CC BY
50УДК 614.8 DOI 10.25257/FE.2019.4.22-27
КАРПОВ Сергей Юрьевич Академия ГПС МЧС России, Москва, Россия E-mail: [email protected]
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПО РАССЛЕДОВАНИЮ ПОЖАРОВ
В РАМКАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА МЧС РФ
Статья посвящена актуальной теме и связана с особенностями реформирования федерального государственного пожарного надзора (ФГПН). Раскрываются проблемные вопросы организации деятельности органа дознания, который находится в составе ФГПН МЧС России. Предложена организационно-управленческая структура органа дознания с учётом созданных межрайонных отделов ФГПН. Рассматриваются проблемные вопросы, связанные с деятельностью органа дознания МЧС России.
Ключевые слова: реформа надзорных органов, расследование пожаров, управление расследованием, орган дознания, дознаватель.
Одним из важнейших процессов, реализуемых в системе МЧС России, является реформирование государственного пожарного надзора (ГПН) и внедрение новых форм и методов работы при осуществлении надзорных функций, связанных со снижением администрирования бизнеса, введением риск-ориентированного подхода, а также повышением эффективности управления.
Совершенствование деятельности надзорных органов обусловлено потребностью общества, развитием научно-технической базы и экономической целесообразности. Вопроса о необходимости реформирования надзорных органов, а также перехода к риск-ориентированному подходу, касаются многие нормативно-правовые акты, такие как Указ Президента РФ от 01.01.2018 г. № 2 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года», Послание Президента РФ к Федеральному собранию РФ от 01.12.2016 г., Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы», Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 г. № 559-р.
Очень важно при реформировании надзорных органов соблюсти баланс достаточности и целесообразности затрат на обеспечение эффективной деятельности надзорного органа в условиях реального объёма работ. То есть нужно определить численность сотрудников надзорного органа, необходимую для осуществления мероприятий по контролю в современных условиях. Оптимизация численности сотрудников и повышение эффективности их деятельности могут быть достигнуты за счёт изменения структуры управления и внедрения научно-технических достижений (технологий), позволяющих сократить время
на сбор, обработку информации, а также принятие решений на всех стадиях деятельности. К сожалению, в настоящее время можно отметить тот факт, что процесс реформирования ГПН привёл к необоснованному сокращению численности сотрудников и, как следствие, увеличению нагрузки и снижению качества выполняемой работы.
В системе государственного пожарного надзора МЧС России есть направление деятельности, в рамках которого, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и Постановления Правительства РФ от 12.04.2012 г. № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре», выполняются задачи по организации и расследованию пожаров в соответствии с действующим законодательством. Работа дознавателей структурных подразделений ФГПН по организации и расследованию пожаров существенно отличается от деятельности инспекторов ФГПН, осуществляющих надзор за выполнением требований пожарной безопасности. Деятельность по расследованию пожаров не является надзорной функцией, но при этом в рамках осуществления реформы по совершенствованию в области контрольно-надзорной деятельности в системе МЧС РФ данный факт почти не учитывается. Это связано с тем, что реформированию подлежит деятельность по организации и осуществлению государственного надзора за обеспечением требований пожарной безопасности и регулированию отношений с юридическими лицами (в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), а не деятельность по расследованию пожаров в системе ФГПН. Поэтому
22
© Карпов С. Ю., 2019
для определения нагрузки сотрудников ФГПН учитываются показатели результативности и эффективности, оценивающие в большей степени деятельность инспектора ГПН (Приказ МЧС РФ от 18.12.2017 г. № 576 «Об утверждении перечня показателей результативности и эффективности деятельности надзорных органов МЧС России»), нежели дознавателей, входящих в общую структуру. Данный подход не совсем верный, так как при формировании структуры и оптимальной штатной численности сотрудников ФГПН (по Постановлению Правительства РФ № 290) не учитывается и не оценивается деятельность дознавателя по расследованию пожаров.
Сложность заключается ещё и в том, что в сельской местности многие дознаватели МЧС РФ являются фактически «универсальными» сотрудниками ФГПН с наделёнными функциями государственного инспектора по пожарному надзору. Эта ситуация имеет ряд побочных эффектов, в том числе в части независимости и объективности при производстве расследования по делам о пожарах на поднадзорных объектах. Описанная проблема объясняет острую необходимость пересмотра системы организации деятельности органа дознания на районном уровне с учётом устранений данных коллизий. Совмещение деятельности дознавателя МЧС РФ с функцией инспектора ГПН приводит к увеличению общей нагрузки, уменьшению количества времени на основной вид деятельности и, как следствие, снижению качества расследования. В некоторых случаях наделение дознавателей функциями инспектора ГПН обусловлено прежде всего экономической целесообразностью, так как в малонаселённых районах с небольшим количеством пожаров и объектов надзора может справиться одна штатная единица ФГПН. Соответственно, для такого варианта необходимо разработать систему замещения функций дознавателя сотрудниками ФГПН из других районных отделов (отделений) или сотрудниками МВД России, с учётом возможности оперативного реагирования и времени прибытия на место пожара.
При формировании структуры и расположения подразделения органа дознания на местах, следует также учитывать время, необходимое для взаимодействия с правоохранительными органами, прокуратурой и другими организациями. Сложность данного процесса в некоторых случаях связана с большой удаленностью организаций друг от друга и, как следствие, с затратами времени на согласование (утверждение) ряда процессуальных действий или документов. Следовательно, оптимальным вариантом для сотрудничества будет организация дислокации всех необходимых органов взаимодействия в шаговой доступности друг от друга. Поэтому при формировании штатно-управленческой структуры органа дознания межрайонных отделов ФГПН необходимо учитывать место расположения подразделения с учётом обеспечения разумного срока производства по делам о пожарах (в соответствии
со ст. 6.1 Уголовно-процессуального кодекса), а также заинтересованности при принятии процессуальных решений по пожарам, произошедшим на поднадзорных объектах, руководителя органа дознания.
Важную роль при определении оптимальной структуры управления органа дознания играет оценка эффективности (результативности) деятельности дознавателя, которая строится на критериях, отражающих качественные и количественные показатели. Набор качественных критериев определяет профессиональные свойства, необходимые для осуществления деятельности при расследовании пожаров. Количественные критерии - соизмеримость нагрузки в деятельности при расследовании пожаров на одного дознавателя. Критерии оценки могут зависеть от множества факторов, но учитываться должны только те, что непосредственно влияют на деятельность по расследованию пожара и будут являться определяющими. Например, образование, стаж работы, количество пожаров, удалённость объектов и т. д.
При назначении на должность лица, наделённого правами руководителя органа дознания, необходимо отдавать предпочтение сотрудникам, имеющим высшее юридическое образование и наиболее подготовленным по профилю деятельности. Такие специалисты в сложных ситуациях смогут объективно принять процессуальное решение и оказать методическую помощь подчинённым.
Оптимизацию деятельности дознавателя, а соответственно и структуры органа дознания, можно реализовать за счёт внедрения электронного документооборота, видео-конференс связи в защищён-ных сетях, а также внедрения электронной подписи начальника органа дознания и иных лиц, участвующих в принятии решений при расследовании пожаров. Опыт применения электронных подписей и электронного документооборота законодательно закреплён и успешно применяется в обществе (Федеральный закон от 06.04.2011 г. № 63-Ф3 «Об электронной подписи», Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»). Внедрение в деятельность дознавателей информационных технологий позволит не только сократить время на расследование, но и устранить возможные ошибки при принятии управленческого решения, связанные с «человеческим фактором».
При формировании межрайонного отдела ГПН должен быть решён вопрос об определении оптимальных границ района обслуживания. Они должны определяться, как правило, с учётом восьмичасового рабочего дня и фактора оперативности при расследовании пожаров. Представленный на рисунке 1 вариант организационно-управленческой структуры органа дознания МЧС РФ может быть использован при создании межрайонных отделов ГПН с распределением полномочий между начальником органа дознания и начальником подразделения дознания.
Департамент надзорной деятельности и профилактической работы (ДНДПР) МЧС РФ
Директор департамента - Заместитель главного государственного инспектора по пожарному надзору РФ
Отдел административной практики, дознания и правового обеспечения ДНДПР МЧС России
Начальник отдела -начальник подразделения дознания
Специальные подразделения ФПС (отделы (отделения))
Начальник отдела - начальник подразделения дознания
Главные управления по субъектам РФ
Начальник главного управления -Главный государственный инспектор по пожарному надзору субъекта РФ
Начальник управления НДПР
Начальник управления -заместитель начальника органа дознания
Отдел дознания и административной практики
Начальник отдела -с полномочиями начальника
органа дознания межрайонных отделов ГПН
Отделение дознания
Начальник отделения -
начальник подразделения дознания
Отделение административной практики
Начальник отделения
Отделени и администра е дознания тивной практики
Начальник отделения -начальник подразделения дознания
Дознаватель (старший дознаватель)
Межрайонные отделы ГПН
Начальник отдела
Дознаватели (старший дознаватель)
Рисунок 1. Схема структуры органов дознания МЧС России
Статистические данные, представленные на рисунках 2, 3, демонстрируют снижение показателей деятельности дознавателей на фоне сокращения штатной численности. Ситуация говорит о том, что необходима дополнительная научная проработка деятельности органа дознания в целях повышения её эффективности. Поэтому автор считает важным при
совершенствовании структуры органа дознания соблюдать комплексный подход.
Анализ деятельности органа дознания можно разделить на три этапа (рис. 4). Первый - «Организация и управление деятельностью по расследованию» - будет посвящён рассмотрению подготовительной части. Во втором - «Расследова-
2 032
1ЬУЗ
2014 2015 2016 2017 2018
Рисунок 2. Динамика численности дознавателей МЧС РФ и показателей их деятельности:
■ - рассмотрено сообщений о преступлениях,
связанных с пожарами, в тыс.; ■ - рассмотрено сообщений об иных происшествиях, в тыс.; - количество отказных материалов, в тыс.;
■ - количество уголовных дел, возбуждённых
сотрудниками ГПН, в тыс.; --количество дознавателей (старших дознавателей), в тыс.
Рисунок 3. Динамика допущенных нарушений дознавателями МЧС РФ при производстве расследования по делам о пожарах
- отменено прокурорами постановлений сотрудников органов ГПН о прекращении уголовных дел на основании ст. 214 УПК РФ; ■ - внесённые прокурорами представления об устранении
нарушений, связанных с проведением проверок и производством дознания по делам о пожарах органов ГПН;
--количество выяввленных нарушений уголовно-
процессуального законодательства РФ, содержащихся в представлениях прокуроров, внесённых в органы ГПН; - количество лиц органов ГПН, привлечённых
к дисциплинарной ответственности по внесённым представлениям прокуроров
Деятельность органа дознания
Организация и управление деятельностью по расследованию
Может включать в себя:
- учебно-методическую работу
и служебную подготовку (изучение изменений в нормативно-правовых актах, повышение квалификации, обеспечение поддержания материально-технической базы, изучение оперативной обстановки с пожарами, боевая и физическая подготовка и т. д.);
- организацию взаимодействия
с правоохранительными органами и органами исполнительной власти, а также другими организациями, заинтересованными в расследовании пожаров;
- регистрацию заявлений, ведение журналов учета, анализ статистических данных по пожарам и другие действия, связанные с учётом и перепиской по делам о пожарах;
- мероприятия, связанные с проверкой деятельности вышестоящими должностными лицами МЧС РФ, прокуратурой и другими организациями, наделёнными полномочиями
в соответствии с законодательством РФ;
- организацию кадровой политики и т. д.
Расследование пожаров
Может включать в себя:
- выезды на место пожара
и производство процессуальных действий в соответствии с действующим законодательством;
- оформление результатов процессуальных действий;
- осуществление мероприятий
по проверке сообщения о пожаре в соответствии со ст. 144 УПК РФ и Приказом № 270 МЧС РФ;
- возбуждение уголовного дела и его производство;
- рассмотрение жалоб при расследовании пожаров;
- обжалование решений по делу;
- участие в судах в качестве свидетеля;
- участие в качестве специалиста
по делам о пожарах возбуждаемым органами следствия и т. д.
Профилактическая
Может включать в себя:
- участие в комиссиях
по профилактике преступлений, связанных с пожарами;
- подготовку статей для публикации в печатных изданиях, подготовку
и участие в теле- и радиопередачах;
- подготовку рекомендаций
и предложений, в том числе в законодательные акты и нормативные документы по итогам анализа обстановки с пожарами, практики производства расследований по делам о пожарах, а также нормативно-правовых коллизий, влияющих на качественное расследование преступлений, связанных с пожарами;
- дежурства на массовых
и праздничных мероприятиях
Рисунок 4. Организационно-управленческая классификация деятельности органа дознания МЧС РФ при расследовании пожаров
ние пожаров» - будет анализироваться деятельность дознавателя, непосредственно связанная с производством расследования. В третьем -
«Профилактическая деятельность» - будет отражена деятельность дознавателя, связанная с профилактикой пожаров.
Реформа надзорного органа МЧС России направлена, прежде всего, на повышение эффективности в обеспечении пожарной безопасности. Существенную роль в этом играет деятельность по расследованию пожаров, целью которой является, в том числе, профилактика преступлений и повышение
уровня обеспечения пожарной безопасности. В связи с этим, выстраивание оптимальной управленческой структуры органа дознания в системе Федерального государственного пожарного надзора является важным направлением в реформировании.
ЛИТЕРАТУРА
1. Матюшин А. В., Порошин А. А, Матюшина Е. А. Нормативно-аналитический метод расчётного определения необходимой численности дознавателей по делам о пожарах // Пожарная безопасность. 2019. № 2. С. 62-77.
2. Матюшин А. В., Порошин А. А, Кондашов А. А, Матюшина Е. А. Анализ затрат времени дознавателей на осуществление деятельности по проведению дознания по делам о пожарах // Пожарная безопасность. 2018. № 4. С. 48-54.
3. Матюшин А. В., Порошин А. А, Матюшина Е. А. Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов федерального государственного пожарного надзора МЧС России // Пожарная безопасность. 2018. № 3. С. 115-122.
4. Мичурина О. В. Процессуальное руководство начальника органа дознания и начальника подразделения дознания: конкуренция или взаимодействие? // Вестник экономической безопасности. 2016. № 5. С. 98-101.
5. Халлиулин А. И. Электронная подпись в уголовном процессе России // Актуальные проблемы Российского права. 2014. № 6. С. 1228-1231.
6. Государственный надзор МЧС России в 2018 г.: информационно-аналитический сборник / Ю. А. Матюшин, А. Г. Фирсов,
A. М. Арсланов, М. В. Загуменнова, Е. Н. Малёмина, Е. С. Преображенская. М.: ФГБУ ВНИИПО МЧС России, 2019. 125 с.
7. Карданская Н. Принятие управленческого решения. М.: ЮНИТИ, 1999. 407 с.
8. Рохлин В. И. Дознание в системе МЧС России: Понятие, перспективы // Мат-лы круглого стола «Правовое регулирование деятельности МЧС России по вопросам обеспечения безопасности и ликвидации последствий стихийных бедствий» / под общ. ред.
B. С. Артамонова. СПб.: Санкт-петербургский университет ГПС МЧС РФ, 2012. 154 с.
Материал поступил в редакцию 14 октября 2019 года.
Sergei Karpov
State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russia E-mail: [email protected]
RPECULIARITIES OF ORGANIZING AND MANAGING FIRE INVESTIGATION ACTIVITIES IN THE CONTEXT OF REFORMING FEDERAL STATE FIRE SUPERVISION OF EMERCOM OF RUSSIA
ABSTRACT
Purpose. The article is devoted to the topical subject and deals with the peculiarities of reforming federal state fire supervision in the current circumstances. The article addresses the issues of reforming of investigative body of EMERCOM of Russia as an independent area of focus within the system of Federal State Fire Supervision (FSFS). The author has suggested the concept of fire investigator performance assessment and investigative body structure of EMERCOM of Russia based on establishment of interdistrict departments of State Fire Supervision. The author highlights a range of issues concerning the performance of investigative bodies of EMERCOM of Russia and creating an effective management structure.
Methods. Statistical data analysis on fire investigation activity of investigators of EMERCOM of Russia has been carried out. The expert evaluation method has been used to study the activity of a fire investigator of EMERCOM of Russia and the existing management system within the framework of FSFS has been analyzed as well.
Findings. The structure of investigative bodies with due regard to interdistrict departments of FSFS has been offered. Organizational and managerial classification of Emercom's of Russia investigative body performance in investigating fires has been developed for its step-by-step analysis and further assessment of efficiency and effectiveness.
Research application field. The implementation of the suggested structure will allow increasing the efficiency of investigative body taking into account staff rightsizing. The concept of investigators activity performance will make it possible to objectively develop assessment criteria and the required staff size.
Conclusions. Developing an optimum managerial structure of investigative body within the system of FSFS is an important area of the reform and it requires futher research.
Key words: supervision bodies reform, fire investigation, investigation management, investigative body, investigator.
REFERENCES
1. Matyushin A.V., Poroshin A.A., Matyushina E.A. Normative-analytical method for calculation of the required number of investigators in cases of fires. Pozhamaya bezopasnost, 2019, no. 2, pp. 62-77. (in Russ.).
2. Matyushin A.V., Poroshin A.A., Kondashov A.A., Matyushina E.A. The analysis of investigators' time expenses for inquiring activities in case of fires. Pozhamaya bezopasnost, 2018, no. 4, pp. 48-54. (in Russ.).
3. Matyushin A.V., Poroshin A.A., Matyushina EA. Actual problems of perfection of activities of bodies of federal state fire supervision of the ministry of emergency measures of Russia. Pozhamaya bezopasnost, 2018, no. 3, pp. 115-122. (in Russ.).
4. Michurina O.V. Procedural aspects of the chief of body of inquiry and the chief of division of inquiry: competition or cooperation? Vestnik ekonomicheskoy bezopasnosti, 2016, no. 5. pp. 98-101. (in Russ.).
5. Khalliulin A.I. Electronic signature in the criminal process of Russian Federation. Aktualnye problemy Rossiyskogo prava, 2014, no. 6, pp. 1228-1231. DOI: 10.7256/1994-1471.2014.6.10 (in Russ.).
6. Gosudarstvennyy nadzor MCHS Rossii v 2018 g.: informatsionno-analiticheskiy sbornik [State supervision of the EMERCOM of Russia in 2018: proceedings of information and analytical]. Yu.A. Matyushin, A.G. Firsov, A.M. Arslanov, M.V. Zagumennova, E.N. Malemina, E.S. Preobrazhenskaya. Moscow, FGBU VNIIPO of EMERCOM of Russia Publ., 2019. 125 p.
7. Kaganskaya N. Prinyatie upravlencheskogo resheniya [The management decision-making]. Moscow, UNITY Publ., 1999, 407 p.
8. Rokhlin V.I. Doznanie v sisteme MCHS Rossii: ponyatie, perspektivy. Mat-Iy kruglogo stola "Pravovoe regulirovanie deyatelnosti MCHS Rossii po voprosam obespecheniya bezopasnosti i likvidacii posledstvij stihijnyh bedstvif' [Inquiry in the system of EMERCOM of Russia: concept, prospects. Proceedings of Round Table "Legal regulation of activity of EMERCOM of Russia concerning safety and liquidation of consequences of natural disasters" Ed. by V.S. Artamonov]. St. Petersburg, Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia Publ., 2012, C. 9-11. (in Russ.).
© Karpov S., 2019
27
