CC BY
21УДК - 342.5 Радаева Светлана Владимировна,
ББК - 67.400 кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета Правосудия
(г. Краснодар), e-mail: 974403@mail.ru
12.00.02 - КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Правовые акты представительного органа местного самоуправления: юридико-технологический аспект
Аннотация. В настоящей статье рассматривается юридическая природа муниципальных правовых актов, а также юридико-технологические нюансы создания их представительным органом муниципального образования. Автор обращает внимание на особенности подготовки и оформления уставов муниципального образования, приводит рекомендации по совершенствованию правил юридической техники, применяемых в процессе подготовки муниципальных правовых актов рассматриваемого вида.
Ключевые слова: юридическая техника, юридико-технологические правила, органы местного самоуправления, муниципальные правовые акты, глава муниципального образования, местная администрация, представительный орган, устав муниципального образования, решения представительного органа.
Radaeva Svetlana Vladimirovna,
PhD in law, associate Professor departments of state and legal disciplines North Caucasus branch Russian state University Justice (Krasnodar)
LEGAL ACTS OF REPRESENTATIVE PUBLIC AUTHORITY
OF LOCAL SELF-GOVERNMENT (CHARTER OF MUNICIPALITY): LEGAL AND TECHNOLOGICAL ASPECT
Abstract. This article discusses the legal nature of municipal legal acts, as well as the legal and technological nuances of their creation by the representative body of the municipality. The author draws attention to the peculiarities of the preparation and registration of the statutes of the municipality, provides recommendations for the improvement of the rules of legal technology used in the preparation of municipal legal acts of the type under consideration.
Key words: the organization is as follows, legal equipment, legal and technological rules, local governments, municipal legal acts, the head of the municipality, local administration, representative body, the Charter of the municipality, the decision of the representative body.
Местное самоуправление в том виде, в котором оно рассматривается в современном законодательстве, является новеллой для российской государственности. Определяя его как одну из основ конституционного строя, форму народной вла-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРВО № 4 • 2018
сти, законодатель предоставил населению право осуществлять местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ст. 3, 130 Конституции РФ) [4].
Создание ряда органов местного самоуправления на территории муниципальных об-
разований является обязательным. В силу ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах осуществления местного самоуправления» [5] (далее - Закон о местном самоуправлении), такими органами являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация. Данные органы и должностные лица призваны решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные им законами.
Естественно, необходимость исполнять возложенные полномочия органами местного самоуправления порождает у последних право принимать юридически значимые решения, которые оформляются в соответствующей форме - форме муниципальных правовых актов.
Конституция РФ не называет данную разновидность правовых актов, но в Законе о местном самоуправлении законодатель полно раскрывает их юридическую природу.
Во-первых, они принимаются по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
Во-вторых, органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления наделены правом принимать муниципальные правовые акты по вопросам, указанным в ст. 141, 151,161 Закона о местном самоуправлении.
В-третьих, они носят подзаконный характер и, следовательно, не должны противоречить Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.
В-четвертых, они подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Представительный орган занимает важное место в системе органов местного самоуправления. Он является формой непосредственного представительства народа. Закон определяет его как выборный орган. Формирование этого органа осуществляется из числа депутатов, избранных путем реализации населением всеобщего равного избирательного права.
Таким образом, принимаемые данным органом акты обладают после решений, принятых на референдуме, высшей юридической силой на территории муниципального образования.
Закон о местном самоуправлении приводит
перечень видов правовых актов, принимаемых представительным органом. В пункте 2 ч. 1 ст. 43 называются нормативные и иные правовые акты. Далее в ч. 3 законодатель детализирует и называет следующие виды правовых актов представительного органа муниципального образования:
- решения, устанавливающие правила обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования;
- решения об удалении в отставку главу муниципального образования;
- решения по вопросам организации деятельности представительного органа и по иным вопросам, отнесенным к компетенции данного органа федеральным и региональным законодательством, а также уставом муниципального образования.
За рамками данного перечня правовых актов остался Устав муниципального образования (далее - Устав МО). Статья 43 в части второй относит Устав наряду с решениями, принятыми на референдуме, к правовым актам высшей юридической силы и прямого действия на территории муниципального образования.
В статьях 35 и 44 Закона о местном самоуправлении содержится императивное предписание законодателя о том, что Устав МО принимается представительным органом, за исключением случаев, когда его полномочия исполняются сходом граждан в порядке ст. 25 Закона.
Таким образом, исследование юридико-тех-нологических особенностей правовых актов представительного органа муниципального образования мы начнем с Устава МО.
Закон о местном самоуправлении полно определяет содержание данного правового акта. Так, ч. 1 ст. 44 Закона о местном самоуправлении содержит перечень вопросов, которые должны быть включены в Устав МО. Это наиболее важные вопросы организации местного самоуправления на территории муниципального образования: наименование муниципального образования, вопросы местного значения, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, виды и порядок, полномочия организации органов местного самоуправления, порядок составления и принятия местного бюджета, виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и другие. Данный
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО№ 4 • 2018
перечень не является исчерпывающим. В части второй названной статьи законодатель предоставляет муниципальным образованиям право самостоятельно определить круг вопросов организации местного самоуправления.
С.В. Арбузов полагает, что в содержание устава включаются обязательные и дополнительные положения. Первые предусмотрены федеральным законодательством, а вторые предполагают реализацию права муниципальных образований на самостоятельное организацию местного управления. При этом он выделяет в структуре предмета уставного регулирования как вопросы самостоятельного уставного регулирования, так и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования [2, с. 111].
В частях 3, 4, 5, 6, 7, 8, 8.1, 9 ст. 44 Закона о местном самоуправлении закреплены юридические правила и приемы принятия Устава МО и внесения в него изменений. Как уже указывалось выше, он принимается представительным органом муниципального образования либо сходом граждан, если последний исполняет полномочия представительного органа. Это возможно только в городском или сельском поселении, когда численность населения в нем не превышает ста человек, обладающих избирательным правом, либо в поселении, где численность населения, обладающих избирательным правом, - от ста до трехсот человек и уставом предусмотрено, что сход граждан исполняет полномочия представительного органа.
На наш взгляд, следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. кардинально изменил технологию принятия уставов муниципальных образований по сравнению с одноименным законом 1995 г.
Е.С. Шугрина, анализируя положения Закона о местном самоуправлении 1995 г., называет устав своеобразной малой конституцией муниципального образования, поскольку он принимается непосредственно или от имени народа [6, с. 142]. Она полагает, что это - важнейшая особенность анализируемого муниципального акта, которая во многом является определяющим фактором его юридической природы.
В научной литературе более позднего времени высказываются предположения о том, что Устав МО во всех случаях, как «конституция муниципального образования», должен прини-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРВО № 4 • 2018
маться населением. Так, например, Б.Ц. Жалса-нов выдвигает предложение о непосредственном участии населения в принятии Устава МО независимо от его численности на территории муниципального образования, «поскольку прямое волеизъявление граждан служит наиболее демократичным источником местного правотворчества» [3, с. 8].
Б.Б. Адамоков, не возражая против предусмотренного Законом о местном самоуправлении субъекта принятия Устава МО, предлагает расширить способ участия населения в обсуждении проектов уставов. Он видит это в форме интернет-обсуждений [1, с. 10].
С учетом юридических свойств Устава МО и его места в системе муниципальных правовых актов муниципального образования законодатель предусмотрел обязательное официальное опубликование как проекта Устава, так и проекта правового акта о внесении в него изменений и дополнений. Целью такой стадии процесса принятия указанных актов местного самоуправления является привлечение населения к обсуждению основного акта муниципального образования.
Следующей стадией принятия Устава МО называется стадия утверждения его представительным органом. Согласно ч. 5 ст. 44 Закона о местном самоуправлении, Устав МО считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство (не менее 2/3) от установленной численности депутатов представительного органа.
Примечательно, что отличительной особенностью правотворческого процесса принятия устава является стадия его регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. И только после такой регистрации, которой, кстати, подлежит и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав, указанные акты должны быть подвергнуты обнародованию. Обязанность официального опубликования возлагается на главу муниципального образования в течение семи дней со дня поступления его из территориального органа по регистрации уставов.
Системный анализ норм Закона о местном самоуправлении позволяет нам сделать вывод о
том, что технология принятия устава МО и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений включает в себя ряд обязательных стадий:
- правотворческая инициатива;
- опубликование проектов названных актов;
- обсуждение проектов населением муниципального образования;
- принятие устава МО представительным органом;
- регистрация в уполномоченном органе государственной власти;
- официальное опубликование (обнародование) главой муниципального образования.
При этом следует отметить, что закон не закрепляет процедурно-технологических приемов и правил реализации правотворческого процесса на каждой из указанных стадий.
На наш взгляд, это обоснованно, поскольку Закон о местном самоуправлении представляет собой акт рамочного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации, оставляя возможность муниципальным образованиям самостоятельно определить детали регламентации процесса принятия исследуемого акта.
Анализ норм федерального законодательства не дает нам представлений о требованиях (правилах юридической техники), предъявляемых к структурно-композиционным особенностям устава МО. Следовательно, нам необходимо наиболее глубоко изучить региональное и местное законодательство, чтобы ответить на поставленные вопросы.
В рамках настоящего исследования нами были проанализированы уставы муниципальных образований Краснодарского края. Некоторые результаты этого анализа мы приведем в настоящей работе.
На территории данного субъекта распложено 426 муниципальных образований. Из них городских округов - 7, муниципальных районов - 37, городских поселений - 30, сельских поселений - 352 [7]. В данном случае мы умышленно приводим данные о виде и количестве муниципальных образований. Основная цель - сравнить юридико-технологические свойства уставов муниципальных образований различных видов.
Рассмотрим уставы муниципальных образований «Город Краснодар» (городской округ),
«Тбилисский район» (муниципальный район), «Кропоткинское» (городское поселение), «Пшехское» (сельское поселение).
Структура уставов указанных муниципальных образований различна. Так, устав МО «Город Краснодар» имеет деление на разделы, главы и статьи, уставы муниципальных образований «Тбилисский район», «Кропоткинское», «Пшехское» - главы и статьи.
Все уставы имеют преамбулы. Преамбулы уставов МО «Тбилисский район», «Кропоткинское», «Пшехское» определяют круг вопросов, регулируемых уставом МО, место данного акта в системе муниципальных правовых актов, его высшую юридическую силу на территории муниципального образования и прямое действие.
Преамбула МО «Город Краснодар» имеет более пафосный характер. В ней провозглашается принятие устава в интересах населения муниципального образования со стремлением «наилучшей организации жизни населения, проявляя уважение к историческим и культурным традициям».
С одной стороны, соблюдение языковых правил юридической техники нормативных правовых актов предполагает избегать пафос-ности и декларативности правового документа. Это требование объясняется необходимостью соблюдения других правил этой группы - официальности стиля юридического документа, которая предполагает эмоциональную сдержанность, холодность, строгость, нейтральность. С другой стороны, преамбула устава - это лишь вступление к нормативному акту, в которой возможно отражение его значимости для населения муниципального образования.
На наш взгляд, отступление от этого языкового правила именно для преамбулы основного муниципального нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой и прямым действием на территории муниципального образования, допустимо.
Анализ структурного оформления устава МО «Город Краснодар» вызывает много вопросов. Ранее нами отмечалось, что он имеет деление на разделы, главы и статьи. При этом первый раздел «Общие положения» включает в себя гла -вы:
1. Муниципальное образование «Город Краснодар» и его территория.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО№ 4 • 2018
2. Вопросы местного значения.
Раздел II «Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения» включает лишь одну главу - «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Системный анализ ст. 11- 22 главы третьей раздела II Устава позволяет сделать вывод, что наименование раздела не полной мере отвечает его содержанию. В нем отражены именно формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. И даже включение в главу и в раздел ст. 11 «Права граждан на осуществление местного самоуправления» не исправляет ситуацию.
Раздел III «Органы местного самоуправления и должностные лица муниципального образования «Город Краснодар», избирательная комиссия муниципального образования город Краснодар» содержит 9 глав, в том числе гл. 11 «Муниципальные правовые акты», гл. 12 «Муниципальная служба». Включение их в раздел с вышеуказанным наименованием, на наш взгляд, необоснованно. Иными словами, налицо несоответствие названия раздела его содержанию. Более того, гл. 4 «Структура органов местного самоуправления муниципального образования «Город Краснодар»» содержит лишь одну одноименную статью.
Раздел IV «Экономическая основа местного самоуправления в муниципальном образовании «Город Краснодар»» включает две главы: гл. 13 аналогичного наименования и гл. 14 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального образования «Город Краснодар»». Нормы права, содержащиеся в этих главах, образуют самостоятельные институты. При этом правовой институт ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц никак не связан с нормами, составляющими гл. 13.
И, наконец, раздел V «Заключительные положения» включает гл. 15 «Переходный период», содержащую одну статью - «Вступление в силу отдельных положений Устава муниципального образования «Город Краснодар»». Названия раздела и главы не отражают содержания статьи, вошедшей в них.
Таким образом, у разработчиков устава МО
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРВО № 4 • 2018
не было оснований вводить такую структурную единицу правового акта, как раздел. Достаточно и целесообразно было ограничиться выделением в структуре глав, объединяющих однородные правовые нормы, составляющие соответствующие институты муниципального права.
Такая искусственно усложненная структура устава МО «Город Краснодар» не оправданна. Она противоречит основным юридико-техниче-ским требованиям логики изложения материала, соответствия содержания структуре муниципального правового акта.
Объяснением допущенных нарушений при создании устава МО и его структурировании может стать отсутствие регулирования на уровне муниципальных образований юридико-техни-ческого оформления муниципальных правовых актов.
Исследование данной проблемы позволяет нам сделать вывод, что если на федеральном и региональном уровнях этот вопрос отчасти решен, то на местном уровне субъекты правотворческой инициативы, разработки проектов муниципальных правовых актов действуют вслепую, негласно обращая свое внимание при разработке проектов к федеральным и региональным актам похожего содержания.
Такими актами, например, являются Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490); Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 25.02.2003 № 14-ОЗ «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»; Закон Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области»; Закон Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия»; Закон Челябинской области от 30.05.2002 № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области».
В Краснодарском крае принят и действует Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (ред. 18.12.2013). Возможно, именно в нем мы найдем совокупность правил, приемов и средств юридической техники, которые следует соблюдать при создании муниципальных правовых актов. Но в
ст. 1 данного закона мы видим, что он распространяет свое действие на отношения, складывающиеся в процессе осуществления правотворческой деятельности органами государственной власти Краснодарского края, и устанавливает правила подготовки нормативных правовых актов Краснодарского края, их принятия, действия и толкования. Таким образом, назрела насущная потребность в разработке специального муниципального правового акта, содержащего основные юридико-технологические требования создания и оформления актов этого уровня.
Список литературы:
[1] Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013. - 26 с.
[2] Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (На примере городского самоуправления): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Омск, 2001. - 186 с.
[3] Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. - 28 с.
[4] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
[5] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 08.12.2017. № 279.
[6] ШугринаЕ.С. Организационные основы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Москва, 1997. - 182 с.
[7] URL: http://www.municipalrussia.ru/ oktmo/ subj ect/03 000000 (дата обращения: 11.12.2017).
Spisok literatury:
[1] Adamokov B.B. Ustavy' municipal'ny'x obrazovanij: problemy' pravovogo regulirovaniya i praktika pravorealizacii: Avtoref. diss. ... kand. yu-rid. nauk. M., 2013. - 26 s.
[2] Arbuzov S.V. Ustav municipal'nogo obra-zovaniya i osnovny'e problemy' ustavnogo regulirovaniya (Na primere gorodskogo samouprav-leniya): Dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.02. Omsk, 2001. - 186 c.
[3] Zhalsanov B.C. Ustav municipal'nogo obra-zovaniya v sisteme normativny'x pravovy'x aktov: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2004. - 28 s.
[4] Konstituciya Rossijskoj Federacii (prin-yata vsenarodny'm golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesenny'x Zakonami RF o po-pravkax k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FKZ) // Sobranie zakonoda-tel'stva RF. 2014. № 31. St. 4398.
[5] Federal'ny'j zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 05.12.2017) «Ob obshhix principax or-ganizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 08.12.2017. № 279.
[6] Shugrina E.S. Organizacionny'e osnovy' mestnogo samoupravleniya: Dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.02. Moskva, 1997. - 182 c.
[7] URL: http://www.municipalrussia.ru/ oktmo/subject/03000000 (data obrashheniya: 11.12.2017).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО№ 4 • 2018
