени.
Список используемой литературы:
1. Аминов И.Р. , Ахиярова А.А. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Эпоха науки. 2020. №24. С.195-199
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 7.11.2021).
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01 сентября 2019 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 17.10.2021).
4. Закон РФ от 14.07.92 №3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» //
Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 29.10.2021).
5. Постановление Правительства РФ от 05 июля 2001 № 508 (ред. от 16.02.2021) «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 17.10.2021).
6. Михеева И.В., Черкасов К.В. «Болевые точки» правового регулирования закрытых территорий в современной России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. №4 (34). С. 369-380.
7. Фрасинюк А.В., Карпухина В.И. Актуальные проблемы правового регулирования режима закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) // Аллея науки. 2018. №11. С. 692-695.
8. Устав муниципального образования закрытое административно-территориальное образование город Островной Мурманской области. Принят решением Совета депутатов ЗАТО г. Островной от 26 апреля 2012 года № 59-06 // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.zato-ostrov.ru/files/sovdep/ustav/ustav_19.pdf (дата обращения: 29.10.2021).
