CC BY
78Военная реформа
ОСОБЕННОСТИ НОВОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
Василий ЗАЦЕПИН
Старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. воен. наук. E-mail: zatsepin@ranepa.ru
Целевые показатели утвержденной в мае 2016 г. госпрограммы «Развитие оборонно-промышленного комплекса» вряд ли можно считать соответствующими заявленным целям руководства страны и Военно-промышленной комиссии в отношении диверсификации и конверсии. Основные ориентиры Госпрограммы — количественный рост, а не цели развития. Общее число госпрограмм для ОПК чрезмерно и подлежит оптимизации.
Ключевые слова: оборонная промышленность, оборонно-промышленный комплекс, государственный оборонный заказ, продукция военного назначения, вооружение и военная техника.
25 мая 2016 г. было опубликовано постановление Правительства РФ об утверждении государственной программы (ГП) «Развитие оборонно-промышленного комплекса»1, объединившей мероприятия, которые ранее входили в 16-ю ГП «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» 5-й подпрограммы «Ускоренное развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации» и федеральной целевой программы (ФЦП) «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011-2020 годы»2. Одновременно с постановлением опубликована выписка из текста новой ГП в части, не содержащей сведений, составляющих государственную тайну, и служебной информации ограниченного распространения, что не позволяет получить
полное представление о задачах, целевых показателях и объеме бюджетного финансирования программы.
Указанные в опубликованной версии ГП в качестве объема бюджетных ассигнований 34 млрд. 893 млн. руб. расценены СМИ как явно недостаточные3, что, очевидно, побудило Правительство РФ 30 мая дополнительно огласить суммарный объем бюджетных ассигнований (1 трлн. 67 млн. руб.), а также закрытые подпрограммы и целевые показатели этой ГП4. Дополнительное представление о новой, 44-й по счету, ГП (далее -ГП-44) дает последняя версия бюджетной классификации, где содержание всех ее пяти подпрограмм раскрыто до основных мероприятий с перечислением организаций оборонно-промышленного комплекса (ОПК)5.
1 Постановление Правительства РФ от 16.05.2016 г. № 425-8 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие оборонно-промышленного комплекса"»: http://government.ru/media/files/ iZ4uqvL9mUDskW9PchNt043CW0AuuYQN.pdf
2 Утверждены в апреле 2014 г. и в феврале 2012 г. соответственно.
3 Мухин В. Оборонку поддержат тощим рублем // Независимая газета. 2016. 27 мая.
4 Совещание с вице-премьерами: Стенограмма. Горки. 30 мая 2016 г.: http://government.ru/news/23202/
5 Приложение № 10 к приказу Минфина России от 20.06.2016 г. № 90н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 65н». С. 944-959: http://minfin.ru/common/upload/library/2016/06/main/prik90n_ot_200616_pril.zip
С учетом опубликованных данных можно полагать, что ГП-44 включает следующие подпрограммы: 1-я - «Стимулирование развития оборонно-промышленного комплекса», 2-я - ФЦП «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011-2020 годы», 3-я - «Импортозамеще-ние и обеспечение развития оборонно-промышленного комплекса», 4-я - «Разработка и организация производства стратегических материалов для обеспечения производства продукции военного назначения» и 5-я -«Поисковые научные исследования в интересах развития промышленных технологий для производства вооружения, военной и специальной техники».
Объем бюджетного финансирования открытой части 1-й подпрограммы (он же - открытая часть бюджетных ассигнований на всю ГП-44) на период 2016-2020 гг. увеличился относительно соответствующих открытых ассигнований на 5-ю подпрограмму ГП-16 на 13 млрд. 727 млн. руб., или на 65%. В то же время можно полагать, что бюджетные ассигнования на ГП-44 в целом на период 2016-2020 гг. остались на ранее запланированном уровне для ФЦП «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 — 2020 годы» (проходящей в документах Минфина как ФЦП № 1), на которую предусматривалось выделить из федерального бюджета в период 2012-2020 гг. 1,8 трлн. руб.6, т.е. ежегодно в среднем 200 млрд. руб. (первоначально, на этапе разработки, для этой ФЦП предусматривался в два раза меньший объем бюджетного финансирования7).
В общепрограммных целевых показателях (приложение № 1 к части № 1 ГП-44) для периода 2016-2020 гг. в качестве статистической
базы используется уровень, достигнутый в 2014 г., вместо 2015 г., что недопустимо в программных документах. Очевидно, поэтому запланированный индекс промышленного производства продукции в ОПК для 2016 г. в 119% оказывается аномально низким в годовом исчислении (105,4% с учетом прироста в 2015 г., как заявлено, на 12,9%) по сравнению со среднегодовым индексом в 109,7%. (Вследствие небрежности разработчиков программы указанный на с. 2 текстовой части программы рост объемов промышленного производства продукции в ОПК в 1,8 раза к уровню 2014 г. не обеспечивается показателем для 2020 г. на с. 1 приложения № 1 к открытой части ГП-44, где указано значение индекса промышленного производства 174,6%, что дает при соответствующем округлении рост в 1,7, а не в 1,8 раза).
В целом значение этого целевого показателя для 2020 г. в новой ГП-44 относительно
2015 г. (154,7%) совпадает с соответствующим целевым показателям 5-й подпрограммы ГП-16 и ФЦП № 1 - 142,6% и 1,5 раза соответственно8. Однако подобный упор на количественный рост в целевых показателях ГП-44 не может не настораживать, так как, несмотря на то что индекс промышленного производства в ОПК в 2015 г. составил 157,5% к уровню 2011 г. вместо 180%, доля современных образцов вооружения и военной техники (ВВТ) в Вооруженных силах РФ возросла до 47,2%, превысив плановый показатель Государственной программы вооружения для 2015 г., как уже указано, в полтора раза9. Представляется, что программный документ, утвержденный в мае
2016 г., должен как минимум учитывать риски, связанные с созданием избыточных производственных мощностей в ОПК, поскольку
6 Стенограмма заседания Государственной Думы 28 февраля 2012 г.: http://transcript.duma.gov.ru/node/3583/
7 Президент утвердил Основы политики России в области развития ОПК до 2020 года и дальнейшую перспективу: Стенограмма. Горки, 19 марта 2010 г.: http://kremlin.ru/events/president/news/7146
8 С. 9 приложения № 3 к ГП-16 [http://government.ru/media/files/1gqVAlrW8Nw.pdf]; Рогозин: объем производства российского ОПК вырастет в 4 раза к 2030 г. // РИА Новости. 2012. 2 октября [http://ria.ru/defense_safety/20121002/764579539.html]
9 Оборонная промышленность не поддержала экономику // Экономическое развитие России. 2016. № 5. С. 61-65.
ОСОБЕННОСТИ НОВОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ
российское руководство еще в апреле текущего года предупредило промышленников о предстоящем сокращении закупок ВВТ начиная с 2018 г. и о необходимости готовиться к конверсии и диверсификации оборонного производства10.
В этой связи обращает на себя внимание такой целевой показатель, как индекс производства продукции гражданского назначения в ОПК 1-й подпрограммы ГП-44, который, в соответствии с данными с. 2 приложения № 1 к части № 1 ГП-44, должен расти в период 2016-2020 гг. на 5,1% в среднем за год против 9,7% для продукции ОПК в целом и составить в 2020 г. 128,3% от уровня 2015 г. Указанное плановое отставание в росте выпуска продукции гражданского назначения в ОПК ставит под сомнение достижение поставленной руководством Военно-промышленной комиссии цели «выпуска продукции гражданского и военного назначения примерно 50 на 50»11: если исходить из того, что «сейчас объем производства продукции гражданского назначения на предприятиях ОПК составляет 45%»12, то в будущем, к концу 2020 г., при условии выполнения намеченных показателей прироста промышленного выпуска в ОПК, он понизится до 38%.
Новой ГП-44 предусматривается ввести в эксплуатацию 929 новых объектов производства, т.е. в среднем по 185 в год13. (В прошлом году, как известно, организациями ОПК были введены в эксплуатацию 37 объектов из 368, на которых осуществлялось капитальное строительство, т.е. 10%14.) По данным Счет-
ной палаты РФ, только по радиоэлектронной промышленности в прошлом году сорваны сроки ввода в эксплуатацию 20 объектов (введено лишь 5), а в целом по Минпромторгу не введено 57 объектов15. В этой связи планы ГП-44 по вводу новых объектов в период 20162020 гг. представляются недостаточно реалистичными и даже контрпродуктивными в связи с вышеуказанным сокращением закупок ВВТ с 2018 г. Не секрет, что на практике решения о модернизации откладываются, в том числе, из-за постоянно возрастающих объемов государственного оборонного заказа и в связи с тем, что на проекты модернизации у организаций ОПК попросту не остается средств16.
Безусловно, можно до сих пор надеяться, что ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти обеспечит качественное выполнение той или иной государственной программы17, однако представленный выше анализ некоторых показателей ГП-44 подтверждает общие недостатки государственных программ, отмеченные в докладе заместителя министра экономического развития Е. Елина Правительству 25 мая текущего года следующим образом: 1) «цели, задачи и целевые показатели, заявленные в госпрограммах, в значительной степени не соответствуют друг другу»; 2) «нет распределения ответственностей и прав, [оно] законодательно не установлено»; 3) «количество госпрограмм в настоящее время является избыточным. Их цели во многом являются либо однотипными, либо друг дру-
10 Съезд Союза машиностроителей России: http://kremlin.ru/events/president/news/51746
11 Более 20% продукции российского ОПК идет на экспорт, заявил Рогозин // РИА Новости. 2012. 2 октября: http://ria.ru/defense_safety/20121002/764571659.html
12 Ваганов А. Оборонка Южного Урала ушла в кибернетику // Вечерний Челябинск. 2016: http://vecherka.su/articles/news/120376/
13 Совещание с вице-премьерами: Стенограмма. Горки. 30 мая 2016 г.: http://government.ru/news/23202/
14 Оборонно-промышленный комплекс: некоторые важные результаты и показатели 2015 года: http://government.ru/info/22714/
15 Стенограмма заседания Государственной Думы 20 апреля 2016 г.
16 Морозова А., Арсеньев А. СССР не отпускает // Новый компаньон. 2016. 21 июня: https://www.newsko.ru/articles/nk-3236878.html
17 Заседание Правительства: Стенограмма. Москва, 7 июля 2016 г..: http://government.ru/news/23676/
га дублируют. В этой связи целесообразно рассмотреть возможность оптимизации количества госпрограмм»18.
Последнее положение особенно актуально для ОПК, где кроме новой ГП-44 с 2014 г. осуществляются ГП-17 «Развитие авиационной
промышленности на 2013-2025 годы», ГП-18 «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013-2030 годы» и ГП-19 «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 годы». ■
18Заседание Правительства: Стенограмма. Москва, 26 мая 2016 г.: http://government.ru/news/23181/
