CC BY
194
Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях
Organization of local self-governance in closed administrative-territorial educations
ХасановаДинара Ильнуровна
Башкирский государственный университет Институт права Россия, Уфа dloyful21@gmail.ru
Khasanova Dinara Ilnurovna
Bashkir State University Institute of Law Russia, Ufa dloyful21@gmail.ru
Аннотация.
Статья посвящена анализу законодательства о закрытых административно-территориальных образованиях. Рассмотрены особенности территориальной организации, организации аппарата местной власти в закрытых административно-территориальных образованиях, а также коллизии, которые повлекли нарушение прав человека на территории данных муниципальных образований.
Annotation.
The article is devoted to the analysis of legislation on closed administrative-territorial entities. The features of the territorial organization, the organization of the local government apparatus in closed administrative-territorial entities, as well as conflicts that resulted in human rights violations on the territory of these municipalities are considered.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, закрытое административно -территориальное образование, нарушенные права.
Key words: local government, municipality, closed administrative-territorial formation, violated rights.
Одной из фундаментальных основ демократической системы управления является местное управление. Следовательно, местное самоуправление - это составляющая, без которой государство не может считаться демократическим и правовым. И в данной научной статье мы изучим вопросы, касающиеся организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (далее ЗАТО) и рассмотрим актуальную проблему нарушения прав человека в ЗАТО, а также предложим пути её решения.
Местное самоуправление - это форма осуществления населением непосредственно или через органы местного самоуправления своей власти, решение вопросов местного значения, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [5]. На сегодняшний день в Российской Федерации существуют территории, для которых законом установлены особенности в организации местного самоуправления. В Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу таких территорий относятся [5]: 1) города федерального значения; 2) закрытые административно-территориальные образования; 3) наукограды; 4) приграничные территории; 5) муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов; 6) территория инновационного центра «Сколково»; 7) территории, опережающие социально-экономическое развитие; 8) территории инновационных научно-технологических центров; 9) территории свободного порта Владивосток.
Более подробно рассмотрим особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях. Из Федерального закона «О закрытом административно -территориальном образовании» следует, что ЗАТО - это территориальные образования, в пределах которых
расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению и утилизации оружия массового поражения, военные и иные объекты, для которых создается особый режим безопасной деятельности и охраны государственной тайны, в которых предусмотрены особые условия для проживания населения [3, 8].
Для ЗАТО присущи следующие характерные признаки, отличающие их от иных муниципальных образований: Во-первых, ограничение на ведение предпринимательской деятельности, привлечения инвестиций. Во-вторых, расположение в пределах закрытого образования промышленного предприятия по изготовлению, утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военного или иного объекта [10, с. 459]. В-третьих, особое бюджетное финансирование. В-четвертых, установление особого режима, при котором должны обеспечиваться создания специальных условий проживания граждан, безопасного функционирования и охраны государственной тайны.
Следует отметить, что наличие одного или нескольких вышеперечисленных признаков у территориального образования не является основанием отнесения его к ЗАТО. Статус ЗАТО присваивается к муниципальному образованию только при соответствии всем признакам и по решению Президента Российской Федерации, поскольку исключительно в его компетенцию входит решение вопроса о создании, упразднении и изменении границ ЗАТО. Согласно официальному перечню ЗАТО на территории Российской Федерации по состоянию на 2020 год их насчитывается 38 (Межгорье, Североморск, Краснознаменск, Новоуральск, Снежинск, Озерск, Циолковский и другие).
Среди разных видов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, городское поселение, сельское поселение) для ЗАТО законом предусмотрена только одна форма - городской округ. Отличительной чертой городских округов является то, что они, в отличие от сельских и городских поселений, не входят в состав муниципального района. К тому же они не делятся на более мелкие муниципальные образования, а сохраняют единство управления и территории.
Если же говорить про организацию аппарата муниципальной власти ЗАТО, то она имеет свои особенности. Так, законом предусмотрено, что глава местной администрации ЗАТО - это лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, который заключается по результатам конкурса на замещение указанной должности. В то время как главы муниципальных образований избираются на муниципальных выборах: 1) представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. 3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации. Следовательно, местное население ЗАТО в значительной мере ограничивается в участии создания аппарата управления.
Важно отметить и следующий факт: установление и изменение границ ЗАТО. При реорганизации мнение населения не учитывается. Однако установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, в первую осуществляются очередь с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Значит, вышеуказанный признак является исключением из общего правила, распространяющегося на иные муниципальные образования. Но следует упомянуть и о том, что границы ЗАТО во время действия особого режима могут не совпадать с границами субъектов РФ.
Следующий отличительный признак - значительная компетенция на данной территории органов государственной власти. Это является еще одним отличительным признаком ЗАТО. Например, федеральные
органы вправе принимать решения: 1) о мерах социальной защиты граждан, проживающих или работающих на территории ЗАТО; 2) об указании функций органов государственной власти и субъектов РФ в отношении ЗАТО; 3) об обеспечении особого режима функционирования объектов и предприятий. Последний признак -ограниченные или нарушенные, как мы считаем, права и свободы граждан, которые связаны: 1) со въездом на данную территорию; 2) с ведением предпринимательской и коммерческой деятельности; 3) с владением, пользованием и распоряжением землей и природными ресурсами; 4) с пользованием недвижимостью, связанным с ограничением на въезд; 5) с постоянным проживанием граждан.
С одной стороны, данные ограничения создаются с целью защиты здоровья и нравственности, прав и законных интересов граждан, в целях обеспечения обороны и безопасности страны [9, с. 35]. Но, с другой стороны, изучая нормативные правовые акты, мы обнаружили достаточное множество противоречий, которые в некоторой степени ограничивают и нарушают права, прописанные в Конституции Российской Федерации.
Так, следуя из рассматриваемых нами прав (которые также перечислены в Конституции), нарушаются такие как:
1. право на свободу передвижения
2. право на жилище
Так, в соответствии со ст.27 граждане, которые законно находятся на территории Российской Федерации, имеют право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Однако прослеживается нарушение данных прав:
• в статье 8 Закона РФ N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" [4],
• в Постановлении Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации" [2].
В статье 8 Закона РФ N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" перечислены территории на которых вышесказанные права могут быть ограничены. Например, в ЗАТО, в зонах экологического бедствия и иные.
В Постановлении Правительства РФ №655, о котором говорилось ранее, имеется положение, которое может запретить гражданину, имеющему неснятую или непогашенную судимость, въезд в ЗАТО.
Стоит отметить, что запрет на въезд, нахождение и проживание может быть обусловлен тем, что ЗАТО является территорией с особым охраняемым режимом, а положение может иметь место в уставе самого ЗАТО.
Таким образом, данное право нарушается как органами Федеральной службы безопасности, так и уставом ЗАТО. Также есть вероятность нарушения такого права, как право гражданина на человеческое достоинство, которое вытекает из первого нарушения.
3. право частной собственности.
Согласно ст. 35 Конституции Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, а именно владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Но данное право также ограничено.
Если обратимся к судебной практике, то Апелляционное определение СК по гражданским делам Пермского краевого суда от 26 декабря 2012 г. по делу N 33-11662 установило, что «истцом заявлены требования о признании права собственности на земельный участок, ограниченный в обороте в соответствии с положениями пп.6 п.5 ст.27 Земельного кодекса Российской Федерации. В силу п. 2 ст.27 названного Кодекса земельные участки, отнесённые к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в
частную собственность, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом». Однако, федеральным законодательством случаев, допускающих безусловное предоставление в собственность земель, ограниченных в обороте согласно пп.6 п.5 ст.27 Земельного кодекса Российской Федерации, не предусмотрено; а также не содержит таких исключений и Федеральный закон от 14.07.1992 года N3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании". Таким образом, нами был найдена очередная коллизия [6]. Выражается она в том, что каждый гражданин законно находящийся на территории РФ, имеет право на частную собственность (ст.35), но ограничивается данное право ст. 27 Земельного Кодекса.
Таким образом, несмотря на то, что местное самоуправление хоть и является единым институтом, но существуют территории, которые имеют специфические особенности организации местного самоуправления, которые мы рассмотрели на примере ЗАТО [11, с.102]. И изучив материал, сопоставив нормативные правовые акты, мы обнаружили коллизии, которые и повлекли нарушения прав.
Если же говорить о возможных путях решений, то следует:
1. установить четкие требования, согласно которым граждане смогут получать пропуск и проезжать на территорию ЗАТО.
Мы предлагаем добавить положение о требованиях в закон «О закрытых административно-территориальных образованиях». Следовательно, требования ко всем будут равны. А вероятность того, что, например, право на свободу передвижения будет нарушено - минимальна.
2. при одобрении пропуска устанавливать срок проезда и пребывания в ЗАТО.
Благодаря таким уточнениям (время проезда, срок, причина пребывания и иные), ЗАТО сможет контролировать данный процесс, тем самым никак не нарушая права граждан, прописанные в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.
3. не ограничивать граждан в приобретении частной собственности.
То есть мы считаем, что необходимо подробнее рассмотреть такое положение как «частная собственность» в ЗАТО.
Россия хоть и в большей степени является правовым государством, в котором должно быть обеспечено верховенство права и закона, признаны и гарантированы права и свободы человека, гражданина. Но, к сожалению, на сегодняшний день все-таки имеет в законодательстве пробелы и коллизии, которые и влекут за собой нарушения прав, свобод граждан. И в данной научной работе мы рассмотрели только часть нарушенных прав, предложили возможные пути решения.
Список используемой литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства. 2014. № 31. Ст. 4398
2. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации»: от 26 июня 1998 г. N 655 // Собрание законодательства Российской Федерации. 6 июля 1998 г. № 27. Ст. 3180.
3. Федеральный закон от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. от 29.06.2018) «О Закрытом административно -территориальном образовании»
4. Федеральный закон от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. От 01.04.2019) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Определение Судебной Коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 26 декабря 2012 г. по делу N 33-11662 // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/104235232/ (дата обращения: 08.12.2020).
7. Алсынбаева Э.М., Еникеев О.А. Защита прав человека в сфере трансплантации в дореволюционной России // Права человека в системе общечеловеческих ценностей. Уфа, 2010, С. 38-44.
8. Быханова П.Е., Галкина О.А. Особенности местного самоуправления в отдельных территориальных образования Российской Федерации // Конституционализм и государствоведение. 2020. № 1 (17). С. 57-61.
9. Петряев П.Н. Закрытые административно-территориальные образования - стратегический ответ России // Государственная власть и местное самоуправления. 2020. № 4. С. 34-37.
10. Хлыстова Н.Б., Дихтяр Е.Д. Биотерроризм как угроза национальной безопасности: постановка проблемы и возможные пути решения // Правовые основы биоэкономики и биобезопасности: Монография. М., 2020, С. 458-462.
11. Шарипова Э.А. К вопросу о системе субъектов конституционно-правовых отношений / Идель-Уральские правовые чтения Материалы Всероссийской заочной научно-практической конференции. Уфа: БашГУ, 2015. С. 101-106.
