CC BY
15
Научная статья
УДК 343.1
Особенности нормативно-правового регулирования внешнего и ведомственного контроля за деятельностью органов полиции иностранных государств: сравнительно-правовой анализ
Коротаева Юлия Алексеевна
Восточно-Сибирский институт МВД России, Иркутск, Россия, 123j89@mail.ru
Аннотация. Анализируется законодательство иностранных государств: Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Нидерландов, а также Южной Африки и Канады - с целью уточнения в них предпосылок по формированию ведомственного контроля. В ходе исследования установлено, что в указанных государствах имеется нормативное регулирование, способствующее осуществлению ведомственного контроля с целью повышения эффективности правоохранительной деятельности.
Ключевые слова: контроль над деятельностью полиции, ведомственный контроль, управление полицией, полицейский контроль
Для цитирования: Коротаева Ю. А. Особенности нормативно-правового регулирования внешнего и ведомственного контроля за деятельностью органов полиции иностранных государств: сравнительно-правовой анализ // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2022. № 2. С. 65-69.
Original article
Features of normative and legal regulation of external and departmental control over the activities of the police bodies of foreign states: comparative-legal analysis
Korotaeva Yulia A.
East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Irkutsk, Russia, 123j89@mail.ru
Abstract. The legislation of foreign states is analyzed: the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the Netherlands, as well as South Africa and Canada, in order to clarify the prerequisites for the formation of departmental control in them. In the course of the study, it was found that in these states there is a regulatory framework that contributes to the implementation of departmental control in order to increase the effectiveness of law enforcement.
Keywords: control over the activities of the police, departmental control, police management, police control
For citation: Korotaeva Yu. A. Features of normative and legal regulation of external and departmental control over the activities of the police bodies of foreign states: comparative-legal analysis // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 2. P. 65-69.
Потребность в ведомственном контроле особенно актуальна в отношении правоохранительных органов, поскольку их полномочия являются уникальными среди государственных полномочий в той степени, в какой они ограничивают конституционные права и свободы личности на неприкосновенность жилища, частной жизни, а также личную неприкосновенность.
В общем виде ведомственный контроль заключается в улучшении репутации правоохранительных органов и повышении эффективности и ответствен-
ности их сотрудников [1]. При этом организационная иерархия наделяет соответствующих должностных лиц важными полномочиями для принятия решений в области борьбы с преступностью, включая отбор персонала, обучение, продвижение по службе, субординацию, дисциплинарный контроль и эффективное распределение и использование разного вида ресурсов. Как следствие, такой контроль не всегда носит характер уголовно-процессуальной деятельности.
© Коротаева Ю. А., 2022
В ряде стран ответственность полиции в основном лежит в пределах ее собственной иерархии и иных органов исполнительной власти. Это можно проследить на трехсторонней модели контроля и отчетности, установленной законом Великобритании «О полиции» 1964 года, которая применима к 43 полицейским силам Англии и Уэльса [2]. Эта модель, с незначительными изменениями, также существует в Северной Ирландии, где произошло рождение новой полицейской службы в ноябре 2001 года [3].
Как следует из названия, трехсторонняя система включает в себя три стороны в управлении полицией - Государственного секретаря, представляющего Правительство, Полицейское управление, которое представляет местную общину, и Главного констебля, который возглавляет полицию. На основании закона «О полиции» между ними распределены полномочия и обязанности, связанные с полицейской деятельностью. Трехсторонние соглашения были позднее одобрены такими нормативными правовыми актами Великобритании, как закон «О полиции и магистратских судах» 1994 года, закон «О полиции» 1996 года и закон «О реформе полиции» 2002 года [4].
Закон Соединенного Королевства «О полиции», в отличие от ряда стран, в которых доминирует режим-но-полицейская система, признает ответственность правительства за обеспечение эффективной и действенной полицейской деятельности для населения [5]. В полицейских актах стран с указанной системой больше говорится о контроле правительств над полицейскими силами и меньше об их ответственности за повышение эффективности и действенности полиции.
Закон Великобритании «О полиции» наделяет Госсекретаря многочисленными полномочиями, включающими следующее:
1) стратегическое направление деятельности службы;
2) формирование ключевых задач национальной полиции;
3) контроль работы полиции;
4) издание кодексов поведения для полицейских органов и главных должностных лиц полиции;
5) определение денежного вознаграждения полицейским органам;
6) утверждение назначения и смещения начальника полиции.
Важной стороной в Трехсторонней системе управления полицией является полицейское управление, которое устанавливает трехлетнее стратегическое направление деятельности полиции в соответствии с национальным планом полицейской деятельности и контролирует выполнение полицией поставленных задач, также имеет право назначать и увольнять главного констебля.
Главный констебль является главой всех территориальных полицейских сил в Соединенном Королевстве, за исключением Большого Лондона. Главный констебль отвечает за руководство и контроль над
полицейскими силами. Ответственность за оперативное управление полицейскими силами возлагается исключительно на него. Он также разрабатывает план местной полиции совместно с местным Полицейским управлением. Достижение целей местной и национальной полиции является частью его ответственности.
Важной особенностью системы полицейского контроля и управления является признание функциональной независимости полиции. Полиция функционально независима, и никто не может вмешиваться в ее деятельность. Эта идея независимости полиции получила широкое признание, даже несмотря на то, что она не подкрепляется никакими положениями ни в одном своде законов [6]. Все, что говорится в законе «О полиции», - это то, что полицейские силы «должны находиться под руководством и контролем главного констебля». Однако во всех демократических обществах полиция должна нести ответственность за то, что она делает или не делает, и за тактику, которую она часто использует при выполнении своих обязанностей. Быть независимыми в функционировании не означает, что они становятся безответственными за свою работу и поведение. Именно поэтому комиссия Паттена по полицейской деятельности в Северной Ирландии заменила концепцию оперативной независимости концепцией оперативной ответственности [7].
В 2010 году министр внутренних дел Тереза Мэй запустила план реформирования полиции «Полиция в 21 веке» [8]. Этот план призван заменить «бюрократическую подотчетность демократической подотчетностью». Она включает в себя введение непосредственно избираемых полицейских и комиссаров по борьбе с преступностью. Кроме того, централизованное управление эффективностью должно уступить место управлению эффективностью на местном уровне. Таким образом, на локальном уровне роль Инспекции полиции ее величества, отвечающей за контроль за работой полиции в Англии и Уэльсе, была усилена. Инспекция должна была сосредоточиться на «результатах полицейской деятельности на основе соотношения цены и качества на местном уровне, а также предоставить «сравнительную информацию о затратах и результатах» [9], тем самым указывая на значимость деятельности полиции, которая сопряжена с определенными материальными затратами на борьбу с преступностью [10]. Как следствие, усиление контроля сосредоточено в том числе и на экономических расчетах стоимости затрат государства на производство по уголовным делам, т. к. любое предложение по дифференциации производства по уголовным делам должно быть экономически обосновано [11]. Указанное подчеркивает существование предпосылок по осуществлению контроля, также и с целью последующей экономической оценки деятельности полиции.
Страна, которая только недавно вышла из конфликтов и насилия, но создает новые институты в
области полиции, - это Северная Ирландия. Одним из них является полицейское управление, учрежденное законом «О полиции» (Северная Ирландия) 2000 года. Совет является независимым государственным органом, состоящим из девятнадцати членов, чья цель состоит в том, чтобы обеспечить народу Северной Ирландии эффективную, действенную и беспристрастную полицейскую службу.
Совет имеет всеобъемлющий устав, который контролирует работу полиции не только для обеспечения эффективности и действенности организации, но и для того, чтобы полиция не нарушала права граждан. Привлекая начальника полиции к ответственности за свои действия и действия своих сотрудников, а также осуществляя надзор за работой внутренней системы подачи жалоб и поддержания дисциплины в полиции, полицейское управление выполняет весьма активную управленческую и надзорную роль.
Южноафриканская модель организации и контроля деятельности полиции представляет собой пример учреждения, которое предприняло решительные усилия, чтобы полностью порвать с прошлым в течение очень короткого периода времени, составляющего менее тринадцати лет. Режим апартеида, просуществовавший до 1994 года, использовал полицию в качестве «политического инструмента» и «создал милитаристский, скрытный, безотчетный, расистский и насильственный институт» [12]. Конституция Южной Африки отражает стремление народа превратить высокоразвитые полицейские силы в демократическую полицейскую службу [13], также и закон о полицейской службе Южной Африки (SAPS) 1995 года, предусматривающий создание Секретариата по охране и безопасности в следующих целях:
1) консультирование министра;
2) обеспечение гражданского надзора за органами полиции;
3) поощрение демократической подотчетности и транспарентности в деятельности органов полиции;
4) оценка функционирования органов полиции.
В Южной Африке существует Национальная полицейская служба, которая структурирована таким образом, чтобы функционировать в национальной, провинциальной и, где это уместно, местной сферах управления. При этом Конституция Южной Африки возлагает ответственность на члена кабинета министров, отвечающего за полицейскую деятельность в части «определения национальной политики в области полицейской деятельности после консультаций с правительствами провинций и с учетом потребностей и приоритетов провинций в области полицейской деятельности» (статья 206). Национальный комиссар полицейской службы обязан «осуществлять контроль и руководить полицейской службой и управлять ею в соответствии с национальной политикой в области охраны правопорядка и указаниями члена Кабинета министров, ответственного за охрану правопорядка» (статья 207). Хотя Президент Южной Африки назначает Национального комиссара полицейской службы,
который назначает провинциального комиссара полиции, однако несмотря на то, что он обязан это сделать при «согласии провинциальной исполнительной власти», тот факт, что начальник полиции в провинции назначается другим полицейским, а не региональным исполнительным органом, имеет большое ведомственное значение.
В некоторых развитых странах, например в Канаде, широко распространена модель полицейского управления, основанная на советах или комиссиях. В Канаде есть полицейские силы на муниципальном, провинциальном и федеральном уровнях. Кроме того, по всей Канаде действует ряд соглашений о полицейской деятельности коренных народов в интересах общин коренных народов. Роль, которую играют полицейские советы или комиссии в управлении полицейскими силами, особенно на муниципальном уровне, очень важна, поскольку они вовлекают членов общин в руководство деятельностью полиции. Например, в Британской Колумбии каждый муниципалитет с населением 5000 или более человек должен обеспечивать полицейскую службу. Муниципалитеты со своими собственными полицейскими силами обязаны создавать полицию, а советы должны выступать в качестве гражданских надзорных органов. Муниципальный полицейский совет по представлению главного констебля должен определить приоритеты, цели и задачи муниципального полицейского управления [14].
Устав советов или комиссий в Канаде может несколько отличаться в разных штатах, но их мандат в основном двоякий: один для обеспечения общего руководства полицией в соответствии с законом и с учетом потребностей общества, а второй для защиты полиции от незаконного внешнего политического влияния.
В Нидерландах в результате применения «экспериментальных» методов расследования в 1990-е годы, известных как «дело ИРТ», был создан парламентский комитет по расследованию. Доклад комитета привел к принятию закона «О специальных полномочиях следственной полиции» (закон BOB) [15]. В связи с появлением нового государственного управления полицейские и другие государственные службы все чаще рассматриваются как деловые производственные процессы и должны быть эффективными и подотчетными [16]. Для оценки эффективности и деятельности полиции как производственного процесса были избраны такие измеримые результаты, как количество преступлений и количество лиц, привлеченных к ответственности [17]. В поддержку указанной тенденции уже в 2003 году правительство Нидерландов ввело контракты на выполнение служебных обязанностей, содержащие измеримые результаты, которых должны были достичь региональные полицейские силы. Однако в 2007 году система была изменена в сторону снижения значения количественных показателей эффективности. В то же время полицейские силы часто сохраняли фиксированные произ-
водственные цели. Помимо таких инструментов, как регулирование и производительность управления, контроль над деятельностью полиции усилился благодаря процессу централизации и стандартизации. В Нидерландах были созданы центральные полицейские силы, а также проведена централизация на организационном уровне в рамках государственной прокуратуры. При этом централизация и стандартизация также развивались через централизованный контроль над деятельностью полиции и растущий объем национальных руководящих указаний и стандартов в отношении проведения уголовных расследований.
В связи с этим полагаем, что в правоохранительных органах иностранных государств присутствуют предпосылки к формированию нормативного регулирования ведомственного контроля. Они представляют собой конкретные стратегии, процедуры и мероприятия, призванные гарантировать, что ситуация не выйдет из-под контроля. Каждое государство уделяет внимание осуществлению такого контроля над деятельностью полиции путем применения различных свойственных конкретному государству действий, которые направлены на показатели эффективности в работе полицейских. Как следствие, такой контроль играет важную роль в достижении запланированных целей и осуществлении результативности правоохранительной деятельности в будущем.
Список литературы
1. The toolkit on Police Integrity // Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces DCAF. 2012. Р. 23-34.
2. Полиция Великобритании [Электронный ресурс]. URL: https://eurasialaw.ru/nashi-rubriki/politsiya-gosudarstv-mira/politsiya-velikobritanii (дата обращения: 10.03.2022).
3. Ronald Weitzer. Policing a Divided Society: Obstacles to Normalization in Northern Ireland // Social Problems. 1985. Р. 41-55.
4. Крылов Б. С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974.
5. Закон о полиции (Великобритания) 1996 г. [Электронный ресурс]. URL: https://policehumanrightsresourc -es.org (дата обращения: 10.03.2022).
6. Щербенко Л. Р. Полиция Великобритании // Наука и практика. 2015. № 2(63). С. 206-208.
7. Независимая комиссия по охране правопорядка Северной Ирландии [Электронный ресурс]. URL: https://www.hmong.press/wiki/Independent_Commis sion_on_Policing_for_Northern_Ireland (дата обращения: 10.03.2022).
8. Капитонова Н. К. Тереза Мэй: вторая после Тэтчер // Новая и новейшая история. 2017. № 2. С. 151164.
9. Policing in the 21st Century: Reconnecting Police and the People // Home Office. London. 2010. С. 16-17.
10. Демидов В. Н. Уголовный процесс и материальные затраты. М., 1995.
11. Смирнова И. Г. Экономическое обоснование необходимости преобразований в уголовном судопроизводстве // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2011. № 3. С. 59-65.
12. Haysom, Fink Policing the Transition: Transforming the Police // A Discussion paper on Policing Commissioned by Department of Information and Publicity, African National Congress. URL: http://www.anc.org.za/ancdocs/ pol-icy/policing.html. (дата обращения: 10.03.2022).
13. Конституция Южно-Африканской Республики [Электронный ресурс]. URL: https://www.justice.gov.za. saconstitution-web-eng (дата обращения: 10.03.2022).
14. Закон Британской Колумбии о полиции [Электронный ресурс]. URL: https://www.bclaws.gov.bc.ca/ civix/doc-ument/id/complete/statreg/96367_01 (дата обращения: 10.03.2022).
15. Manning P.K. Performance Rituals // Policing: A Journal of Practice and Policy 2(3): 2008. P.284-293.
16. Neyroud P. and Disley E. 'The Management, Supervision and Oversight of Criminal Investigations.' In Newburn, T., Williamson, T. and Wright, A. (eds), Handbook of Criminal Investigation. Cullompton, UK: Willan Publishing. 2007. Р. 549-571.
17. Jongeneel-Van Amerongen M. 'Centralization and Control of Undercover Police Operations.' In den Boer, M. (ed.), Undercover Policing and Accountability from an International Perspective. Maastricht, The Netherlands: European Institute of Public Administration. 1997. Р. 59-64.
Reference
1. The toolkit on Police Integrity // Geneva Center for the Democratic Control of Armed Forces DCAF. 2012. R. 23-34.
2. British Police [Electronic resource]. URL: https:// eurasialaw.ru/nashi-rubriki/politsiya-gosudarstv-mira/ politsiya-velikobritanii (date of access: 03/10/2022).
3. Ronald Weitzer. Policing a Divided Society: Obstacles to Normalization in Northern Ireland // Social Problems. 1985. R. 41-55.
4. Krylov B. S. British police: main features of organization and activity. M., 1974.
5. Police Act (Great Britain) 1996 [Electronic resource]. URL: https://policehumanrightsresource-es.org (acces sed 03/10/2022).
6. Shcherbenko L.R. Police of Great Britain // Science and practice. 2015. No. 2(63). pp. 206-208.
7. Independent Law Enforcement Commission of Northern Ireland [Electronic resource]. URL: https://www. hmong.press/wiki/Independent_Commission_on_ Policing_for_Northern_Ireland (accessed 03/10/2022).
8. Kapitonova N. K. Theresa May: second after Thatcher // New and recent history. 2017. No. 2. S. 151-164.
9. Policing in the 21st Century: Reconnecting Police and the People // Home Office. London. 2010, pp. 16-17.
10. Demidov V.N. Criminal procedure and material costs. M., 1995.
11. Smirnova I. G. Economic substantiation of the need for reforms in criminal proceedings // Criminological journal of the Baikal State University of Economics and Law. 2011. No. 3. S. 59-65.
12. Haysom, Fink Policing the Transition: Transforming the Police // A Discussion paper on Policing Commissioned by Department of Information and Publicity, African National Congress. URL: http://www.anc.org.za/ancdocs/ pol-icy/policing.html (date of access: 03/10/2022).
13. Constitution of the Republic of South Africa [Electronic resource]. URL: https://www.justice.gov.za saconstitution-web-eng (accessed 03/10/2022).
14. British Columbia Police Law [Electronic resource]. URL: https://www.bclaws.gov.bc.ca/civix/doc-ument/id/ complete/statreg/96367_01 (accessed 03/10/2022).
15. Manning P.K. Performance Rituals // Policing: A Journal of Practice and Policy 2(3): 2008. P.284-293.
16. Neyroud P. and Disley E. 'The Management, Supervision and Oversight of Criminal Investigations.' In Newburn, T., Williamson, T. and Wright, A. (eds), Handbook of Criminal Investigation. Cullompton, UK: Willan Publishing. 2007. R. 549-571.
17. Jongeneel-Van Amerongen M. 'Centralization and Control of Undercover Police Operations.' In den Boer, M. (ed.), Undercover Policing and Accountability from an International Perspective. Maastricht, The Netherlands: European Institute of Public Administration. 1997. R. 59-64.
Статья поступила в редакцию 29.03.2022; одобрена после рецензирования 14.04.2022; принята к публикации 20.06.2022.
The article was submitted 29.03.2022; approved after reviewing 14.04.2022; accepted for publication 20.06.2022.
