CC BY
107УДК 342.9 © Т. В. Голованова, С. В. Денисенко, 2018
Особенности охраны общественного порядка в мегаполисах
Т. В. Голованова, Омская академия МВД России. E-mail: tgolovanova2010@yandex.ru С. В. Денисенко, Омская академия МВД России. E-mail: denisenko_s_v@mail.ru
Рассмотрены особенности работы полиции, обусловленные поведением жителей мегаполиса, такими как отчужденность, безразличность, враждебность. Возникающие в современных крупных городах угрозы — террористические акты, катастрофы, массовые беспорядки и т. д. — стали следствием большой скученности и одновременно разобщенности людей. В этих условиях работа полиции значительно затруднена. Помимо борьбы с правонарушениями добавляются функции по управлению, регулированию и разгрузке пассажирских, грузопассажирских потоков транспортного комплекса мегаполиса. Для эффективной работы необходимо использовать новейшие достижения науки и техники, позволяющие мгновенно получать информацию о правонарушении, фиксировать его факт, реагировать на него, устанавливать совершивших его лиц, предпринимать превентивные меры. В мегаполисах, относящихся к туристическим центрам, создается специальное подразделение — туристическая полиция, задачей которой является направление людей, кратковременно прибывающих в город к достопримечательностям.
Ключевые слова: мегаполис; задачи полиции; полицейский; горожанин; правила поведения; охрана общественного порядка; туристическая полиция; профилактика правонарушений; уличная преступность.
Specifics of Pubic Order Maintenance in Megalopolis
T. V. Golovanova, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: tgolovanova2010@yandex.ru S. V. Denisenko, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: denisenko_s_v@mail.ru
The authors consider peculiarities of police work determined by megalopolis citizens' behaviour: alienation, indifference, hostility. Threats arising in megalopolises — terrorist acts, disasters, mass riots etc. — have been caused by overcrowding and at the same time by people's disconnection. These conditions make police work more complicated. In addition to combat with crimes police acquire such functions as managing, regulating and directing passenger, cargo-and-passenger traffic of the megalopolis. To work effectively it is necessary to employ up-to-date science and technology achievements enabling to immediately obtain information about a crime, register it, respond to it, identify the offenders, take preventive measures. In megalopolises — tourist centres — there is a special squad of tourist police whose aim is directing short-time visitors to the sights.
Keywords: megalopolis; police task; policeman; citizen; rules of conduct; public order maintenance; tourist police;
crime prevention; street crimes.
Урбанистический стиль жизни охватывает все большую часть человечества. Мегаполис — город с многомиллионным населением, часто называемый сверхкрупным городом, становится самостоятельным феноменом культуры. Эта самая крупная форма расселения человека в мире имеет много преимуществ для социальной жизни, но в то же время создает большое количество проблем. Городская среда — искусственная среда обитания, в которой реализуются все социобиологические и психологические качества человека, человекоразмерность общества.
Понимание антропогенного ландшафта поясняет многое в поведении «человека городского» [1, с. 8]. Именно таким постепенно становится и усредненный россиянин, изменяя характер третьего тысячелетия на урбанизированный.
Рост числа мегаполисов наметился с начала ХХ в. В 1900 г. в мире насчитывалось 10 городов-миллионеров, спустя 90 лет — 276, а в 2017 г. количество городов, население которых исчисляется миллионами, составляет 362, т. е. в среднем за последние двадцать семь лет каждый год становится на 3 мега-
полиса больше '. Из 146,5 млн россиян 108,6 млн — городские жители (74%). Прирост городского населения ежегодно составляет около 0,35%, в то время как на селе зафиксирована миграционная и естественная убыль 2. Пятнадцать мегаполисов России: Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Челябинск, Омск, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Воронеж, Волгоград — продолжают увеличиваться 3.
В мегаполисы людей привлекает то, что города приветствуют в своих жителях неординарность, яркость, нестандартность мышления. Социум при этом активно меняется, приобретая новые черты. Положительной и одновременно отрицательной стороной жизни мегаполиса является то, что горожане не особенно внимательны: большинству окружающих безразлично, чем занимается человек, во что одет, какое имеет настроение. Отчужденность проявляется и в том, что горожанин самостоятельно борется за место под солнцем. Поддержание в таких условиях безопасности и правопорядка, справедливого распределения ресурсов в мегаполисе приобретает особые черты.
Такая важнейшая из черт городского образа жизни, как высокая плотность, вызывает у горожан рост агрессии, повышает накал межличностных контактов, увеличивает дистанцию с другими горожанами, показывает готовность к борьбе за свое пространство. Изначально именно в городах возникла необходимость создания специальной службы, полиции, взявшей на себя функции охраны общественного порядка (не случайно слово «полиция» произошло от древнегреч. «polis» — город). Позднее появилась и потребность компенсировать недостатки национальной и транснациональной борьбы с преступностью на фоне процессов глобализации [2, с. 43, 116].
В России должности генерал-полицмейстера и обер-полицмейстера были учреждены в XVIII в. в Санкт-Петербурге и Москве, что стало отправной точкой создания регулярной полиции по всей стране [3, с. 14]. Полицейские полномочия в первую очередь востребованы именно в городах, так как в сельской местности население длительное время брало правоохранительные функции на себя. В настоящее время полиция представлена в мегаполисах, обычных городах и сельских поселениях, однако организация работы полиции в среде, где проживают несколько миллионов человек, имеет особенности.
Взаимоотношения жителей мегаполиса несут в себе сущность урбанистической культуры, состоя-
щей из противоречий. В больших городах выше вероятность проявления глобальных проблем: массовые беспорядки, обострение межкультурных конфликтов, религиозных, расовых и национальных споров, террористические акты, техногенные катастрофы и т. д. [4, с. 99-112]. Усилия государственных органов, общественных организаций разрешают часть из них, но создаются новые, с ростом городов углубляются межличностные противоречия, вызванные стремлением к анонимности не только в толпе, но и в социальном окружении небольших групп людей. Возникла многообразная, насыщенная вещная среда, окружающая каждого, требующая защиты от посягательств. Полицейским все реже приходится полагаться на помощь очевидцев, окружающих людей, соседей, даже коллеги по работе часто ничего не могут рассказать о жизни человека, проработавшего рядом несколько лет, предоставить какую-либо значимую информацию о его привычках, предпочтениях, хобби. Причина неосведомленности лежит в отчужденности существования, защите от внешних угроз личности в узком семейном кругу.
В городе заметно повышается тревожность, показывающая уровень общей невротизации общества и готовность горожанина к встрече с опасностью. Последние десятилетия ХХ в. указали на проблемы мегаполисов, создавших новую социальную среду, где вместе с потерей социальных связей, отказом от общения, уходом из реального социума в социальные сети сверхкрупные города являются средоточием индивидуальной и социальной свободы [5, с. 37].
Вместе с тем ценность безопасности как базовой потребности увеличивается настолько, что традиционные методы деятельности полиции по охране правопорядка являются недостаточными, приходится разрабатывать новые технологии, реагирующие на реалии городской среды. В последние десятилетия меры предупреждения преступности в целом и ее отдельных видов в сверхкрупном городе становятся актуальной проблемой правоохранительной деятельности [6; 7]. Сегодня полиция в условиях мегаполиса наряду с традиционными задачами выполняет и коммуникативные функции: разъясняет маршруты движения, помогает сориентироваться на месте и т. д.
В качестве интересного опыта улучшения эффективности полицейской деятельности в мегаполисе следует привести Нью-Йорк. В городе с высоким уровнем уличной преступности вплоть до конца ХХ в. за 25 лет удалось изменить ситуацию и превра-
1 URL: http://geo.koltyrin.ru/samye_bolshie_goroda_mira.php (дата обращения: 10.10.2017).
2 Информация Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 27.07.2017).
3 URL: https://ш.wikipedia.org/wiki/Города-миллионеры_России (дата обращения: 27.07.2017).
тить его в один из самых безопасных современных мегаполисов. Новые методы в охране общественного порядка потребовались властям Нью-Йорка, когда за год (в 1990 г.) от рук преступников погибло более двух тысяч человек. Кроме того, угрожающих размеров достигло количество разбойных нападений, грабежей, фактов торговли наркотиками в общественных местах. В целях стабилизации обстановки власти города приняли решение об использовании всевозможных ноу-хау в организации охраны правопорядка. В помощь полиции внедрили статистическую компьютерную систему CompStat (Computer Statistics), что было новейшим достижением техники того времени. Компьютерная статистика представляла собой большую единую карту Нью-Йорка с выведенными на нее подключенными к компьютеру лампочками, которые загорались в случае сообщения о правонарушении в том или ином районе города. Такая «тревожная карта» позволила полицейским ежеминутно видеть город целиком, выявлять особо криминогенные районы, улицы, дома. Кроме того, имея перед собой интерактивную общую картину, стало намного легче отслеживать преступления, регистрировать тревожные тенденции, незамедлительно выезжать на место, прогнозировать пути побега преступника с места преступления, локализовать злачные места, проводить профилактическую работу по недопущению правонарушений в будущем. В случае необходимости руководство принимало решение об увеличении количества сотрудников в конкретных местах города, при необходимости менялись маршруты патрулирования 4.
Второе новшество в охране общественного порядка Нью-Йорка базировалось на теории социологов Джеймса Уилсона и Джорджа Келлинга, названной в последующем теорией разбитых окон. Данная теория рассматривает мелкие правонарушения как индикатор криминогенной обстановки и как активный фактор, влияющий на уровень преступности в целом. Уяснив корреляцию общей городской заму-соренности и захламленности улиц с уровнем антиобщественного поведения, городские службы предприняли решительные меры по очищению от грязи станций метрополитена, остановок общественного транспорта, мест массового пребывания людей, задних дворов ресторанов, кинотеатров.
Цель проделанной колоссальной работы — приучить население жить в чистоте, нетерпимо относиться к грязи, мусору и беспорядку. Вагоны поездов
метро, станции метро и остановки общественного транспорта ежедневно отмывались от рисунков граффити, бранных слов до тех пор, пока жители престали их пачкать. В то же время власти объявили «нулевую толерантность» в отношении любых мелких правонарушений — безбилетного проезда, распития спиртных напитков в общественных местах и т. д. Горожан стали массово привлекать к административной ответственности в виде штрафа, что многих останавливало от совершения повторных правонарушений. Важным моментом в процессе повышения безопасности на улицах стало увеличение количества патрульных полицейский в Нью-Йорке на 35% 5.
Затем внедрили в практику тотальную профилактику уличной преступности, законодательно утвердив принцип «останови и обыщи» (stop and frisk). Новый закон значительно расширил понятие «веские основания» для личного досмотра и доставления в полицию лиц, вызывающих подозрения у полицейских. Такие полномочия были необходимы для борьбы с уличной торговлей наркотиками, которая приобрела угрожающие размеры.
Благодаря перечисленным мерам Нью-Йорк стал городом с низким уровнем преступности, который и сегодня продолжает снижаться. Резкое снижение числа мелких нарушений, проявления фактов неуважения к порядку, правилам общежития привело к уменьшению количества тяжких преступлений (в 1990 г. — 2245 убийств, в 2016 г. — 335 убийств). При этом следует учесть, что население за этот период возросло с 7,3 млн человек до 8,5 млн человек 6.
Проанализировав организацию деятельности правоохранительных органов в российских сверхкрупных городах на примере Москвы, можно сказать, что сходные принципы охраны общественного порядка применяются и в России [7, с. 17]. Для эффективной охраны общественного порядка в мегаполисе необходимо достаточное количество патрульных полицейских, находящихся в общественных местах, взаимодействие городских служб и органов власти в поддержании чистоты и правопорядка, а также использование в работе полиции новейших достижений компьютерной техники, позволяющей удаленно следить за обстановкой на улицах города.
Все чаще современная полиция использует в своей работе камеры видеонаблюдений. Закон о полиции провозгласил в качестве принципа деятельности использование достижений науки и техники,
4 Сулькин О. Нью-Йоркский городовой // Итоги. 2012. № 51 (862). URL: http://www.itogi.ru/kriminal/2012/51/185158.html (дата обращения: 10.10.2017).
5 Успешная А. По итогам 2016 г. в Нью-Йорке зафиксировано рекордное снижение уровня преступности. URL: http:// www.usa/one/2017/01-05.01.2017 (дата обращения: 10.10.2017).
6 Там же.
современных технологий и информационных систем. Камеры видеонаблюдения, нательные камеры стражей правопорядка, видеорегистраторы в настоящее время заменили «соседский присмотр», заинтересованность очевидцев и свидетелей правонарушений, совершенных в городской среде. Полицейский не может присутствовать на каждой улице, в доме и подъезде, однако камеры видеонаблюдения магазинов, банков, школ, больниц, подъездов жилых домов и т. д. выступают невольным свидетелем противоправных поступков, становятся сдерживающим фактором неправомерного поведения самого стража правопорядка [8, с. 94-97].
Министерство внутренних дел Российской Федерации выступило инициатором внедрения создания аппаратно-программного комплекса «Безопасный город», цель которого — повышение общего уровня общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания за счет существенного улучшения координации деятельности сил и служб, ответственных за решение этих задач, путем внедрения на базе муниципальных образований комплексной информационной системы, обеспечивающей прогнозирование, мониторинг, предупреждение и ликвидацию возможных угроз, а также контроль устранения последствий чрезвычайных ситуаций и правонарушений с интеграцией под ее управлением действий информационно-управляющих подсистем дежурных, диспетчерских, муниципальных служб для их оперативного взаимодействия в интересах муниципального образования [7, с. 26-27].
Речь идет об аккумулировании информации, получаемой со всех камер видеонаблюдения, размещенных в населенном пункте, в единый информационный источник. Данные комплексы в первую очередь востребованы в мегаполисах, поэтому лидером по внедрению комплексной программы профилактики преступности «Безопасный город» выступает Москва. Всего в столице установлено 128 500 камер видеонаблюдения в местах массового пребывания граждан, что позволяет раскрывать более 1,5 тыс. преступлений в год. В Управлении уголовного розыска ГУМВД по г. Москве создан специализированный аналитический отдел по оперативному использованию информации с камер видеонаблюдения 7. Другие российские мегаполисы только выстраивают такой аппаратно-программный комплекс 8.
Возникает вопрос: привела ли урбанизация общества к наделению полицейского в мегаполисе дополнительными полномочиями, в том числе си-
ловыми? В настоящее время правовых основ, закрепляющих специальный статус полицейского в мегаполисах, не существует. Полицейские имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие строго на основаниях, предусмотренных законом, обладая равной совокупностью прав и обязанностей, вне зависимости от места службы. Исключением можно назвать Лондон, где патрульные за все время функционирования полиции традиционно не вооружались огнестрельным оружием, так как власти считали это излишним. Оружие находится в патрульных полицейских автомобилях, не демонстрируется населению. Однако летом 2016 г., в ответ на серию происшедших в Европе террористических актов, на патрулирование лондонских улиц было направлено дополнительно 600 вооруженных сотрудников. Глава полиции сообщил, что с их помощью безопасность усиливается в местах туристических достопримечательностей и большого скопления людей. Остальные лондонские полицейские по-прежнему патрулируют улицы без оружия.
На тактику организации охраны правопорядка мегаполиса влияют его характер, история, особенности, привлекательность для туристов. Выделяются два вида мегаполисов — «туристические» либо «гостевые», центры притяжения значительного количества людей на непродолжительный срок: туристов, командировочных, мигрантов, студентов и т. д. В мегаполисе без туристической специфики полицейским осуществлять правоохранительные функции несколько легче. Постоянно проживающие в городе граждане знают его особенности, ориентируются в криминологической ситуации, знают, куда обратиться за помощью в случае противоправного посягательства.
Охрана общественного порядка в «туристических» мегаполисах осложняется тем, что к общим функциям полицейских прибавляется контроль и управление большим потоком граждан, кратковременно присутствующих в городе, плохо в нем ориентирующихся. Постоянная концентрация больших масс людей меняет криминологическую ситуацию, порождает новые тенденции в деятельности полиции [6, с. 16-23]. Специально для контроля за туристами в таких странах, как Египет, Индия, Тайланд, Шри-Ланка, Турция, ОАЭ, Израиль созданы отряды туристической полиции, задействованные в управлении, регулировании и разгрузке пассажирских, грузопассажирских потоков транспортного комплекса мегаполисов.
7 Отчет начальника Главного управления МВД по г. Москве А. Якунина за 2015 г. в Московской городской Думе. URL: Ы1р://77.мвд.рф (дата обращения: 10.07.2017).
8 Кочегаров П., Раскин А. Система «Безопасный город» пока не стала полноценной защитой для россиян. URL: http:// www.life.ru (дата обращения: 10.07.2017).
В России два ведущих «гостевых» центра — Москва и Санкт-Петербург. В 2016 г. суммарный туристический поток в Москве составил около 17,5 млн человек, а Санкт-Петербург посетило около 6,9 млн туристов, т. е. эти мегаполисы ежегодно принимают и размещают у себя гостей, число которых сопоставимо с постоянно проживающим населением, что не может не отразиться на работе правоохранительных органов. Через эти города транзитом проезжает большое количество людей, часть из которых становится объектом преступных посягательств [9, с. 45].
В Москве в качестве эксперимента создана туристическая полиция. Пока это один батальон, но в перспективе гидов-полицейских должно стать больше. К сотруднику туристической полиции предъявляются дополнительные квалификационные требования: знание английского языка, мест расположения исторических памятников, культурных центров, маршрутов следования к ним. Как показала практика, к таким полицейским на улице обращаются не только иностранцы, но и россияне, плохо знающие столицу 9. Скорее всего, подобное подразделение в ближайшее время появится в Санкт-Петербурге. Кроме направления туристических потоков, в подобных городах органы охраны правопорядка озадачены поддержанием статуса города — административного и туристического центра, привлекательного для мировой общественности, а также сохранностью культурных ценностей. Заметим, что повышенная напряженность работы полицейского в крупных городах выше оплачивается по сравнению с полицейскими,
несущими службу по охране общественного порядка в других населенных пунктах.
Анализ особенностей охраны общественного порядка в мегаполисах позволяет выявить ее характерные черты.
1. Постоянный надзор за жизнедеятельностью людей в мегаполисе обеспечивается присутствием достаточного количества патрульных полицейских в совокупности с содержанием общественных мест, мест массового пребывания людей в чистоте и порядке.
2. Снижение уровня уличной преступности происходит благодаря разветвленной системе видеонаблюдения, созданной при тесном взаимодействии органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и граждан на улицах, незамедлительно реагирующих на противоправное поведение.
3. С учетом большого объема информации о жизни мегаполиса появляется потребность незамедлительного анализа и реагирования на совершенные противоправные действия, что приводит к созданию специальных подразделений полиции — отделов по аналитике и оперативному использованию информации.
4. Большие потоки временного гостевого и миграционного характера привели к созданию туристической полиции, которая помимо традиционных функций по охране общественного порядка способна направлять гостей мегаполиса по маршрутам следования к местам культурной значимости, историческим памятникам, административным объектам.
Список литературы
1. Горнова Г. В. Антиномии и конфликты городской жизни в типах горожан. Омск, 2011.
2. Лунеев В. В. Эпоха глобализации и преступность. М., 2007.
3. Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX в. — нач. XX в.). Н. Новгород, 1993.
4. Глобализация и девиантность / науч. ред. Я. Гилинский. СПб., 2006.
5. Горнова Г. В. Антиномии города. Омск, 2011.
6. Баранов Б. В. Предупреждение преступности в сверхкрупном городе с учетом ее территориальных различий (на материалах г. Москвы) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
7. Бойченко О. А. Предупреждение преступлений, совершаемых незаконными мигрантами в условиях сверхкрупного города : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.
8. Никитин А. В. Использование специальных технических средств в противодействии преступности // Деятельность правоохранительных органов в современных условиях : сб. мат-лов XXII междунар. науч.-практ. конф. Иркутск, 2017.
9. Гладких И. В. Преступность в сверхкрупном городе и ее предупреждение органами внутренних дел. М., 1996.
9 Мелешенко А. Патруль говорит по-английски // Рос. газета. 2015. 29 янв.
