CC BY
127
УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ПРАВОВАЯ ОСНОВА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А.В. Ганеева, студент
Научный руководитель: Е.Н. Босова, канд. юрид. наук, доцент Башкирский государственный университет (Россия, г. Уфа)
DOI:10.24412/2500-1000-2021-12-2-145-149
Аннотация. В рамках данной работы проанализированы особенности принятия и содержания одного из ключевых правовых актов, регулирующих порядок осуществления муниципальной власти на определенной территории - устава. Научное исследование включает в себя не только рассмотрение структуры документа, но и правовую характеристику его положений. В целом статья позволяет создать целостное представление о значении устава для системы местного самоуправления, в которой акцентируется внимание на основных процедурных моментах, а также содержании рассматриваемого правового акта и проблемных моментах.
Ключевые слова: устав, муниципальное образование, правовой акт, референдум, документ, население муниципального образования, местное самоуправление, сход граждан.
В настоящее время, в период активного развития системы правового, демократического государства, наиболее важным для органов государственной власти и должностных лиц представляется обеспечение эффективной реализации прав и свобод граждан. Для непосредственного осуществления указанной цели, органы публичной власти применяют различные средства и методы, что обоснованно, исходя из многообразия складывающихся общественных отношений.
Одним из наиболее распространённых средств реализации государственной политики в сфере демократизации общественных институтов является непосредственно законодательная (нормотворче-ская) деятельность специально уполномоченных субъектов. При этом, указанная функция применима не только на общефедеральном уровне, но и на региональном и местном, что обеспечивает реальную действенность принимаемых мер в зависимости от потребностей населения соответствующего публично-правового образования [9, с. 199].
Особый интерес для теории муниципального права представляет вопрос относительно правомочий органов и должностных лиц указанного уровня в части принятия нормативных актов. Общеиз-
вестно, что муниципальная власть обособлена от публичной, государственной власти, но непосредственно связана с ней. Отсюда следует, что указанное положение в равной степени применимо и к принятию нормативно-правовых документов.
Рассматривая правовую основу муниципальной деятельности, следует отметить, что на федеральном уровне она включает Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», кодифицированные кодексы и акты должностных лиц и органов в части регулирования конкретных вопросов. На региональном уровне нормативную базу составляют отдельные акты соответствующих лиц, в пределах своей компетенции и в части, не отрегулированной федеральным законодательством. Так, в частности, согласно статье 6 законодательства РФ об организации муниципальной власти, управления к полномочиям субъектов России правовая регламентация отдельных вопросов в части регулирования организации местного самоуправления [1]. К ним относятся, например, установление обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; право-
- Биологические науки -
вое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий и иные.
В свою очередь, на местном уровне к важнейшим нормативным актам, устанавливающим порядок организации местного самоуправления, в соответствии со статьей 43 законодательства РФ об организации муниципальной власти, относят устав муниципального образования.
Так, уставом муниципального образования признается основной документ, определяющий правовой статус органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании [8]. Стоит отметить, что легального определения данному понятию законодательство не дает, а лишь указывает на его элементы. При этом многие теоретики считают необходимым закрепления данного института. Так, например, Бабошин О.А. в своей научной работе указывает, что дополнению подлежит статья 2 ФЗ № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», следующим положением: устав муниципального образования - это основной муниципальный нормативный правовой учредительный акт, регулирующий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации организацию и осуществление местного самоуправления на территории муниципального образования и обладающий высшей юридической силой в системе иных муниципальных правовых актов [6].
Данный институт впервые был регламентирован в Законе РФ «О местном самоуправлении в РФ» в 1991 году, но на тот момент должного развития он не получил. С принятием же Конституции РФ в 1993 году и, соответственно, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были сформированы нормы права, согласно которым принятие устава - это обязанность каждого муниципалитета, что стало основой для становления су-
ществующей на сегодняшний день системы муниципального управления.
Как считает Д.Г. Правдин: «по своей правовой форме устав принимается в виде правового акта на местном референдуме. На территории конкретного муниципального образования он обладает высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов и имеет непосредственное прямое действие на складывающиеся правоотношения. При этом, иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан)» [10].
Как можно заметить, устав имеет определенные признаки основного закона государства. Так, например, как и конституция, устав предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования); имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества). Кроме того, он обладает высшей юридической силой среди всех прочих муниципальных правовых актов и является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов). Как было указано ранее, устав отличается особым порядком принятия и выступает в качестве основного средства, обеспечивающего реализацию самостоятельности местного самоуправления.
Иными словами, устав - это малая конституция на территории муниципального образования, которая регламентирует жизнь населения и составляет правовую основу местного самоуправления, в соответствии с которым осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления.
Говоря об особом порядке принятия данного документа, следует указать, что в соответствии с частью 3 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может быть принят
двумя способами. В первом случае данное правомочие относят к компетенции представительным органом муниципального образования; во втором же вопрос учреждения документа решается на сходе граждан в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом [2].
При этом, при принятии устава представительным органом учитывается большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, а непосредственно на сходе граждан необходимо более половины голосов от числа участников схода.
Важным этапом принятия устава является его государственная регистрация в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Необходимые документы предоставляются в течение 30 дней регистрирующий орган, который, в свою очередь, принимает решение о государственной регистрации устава муниципального образования, либо об отказе в такой регистрации. Кроме того, отказ граждане могут обжаловать в судебном порядке. Здесь же производится формально-юридическая, правовая, лингвистическая, антикоррупционная экспертиз, по результатам которых решается вопрос о регистрации или об отказе в регистрации проекта документа. В самом же федеральном законе «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» изложен исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, в частности, это:
- противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциями (уставам) и законам субъектов РФ;
- нарушение установленного ранее Закона порядка принятия устава о внесении изменений и дополнений в устав;
- наличие коррупциогенных факторов в уставе о внесении изменений и дополнений в устав.
Важность устава муниципального образования состоит в том, что его положения определяют организацию и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальные, финансово-
экономические основы и другие положения об организации МСУ на данных территориях.
Статья 44 Ф3-131 устанавливает основные положения, которые необходимо отразить в уставе. Согласно положением статьи в документе требуется отразить правовые характеристики муниципального образования, структуру и порядок организации органов местной власти, их правомочия, порядок участия населения в решении вопросов местного значения, особенности принятия бюджета территориального образования, процедуру принятия устава.
В соответствии с частью 2 указанной нормы перечень не является закрытым. Именно на основании этого положения на практике зачастую возникают ситуации несоответствия иных норм, включенных в устав, законодательству РФ и её субъектов, что является основанием для отказа в государственной регистрации. Следует отметить, что возможность расширения содержания устава самими органами местной власти является обоснованной. Действительно, законодательное определение и последующее закрепление исчерпывающего перечня структурных элементов, составляющих содержание устава муниципального образования невозможно. Это связано, в первую очередь, с самобытностью каждого конкретного муниципального образования. Например, в перечне отсутствует обязательное установление режима проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Это вполне обоснованно, поскольку указанные субъекты размещены на территории лишь отдельных публичных образований, что не требует соответствующего закрепления в нормативных правовых актах.
- Биологические науки -
Кроме того, в указанном Федеральном законе установлены достаточно жесткие требования к содержанию документа, которые изложены более чем в 30 статьях. При разработке проекта устава зачастую принимаются во внимание лишь положения статьи 44, а иные игнорируются, что приводит к несоответствию акта законодательным нормам большей юридической силы [7].
Следует отметить, что содержание устава, несомненно, зависит и от нахождения муниципального образования в пределах определенного субъекта. Так, проанализировав уставы Альшеевского, Белебе-евского, Абзелиловского, Аскинского, Уфимского районов можно заметить, что они имеют практически идентичную структуру документа [3]. А, к примеру, уставы городов Курск, Волжский отличаются от ранее перечисленных [4]. Это, в частности, выражается в том, что в уставах данных городов приводится положения относительного самого понятия «устав». Наличие легального понятия конкретизирует положения самого документа, указывая, что «устав - это нормативный правовой акт, регулирующий организацию и
на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций» [6].
Завершающим этапом принятия устава является его опубликование (обнародование) после государственной регистрации. Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированный устав в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, вследствие чего устав вступает в силу.
В заключение отметим, что устав муниципального образования по сути является «местным законом», устанавливающим правовые основы реализации местного самоуправления на конкретной территории. В частности, в нем раскрываются: формы и порядок непосредственного осуществления населением местного самоуправления, экономические основы, комплекс прав, обязанностей органов муниципальной власти, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения и другие вопросы.
осуществление местного самоуправления
Библиографический список
1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 27.11.2021).
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01 сентября 2019 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 27.11.2021).
3. Устав муниципального района Белебеевский район РБ от 12 декабря 2005 г. Принят решением Совета муниципального района Белебеевский район РБ // Официальный интернет-портал правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 29. 11.2021).
4. Устав города Курска (принят решением Курского городского Собрания от 12.04.2007 № 332-3-РС) // Городские известия. - 2007. - № 67-68.
5. Устав муниципального образования Красноперекопский район Республики Крым. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://krpero.rk.gov.ru/ru/document/show/459 (дата обращения 29.11.2021)
6. Бабошин О.А. Юридическая природа устава муниципального образования// Муниципалитет: экономика и управление. - 2019. - №2 (27). - С. 77.
7. Березовская В.В. Устав муниципальных образований как нормативно-правовой акт учредительного характера // Молодой ученый. - 2020. - №46 (336). - С. 185-188.
8. Зайцева И.А. Муниципальное уставное право в системе права: некоторые вопросы теории и практики // Форум права. - 2018. - № 1. - С. 96-100.
9. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М.: Проспект, 2013. - 552 с
10. Правдин Д.Г. Устав как основополагающий документ муниципального образования // Ленинградский юридический журнал. - 2012. - № 3. - С. 172-183.
CHARTER OF MUNICIPAL EDUCATION AS A LEGAL BASIS OF LOCAL GOVERNMENT
A.V. Ganeeva, Student
Supervisor: E.N. Bosova, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Bashkir State University (Russia, Ufa)
Abstract. Within the framework of this work, the features of the adoption and content of one of the key legal acts regulating the procedure for the implementation of municipal power in a certain territory - the charter - have been analyzed. Scientific research includes not only consideration of the structure of the document, but also the legal characteristics of its provisions. In general, the article allows you to create a holistic view of the meaning of the charter for the local self-government system, which focuses on the main procedural points, as well as the content of the legal act in question and problematic issues.
Keywords: charter, municipality, legal act, referendum, document, population of the municipality, local government, gathering of citizens.
