CC BY
78
3.4. ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНФРАСТРУКТУРНОЙ ИПОТЕКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Гринько Елена Леонидовна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит Место работы: Севастопольский государственный университет
Алесина Наталья Валентиновна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» Место работы: Севастопольский государственный университет
Бубнова Анастасия Михайловна, аспирант кафедры «Финансы и кредит»; специалист-эксперт Межрегионального управления Федеральной службы по финансовому мониторингу по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю
Место работы: Межрегиональное управление Федеральной службы по финансовому мониторингу по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю
Место учебы: Севастопольский государственный университет
Аннотация: в статье анализируются текущее состояние, проблемы и возможности совершенствования нормативно-правового регулирования инфраструктурной ипотеки в Российской Федерации, изучены правовые основы института государственно-частного партнерства и ипотечного кредитования. Акцентируется внимание на исследовании нормативно-правовых отношений и проблем реализации механизма инфраструктурной ипотеки при организации системы финансирования создания и реконструкции объектов инфраструктуры в России. В качестве методов исследования использованы общенаучные методы исследования, в том числе логический и сравнительно-правовой, а также иные методы познания явлений и процессов объективной действительности. Проведенное исследование показало, что в Российской Федерации законодательное регулирование ипотечного кредитования, как механизма финансирования, находится в стадии развития, регулирование механизма ГЧП присутствует и активно расширяет сферу охвата, однако характеризуется существенными проблемными аспектами и противоречиями регламентирования, что затрудняет процесс становления и развития инфраструктурной ипотеки как инструмента стимулирования экономического роста. Предложено комплексное видение проблем нормативно-правового характера, которые формируют препятствия экономического, организационного, правового и финансового характера, тормозящие развитие механизма применения инфраструктурной ипотеки в России.
Ключевые слова: ипотека, инфраструктурная ипотека, ГЧП, законодательное регулирование, инвестиции, экономический рост.
THE FEATURES OF LEGAL REGULATION OF THE INFRASTRUCTURE MORTGAGE IN THE RUSSIAN FEDERATION
Grinko Elena L., PhD in Economics, Associate Professor at the Finance and Credit Department Work place: Sevastopol State University
Alesina Natalya V., PhD in Economics, Associate Professor at the Finance and Credit Department Work place: Sevastopol State University
Bubnova Anastasia M., Postgraduate student at the Finance and Credit Department; the specialist-expert of the Federal Financial Monitoring Service, the Regional division in the Republic of Crimea and Sevastopol
Work place: the Federal Financial Monitoring Service, the Regional division in the Republic of Crimea and Sevastopol Study place: Sevastopol State University
Annotation: the article analyzes the current state, problems and opportunities for improvement the infrastructure mortgages legal regulation in the Russian Federation, the legal basis of the public-private partnership (PPP) and the mortgage lending has been learned. The attention is focused on the legal relations study and implementation problems of the infrastructure mortgage mechanism in the process financing system creating of the regional infrastructure building and reconstruction in Russia. The General scientific research methods has been used as methods of research in the article, including logical and comparative legal methods, as well as other methods of phenomena and processes cognition of the objective reality. The research has showed that the legislative regulation of the mortgage lending in the Russian Federation as a financing mechanism is still being developed, the regulation of the PPP
mechanism is being actively expanded the scope. However, PPP has significant problematic aspects and contradictions of regulation, which complicates the process of the infrastructure mortgage development as a stimulating economic growth tool. The comprehensive vision of the legal nature problems which form the obstacles of economical, organizational, legal and financial character and inhibit the development of the infrastructure mortgage mechanism application in Russia has been proposed. Keywords: mortgage, infrastructural mortgage, public-private partnership, legislative regulation, investments, economic growth.
Развитие инфраструктуры и реализация инфраструктурных проектов на сегодняшний день приобретает особую актуальность как для стран с развивающейся, в том числе, трансформационной экономикой, так и экономически развитых стран, для стабилизации их экономического роста. И в первом, и во втором случае инфраструктурные инвестиции являются одним из наиболее эффективных инструментов формирования «драйверов» роста экономики: при падении цен на нефть и сырьевые товары, сокращении международной торговли, росте экономических санкций, что характерно для текущего экономического состояния России, а также в условиях снижения темпов экономического роста, так называемая ситуация «мирового застоя» [11], свойственная странам с развитой экономикой после преодоления последствий мирового кризиса 2008 года.
Логика такого подхода базируется на том, что развитие инфраструктуры в различных сферах экономики создает условия для запуска стимулирования других сопряженных сфер экономической деятельности, что и формирует предпосылки экономического роста. В качестве примера можно привести создание объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающей функционирование всех отраслей экономики, и, несомненно, являющихся основными «точками роста». Из российской практики в этой сфере следует отметить Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, в рамках которого запланирована реализация девяти федеральных проектов, таких как: «Европа - Западный Китай», «Морские порты России», «Северный морской путь», «Железнодорожный транспорт и транзит», «Транспортно-логистические центры», «Коммуникации между центрами экономического роста», «Развитие региональных аэропортов и маршрутов», «Высокоскоростное железнодорожное сообщение», «Внутренние водные пути» [6]. Однако реализация подобных крупных проектов требует значительных объемов финансирования за счет бюджетных источников средств и фондов, что формирует серьезную нагрузку на бюджет и может привести к недостатку финансирования проектов в других сферах.
Вместе с тем, существует проблема превышения спроса над фактическими предложениями по реализации инфраструктурных проектов со стороны частных инвесторов. В данных условиях инфраструктурная ипотека предоставляет возможности ресурсного обеспечения их реализации посредством использования финансово-кредитного механизма и является потенциальным инструментом стимулирования экономического роста отечественной экономики, инновационной и инвестици-
онной активности, в связи с чем, вопросы развития данного инструментария и его нормативно-правового регулирования являются высоко актуальными для Российской Федерации.
Целью статьи является исследование норм действующего законодательства Российской Федерации в части выявления особенностей регулирования механизма инфраструктурной ипотеки и проблем организационно-правового характера в этой сфере.
В настоящее время отечественное инфраструктурное планирование и реализация инфраструктурных проектов находятся на этапе становления и носят во многих аспектах фрагментарный характер: разрозненность использования государственных программ и стратегий экономического развития в отношении инфраструктуры, региональных и муниципальных перечней объектов для заключения концессионных соглашений или соглашений о ГЧП, отсутствие системных мер по внедрению практики инфраструктурного планирования в России с использованием потенциала частного сектора, ограниченность применения механизма ГЧП преимущественно транспортной сферой и др.
При этом четкое определение механизма инфраструктурной ипотеки в нормативно-правовой базе Российской Федерации не представлено. В трактовке авторов инфраструктурная ипотека представляет собой симбиоз государственно-частного партнерства и ипотечного кредитования, направленный на решение приоритетных и социально значимых проблем, связанных с развитием и модернизацией инфраструктурных объектов в отечественной экономике. Как следствие, приоритетными направлениями по созданию и развитию системы «инфраструктурной ипотеки» являются, в первую очередь, формирование нормативно-правовой базы, связанной с ее регулированием, включая регулирование ее основных элементов -государственно-частного партнерства и его видов, банковского ипотечного кредитования, создание специализированных национальных финансовых институтов - участников системы, и т.п. С учетом присутствия в структуре инфраструктурной ипотеки таких элементов как ГЧП, банковского ипотечного кредитования и части банковского кредитного механизма, в настоящее время отечественным законодательством предусмотрено их регулирование как отдельных элементов. Поэтому в рамках исследуемой проблемы нормативно правовая система регулирования инфраструктурной ипотеки рассматривается по двум направлениям: через механизм ГЧП и ипотечный механизм (см. рис. 1).
Нормативно правовая база регулирования инфраструктурной ипотеки
Механизм реализации "инфраструктурной ипотеки"
ч
Механизм реализации государственно - частного партнерства Механизм реализации ипотечного кредитования
ч
Основные источники права РФ
Кодексы РФ
Гражданский кодекс Гражданский кодекс
Налоговый кодекс Жилищный кодекс
Законы РФ
Федеральный закон «о концессионныхсоглашениях» ot21.07.2005 № 115-ФЗ Закон РФ «О залоге» от29.05.1992 №2872
Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частаом партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16.07.1998 № 102-ФЗ
Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31.122014 № 48 8-ФЗ Федеральный закон « О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и делахс ним» от21.07.1997 №122-ФЗ
Федеральный закон «О синдицированном кредите (займе)и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 31.122017 №486-ФЗ Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1
Федеральный закон « О стратегическом планировании в Российской Федерации» от28.062014 г. мй 172-ФЗ Федеральный закон « О рынке ценных бумаг» от22.04.1996 № 39-ФЗ
Федеральный закон " О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственными муниципальных нужд" от 05.04.2013 К44-ФЗ Федеральный закон «Об оценочной деятельности в РФ» от 29.06.1998 № 135-Ф3
Федеральный закон "О закупках товаров, работ; услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 К223-Ф3 Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» от11.11.2003 №152-ФЗ
Федеральный закон «О защите конкуренции» от26.07.2006.\а 135-ФЗ Закон РФ «Обисполнительном производстве» от21.07.1997 № 119-ФЗ
Указы и поручения Президента РФ
Перечень поручений по итогам Петербургского международного экономического форума, утв. Президентом РФ 14 нюня 2017 г. № Пр 1132
Постановлена правительства РФ
Постановление Правительства РФ от 30.102014 № 1119 "Об отборе субьектовРФ. имеюшихправо на получение государственной поддержки в форме субсидий на возмещение затратна создание, модернизацию и (или)реконструкцию объектов инфр аструктуры индустриальных парков, промышленных технопарков и технопарков в сфере высоких технологий" (вместес "Правилами отбора...) Постановление Правительства РФ «О мерахпо развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» от 11.012000 г. №28
Постановление Правительства РФ от 16.12.2017 № 1564 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, касающимся специального инвестиционного контракта" Постановление Правительств а РФ «Правила предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» от25.08.2001 № 628
Постановление Правительств а РФ от 16.072015 № 708 «О специ альных инв естици онных ко нтр актах для о щельных о тр аслей пр ом ы шл енн ос та »
« О программе «Фабрика проектного финансирования» 15.02.2018 № 15 5 (р ед. от 06.062018)
Постановление Правительства РФ от 05.03.2018 № 1775п-П9 «Об утверждении плана мероприятий по развитию инструментария государственно-частного партнёрства («инфраструктурная ипотека»)»
Судебная практика (Решения высших судов, Арбитражных судов, Апелляционных судов
Организапионно - распорядительные документы
Решения ФАС России, приказы, письма Минэкономразвития и т.д. Положения рекомендации, директивы Банка России
Региональное законодательство
Му н и цип альное за ко нод ательство
Рисунок 1. Нормативно-правовое регулирование инфраструктурной ипотеки в РФ*. * Источник: составлено авторами
На основе систематизации законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих институты ГЧП и ипотечного кредитования и заложивших основу применения инфраструк-
турной ипотеки в Российской Федерации, авторами составлена схема нормативного регулирования на федеральном уровне (кодексы, законодательные акты, указы и поручения Прези-
дента РФ, нормативно-правовые акты Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, судебная практика) (см. рис. 1). В рамках реализации механизма ГЧП законодательство предусматривает сочетание как публично-правовых, так и частно-правовых элементов, что обеспечивает представление интересов государства и общества, с одной стороны, и субъектов предпринимательской деятельности, с другой. Представление публичных интересов -задача государства, соответственно публично-правовые методы необходимы в тех сферах, где существует потребность в представлении общественных интересов с целью реализации публичных задач [9].
Будучи комплексным правовым институтом, объединяющим нормы различных отраслей права, партнерство рассматривается как форма взаимодействия государства с институтами гражданского общества [10], поскольку направлено на развитие важных социальных и экономических институтов в интересах всего общества. Запуск механизма ГЧП позволяет реализовать преимущества для всех его участников. Для субъектов бизнеса - это наличие государственных гарантий в отдельных сферах предпринимательской деятельности, использование государственных активов на длительный срок преимущественно на льготных условиях, гарантированный рынок сбыта продукции, перераспределение рисков между частным и публичным партнерами, что обеспечивает высокую рентабельность проектов и создает предпосылки стабильной предпринимательской деятельности и получение гарантированной прибыли, позволяющее ее использовать для последующего развития бизнеса, в т.ч. с целью приобретения капиталоемких инновационных технологий. Для государства - это новые источники финансирования инвестиционных проектов, новые идеи, технологии, опыт и знания представителей бизнеса.
В условиях нехватки бюджетных ресурсов такой механизм партнерства способен обеспечить реализацию большого числа социально значимых проектов. Однако поскольку ГЧП основано на соглашении сторон, оно не может быть направлено на удовлетворение только публичных интересов. Развитие паритетных отношений между субъектами таких соглашений существенно повысит привлекательность проектов для представителей бизнеса [8]. Вместе с тем, в настоящее время при реализации данного направления существуют определенные проблемные аспекты с точки зрения законодательного регулирования.
Сфера ГЧП в России регулируется следующими основными федеральными законами: «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ (далее - Закон №115-ФЗ) и «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ (далее - Закон №224-ФЗ).
Положениями Закона №224-ФЗ определены понятия как «ГЧП», так и «муниципально-частное партнерство» (далее -МЧП), под которыми Закон понимает «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, соглашения о МЧП, заключенных в соответствии с Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и орга-
нами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».
Понятие концессии, являющейся одной из основных форм ГЧП и наиболее распространенной на сегодняшний день в России (на ее долю приходится порядка 82,5% инфраструктурных проектов и более 619 млрд. рублей частных инвестиций), закреплено Законом №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», принятом в 2005 году. Цель принятия Закона заключается в привлечении в экономику России инвестиционных вложений, эффективном использовании государственного или муниципального имущества на условиях концессионных соглашений, улучшении качества предоставляемых потребителям товаров, работ, услуг. Исходя из положений Закона №115-ФЗ «по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, за исключением случаев, предусмотренных Законом) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности».
Вместе с тем, несмотря на наличие основной законодательной базы, регулирующей отношения в сфере ГЧП, а также ее регулярную доработку, в настоящее время существует ряд существенных пробелов, связанных с регулированием концессий и не предусмотренных действующим законодательством. Одним из них является неопределенность механизма финансирования концессионных проектов, т.е. отсутствие единого понимания содержания финансирования концедентом создания (реконструкции) объекта соглашения, нерешенность вопроса о правомерности 100 %-го финансирования проекта публичной стороной. Примером такого опыта может служить решение Арбитражного суда Москвы по делу по делу № А40-23141/2017, которым аннулированы итоги конкурса на заключение концессионного соглашения в сфере дорожного строительства, проведенного Государственным комитетом Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству. Причиной отмены стало то, что условия концессии предусматривали полную компенсацию расходов на строительство автодороги «Стерлитамак - Кага - Магнитогорск» из бюджета, что, по сути, является государственным заказом. Таким образом, суд принял сторону Федеральной антимонопольной службы, по мнению которой концессионные соглашения, когда государство полностью возмещает затраты концессионера, служат для того, чтобы обойти жесткие требования Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ [5].
Однако постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2017 по делу № А40-23141/17 решение Арбитражного суда города Москвы от 08.06.2017 по делу № А40-23141/17 отменено, поскольку нормами Закона №115-ФЗ не регламентированы четкие требования к возмещению расходов концессионера со концедента на созда-
ние объекта концессии, т.е. Закон №115-ФЗ не запрещает концеденту производить в пользу концессионера выплаты в размере, равном расходам на создание объекта концессионного соглашения, но при этом должны использоваться разные инструменты финансирования. Кроме того, постановлением вышеуказанного апелляционного суда определено, что нормами Закона №115-ФЗ не предусмотрено наличие ограничений по размеру вносимой концедентом оплаты. Данные положения остро формируют проблему нецелевого использования бюджетных средств с учетом наличия возможности 100% покрытия расходов концессионера на создание объекта, что, по мнению авторов, подрывает фундаментальные основы и сущность механизма ГЧП.
Другой проблемой в сфере ГЧП является отсутствие на сегодняшний день сформированной практики реализации норм Закона №224-ФЗ. Несмотря на его принятие более 2-х лет назад, нет ни одного запущенного инфраструктурного проекта. Причины обусловлены несовершенством ряда его норм, в частности о залоге объекта ГЧП, а также излишней усложненностью и длительностью процедур оценки эффективности и определения сравнительного преимущества проекта ГЧП по Закону №224-ФЗ.
Реализация проектов в каждой конкретной отрасли непременно выявляет ряд вопросов, нуждающихся в дона-стройке и синхронизации с концессионными механизмами (как, например, отсутствие в законодательстве оснований, по которым концессионер по проекту в отношении транспорта общего пользования, мог бы получить право осуществлять перевозки без проведения дополнительного отбора на право заключения соответствующего контракта). Особо остро стоят вопросы смягчения требований законодательства к структуре тарифа и возможным направлениям расходования средств ОМС, а также увязки сроков концессионных соглашений и тарифных соглашений в сфере здравоохранения с целью снижения коммерческих рисков инвесторов в ГЧП - проектах в здравоохранении [7].
Альтернативным инструментом поддержки инвестиционных проектов является специальный инвестиционный контракт, заключаемый в промышленной сфере (далее -СПИК), который является формой квази-ГЧП, в котором государство не осуществляет прямое вложение инвестиций в проект и не предоставляет объект (не является обязательным критерием, но может предусматриваться). Он направлен на создание государством благоприятных для реализации проекта условий, таких как предоставление льгот, гарантирование загрузки объекта и т.п.
Так, в рамках СПИК создание, модернизация и освоение производства промышленной продукции в установленные сроки входит в обязанность инвестора. При этом, в качестве обязательств для публичной стороны в лице Российской Федерации или субъекта Российской Федерации является предоставление инвестору отраслевых льгот и преференций, обеспечение стабильных условий ведения бизнеса.
Правовое регулирование СПИКа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2015 № 708 «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности», устанавливающим основные требования к порядку заключения СПИКа с участием Российской Федерации. Правила заключения регио-
нального или муниципального СПИКа устанавливаются на региональном уровне.
СПИКом определяются срок действия контракта в пределах 10 лет, характеристики создаваемой промышленной продукции, объем инвестиций на сумму не менее 750 млн. рублей, перечень мер стимулирования и иные условия. Необходимо отметить, что в рамках СПИКа инвестор не получает от государства в собственность имущество либо бюджетные инвестиции [2].
Вместе с тем, на сегодняшний день правовой статус СПИ-Ка окончательно не определен, на повестке дня стоит вопрос о возможных направлениях развития данного инструмента, с учетом неопределенности сущности и отнесения к формам ГЧП.
Одним из новых инструментов ГЧП является механизм проектного финансирования - программа «Фабрика проектного финансирования», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.02.2018 № 158 и предусматривающая участие ведущих банков России (Внешэкономбанк (далее - ВЭБ), ВТБ, Сбербанк, Газпромбанк). В рамках данной программы утверждены «Правила предоставления субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на возмещение расходов в связи с предоставлением кредитов и займов в рамках реализации механизма «фабрики» проектного финансирования».
Также следует отметить, что в настоящее время порядка 410 проектов реализуются в рамках иначе структурированных организационно-правовых форм, но имеющих схожие с ГЧП признаки, например: долгосрочного инвестиционного соглашения и контракта жизненного цикла, заключаемых в рамках Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ, контракта жизненного цикла, в рамках Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, корпоративной формы, характеризующейся наличием долгосрочного партнерства, использованием акционерных соглашений или других договоров; долгосрочного договора аренды публичной собственности с наличием определенных инвестиционных обязательств арендатора (согласно ГК РФ и Закона №135-ФЗ). В подобных квази-ГЧП проектах частные инвестиционные обязательства составляют порядка 871,4 млрд. рублей.
Вышеизложенное констатирует наличие ряда фундаментальных проблем в сфере законодательного регулирования использования механизма ГЧП. Вместе с тем, очевидно и то, что партнерство способно стимулировать экономический рост и развитие государства, реализовывать задачи общесоциальной направленности, основываясь на принципе эффективности использования бюджетных имущественных и финансовых ресурсов. Одним из возможных новых инструментов экономического развития России путем активизации процессов модернизации инфраструктуры может стать использование механизма инфраструктурной ипотеки.
Вторым направлением реализации нормативно-правового регулирования инфраструктурной ипотеки в Российской Федерации является система права, регулирующая реализацию ипотечного механизма.
Учеными отмечается роль и значимость государственного регулирования ипотечных финансов на системной основе. Д. Гришмановский и И. Гайдук, изучая перспективы развития ипотечного кредитования в России, установили прямую взаимосвязь между доступностью ипотеки обществу, правовой системой и экономическим ростом, а также необходимость регулярной корректировки законодательства с учетом текущих условий и задач развития рынка. Отмечая остроту вопроса, ученые приходят к выводу, что правовое регулирование банковского ипотечного кредитования в России нуждается в комплексной оптимизации [3]. Ввиду несовершенства законодательства возникают организационные проблемы взаимодействия между всеми участниками на рынке ипотечного кредитования, а также высокие риски, связанные с судебными спорами при отчуждении объектов недвижимости, являющихся предметом залога и др. [1]. По нашему мнению, аналогичные проблемы могут возникнуть и при реализации механизма инфраструктурной ипотеки.
Так, по мнению С.В. Кривошапова и Е.А. Нехожина, отсутствие сглаженной системы в законодательстве, регулирующем возникновение прав на объекты недвижимости, негативно влияет на взаимоотношения участников всего ипотечного кредитования [4].
Ипотечные финансы требуют активного участия государства с целью осуществления регулирующей функции, поддержки и обеспечения основных экономических процессов. Государством установлены общие правила взаимодействия между субъектами ипотечной архитектуры, а также правовая база реализации основных финансовых механизмов и инструментов. Основу ипотечного механизма составляют отрасли права: административное, гражданское, земельное, конституционное, налоговое, семейное, таможенное, трудовое, уголовное, уголовно-исполнительное, финансовое, арбитражное процессуальное, гражданское процессуальное, административное судопроизводство, уголовно-процессуальное право, - формирующие предпосылки законодательного регулирования в сфере банковской деятельности, ипотечного кредитования, жилищной политики, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, жилищно-коммунального хозяйства, в сфере обеспечения энергетической эффективности зданий и др.
Законодательная база регулирования процессов ипотечного кредитования представлена следующими основными законами: Законом РФ «О залоге» от 29.05.1992 № 2872, Федеральным законом РФ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16.07.1998 № 102 - ФЗ, Федеральным законом РФ «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1, Федеральным законом РФ «Об ипотечных ценных бумагах» от 11.11.2003 №152-ФЗ, Федеральным законом РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и делах с ним» от 21.07.1997 №122-ФЗ, Федеральным законом РФ «Об оценочной деятельности в РФ» от 29.06.1998 № 135-ФЗ, нормы которого выступают во взаимосвязи с Законом РФ «Об исполнительном производстве» от 21.07.1997 № 119-ФЗ и Инструкции «О порядке регистрации ипотеки жилого помещения», утвержденной совместным Приказом министра РФ, Госстроя РФ и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг 16 октября 2000 года №289/235/290.
Первичным нормативным актом, формирующим основы ипотечных отношений и имеющий силу федеральных законов является Гражданский кодекс РФ, который определяет ипотеку
как отдельный вид залога - залог недвижимости (п.2 ст.334). Предметом ипотеки может быть любое недвижимое имущество, в частности, земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. При этом базовым нормативно - правовым актом, заложившим фундамент ипотечного рынка в России, является Федеральный Закон РФ от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке». Упоминание инфраструктурной ипотеки в законодательстве, определяющем ипотечные финансы, присутствует косвенно. В статье 62.1 Закона «Об ипотеке» отмечается, «предметом залога по договору об ипотеке могут быть земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, если такие земельные участки предназначены для жилищного строительства или для комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возврата кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство данных земельных участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры». Таким образом, косвенно выделяется одна из возможных целевых направленностей ипотеки - инфраструктурная, однако при этом определяются ограничения относительно возможного предмета залога, что сужает сферу применения механизма кредитования на основе инфраструктурной ипотеки.
Исследование показало, законодательное поле, регулирующее ипотечные взаимоотношения и ипотечную систему в целом развивалось в направлении разработки и принятии целого ряда нормативно-правовых актов, формирующих ипотечное правовое поле и относящихся к различным отраслям законодательства, однако с уклоном в применении в основном в жилищной сфере. В формировании ипотечного рынка наблюдается больший уклон регулирования первичного ипотечного рынка, однако содержатся также элементы одноуровневого вторичного ипотечного рынка. Регламентирование банковской кредитной деятельности в аспекте ипотечного кредитования в целом сформировано, однако характеризуется отсутствием государственной поддержки и заинтересованности в развитии ипотечного механизма, основанного именно на рыночных основах и принципах финансирования.
С целью совершенствования механизмов развития инфраструктуры в России и во исполнение перечня поручений по итогам Петербургского международного экономического форума, утвержденного Президентом РФ 14.06.2017 № Пр-1132, Правительством Российской Федерации утверждена «дорожная карта» (план мероприятий) по развитию инструментария ГЧП («инфраструктурная ипотека») от 05.03.2018 № 1775п-П9. Данный документ стал фактически первым системным плановым документом в инфраструктурной сфере, который предусматривает стимулирование развития возможностей ГЧП. Документ предусматривает создание «инфраструктурной карты», объединяющей планы по развитию федеральной инфраструктуры и представляющей собой консолидированный долгосрочный план инфраструктурного развития России, а также сводный открытый реестр реализованных, реализуемых и планируемых проектов ГЧП, МЧП и концессий.
Документ включает 16 позиций, имеющих целью создание механизмов развития строительства и реконструкции инфраструктуры в России, совершенствование законодательства в сфере ГЧП для реализации долгосрочных инфраструктурных
проектов (включая долгосрочное планирование и финансирование инфраструктурных расходов) и повышения их инвестиционной привлекательности для частных инвесторов («инфраструктурная ипотека»). Планом также предусмотрены разработка открытого единого реестра проектов по строительству и реконструкции инфраструктуры в основных отраслях, оказание поддержки инфраструктурным проектам с наибольшим социально-экономическим эффектом с учетом их отраслевой принадлежности, доступность развития инфраструктуры, формирование перечня пилотных проектов, рост качества и количества проектов ГЧП (МЧП) и концессий посредством упрощения, унификации и повышения прозрачности обоснования инвестиционных проектов, принятие мер, стимулирующих и обеспечивающих конкуренцию, применение новейших технологий и снижение издержек.
Однако, как показал анализ, в документе отсутствуют конкретные положения относительно использования «инфраструктурной ипотеки» как формы ГЧП и/или МЧП с учетом особенностей ее финансирования, недостаточно внимания уделяется региональному аспекту.
Вместе с тем сущность инфраструктурной ипотеки может быть определена как механизм привлечения инвестиционных вложений частного партнера, в том числе с использованием кредитных средств под государственные гарантии с последующим возмещением затрат за счет получения регулярных платежей от основных выгодоприобретателей инфраструктурных объектов - публичных партнеров. Иными словами, инфраструктурная ипотека представляет собой осуществление строительства, модернизации и реконструкцию объектов инфраструктуры в кредит за счет средств частного инвестора с получением возможности последующего возмещения понесенных затрат в виде регулярных платежей со стороны государства.
В заключение считаем обоснованным отметить следующее. На сегодняшний день организационный и финансовый механизмы реализации инфраструктурной ипотеки фактически не являются прозрачными и до конца проработанными, отсутствует нормативно-правовая база их регулирования. Отсутствует также комплексная методика оценки эффективности и рисков для участников инфраструктурной ипотеки - государства, частных партнеров и кредиторов проектов; не проработанным является использование залогового механизма, методик оценки объектов инфраструктуры для заключения договоров залога, и т.д. В действующем законодательстве не раскрыт механизм использования инфраструктурной ипотеки в региональном аспекте.
Правовые документы, регулирующие ГЧП и ипотечные финансы в Российской Федерации, разрабатываются на всех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Основа правового регулирования института инфраструктурной ипотеки заложена на федеральном уровне. В то же время, существует широкое поле нормотворческой деятельности для раскрытия механизма ее взаимодействия с другими субъектами экономики, оценки рисков и эффективности, регулирования со стороны публичного партнера.
В сфере ГЧП существует необходимость доработки механизма финансирования концессионных проектов, в том числе законодательное урегулирование вопроса о правомерности 100 %-го финансирования проекта публичной стороной, что в свою очередь, остро формирует проблему нецелевого использования бюджетных средств, и, по мнению авторов, подрывает фундаментальные основы и сущность механизма ГЧП. Другой
проблемой является отсутствие на сегодняшний день сформированной практики реализации норм Закона №224-ФЗ, в частности, норм о залоге объекта ГЧП, а также излишней усложненности и длительности процедур оценки эффективности и определения сравнительного преимущества проекта ГЧП. В целом, реализация проектов ГЧП в каждой конкретной отрасли непременно выявляет ряд вопросов, нуждающихся в дона-стройке и синхронизации с концессионными механизмами, что требует урегулирования на законодательном уровне.
В сфере реализации ипотечного механизма существует сформированная и достаточно проработанная нормативно-правовая база. Вместе с тем, законодательное регулирование данной области права развивалось преимущественно в жилищной сфере. При этом система ипотечного кредитования представляет собой потенциальный механизм для решения не только жилищных проблем, но и проблем развития инфраструктуры, что требует соответствующего регулирования и государственной поддержки.
Одновременно, следует отметить отсутствие четко проработанной на законодательном уровне единой основы инфраструктурной ипотеки, объединяющей две сферы нормативно-правового регулирования: механизма ГЧП и ипотечного кредитования. Очевидно, что с учетом отсутствия достаточных ресурсов у государственного сектора, повышается роль частного капитала в решении социально-значимых проблем, следовательно, регулирующая роль государства должна быть первоочередной, четко регламентирующей и обозначающей «правила игры» для всех участников инфраструктурной ипотеки с целью достижения максимально возможных положительных результатов такого взаимовыгодного сотрудничества.
Проведенное исследование показало, что в Российской Федерации нормативно-правовое регулирование ипотечной системы и ипотечного механизма находится еще в стадии развития, регулирование механизма ГЧП присутствует и активно развивается, однако характеризуется существенными проблемными аспектами и противоречиями в регламентировании. Проблемы организационно-правового характера затрудняют процесс становления и развития инфраструктурной ипотеки как механизма развития экономики и инструмента стимулирования экономического роста, что формирует необходимость дальнейшего исследования нормативно-правовых вопросов применения инфраструктурной ипотеки в российской практике.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 76,21%.
Список литературы:
1. Артемкина Е. В. Государственная поддержка ипотечного жилищного кредитования в контексте решения социально-экономических проблем российского общества / Е. В. Артемкина // Мир науки, культуры и образования. - 2012. - №4. - С. 330-332
2. Барашев А. Совместное применение соглашений о ГЧП и СПИ-Ков или офсетных контрактов и СПИКов могут создать более комфортные для инвесторов условия для вложения средств в развитие промышленности / А. Барашев, А. Дзенбак // Платформа поддержки инфраструктурных проектов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pppi.ru/content/sovmestnoe-primenenie-soglasheniy-o-gchp-i-spikov-ili-ofsetnyh-kontraktov-i-spikov-mogut (дата обращения: 10.09.2018).
3. Гришмановский Д.Ю., Гайдук И.Е. Правовые и экономические перспективы развития ипотечного кредитования в России // Гришмановский Д.Ю., Гайдук И.Е. // Вестник Уральского института экономики,
управления и права. - 2015. - № 4. - С. 65 - 71 // Режим доступа: https://cyberlemnka.m/artide/n/pravovye-i-ekonomicheskie-perspektivy-razvitiya-ipotechnogo-kreditovaniya-v-rossii (дата обращения: 10.09.2018).
4. Кривошапова С. В. Актуальные проблемы и перспективы развития ипотечного кредитования в Российской Федерации / С.В. Кривошапова, Е. А. Нехожина // Научно-практический журнал «Современные научные исследования и инновации». - 2014. - №11. - С. 30-39.
5. Лагутин В. Концессия или госзаказ? Арбитражный суд Москвы ограничил некоторые виды государственно-частного партнерства / В. Лагутин // «Информационно-аналитическое издание «Бюллетень Оперативной Информации «Московские Торги». - 2017. - № 6.
6. Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.09.2018 № 2101-р // Официальный сайт Правительства Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://government.ru/docs/34297/ (дата обращения: 13.10.2018).
7. Проект доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации: рейтинг регионов по уровню развития государственно-частного партнёрства 2017-2018 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pppi.ru /sites/default/files/pdf/25042018-doklad.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
8. Рубцова Н.В. частноправовые начала государственно-частного партнерства / Н.В. Рубцова // Законы России: опыт, анализ, практика. - Издательство: Издательский дом «Буквовед». - Москва. - 2018. -С.75-79.
9. Степанов Д.И. Вопросы методологии цивилистической доктрины /Д.И. Степанов // Актуальные проблемы гражданского права. Сборник статей. - М.: Норма. - 2003. - Вып. 6. - С. 2-32.
10. Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства / Ю.К. Толстой // Журнал российского права. - М.: Норма, 2010, № 1. - С. 31-38.
11. Фрейдина И.А. Проблемы финансирования инфраструктурных проектов в России / И.А. Фрейдина // Российское предпринимательство. - 2015 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-finansirovaniya-infrastrukturnyh-proektov-v-rossii (дата обращения: 01.10.2018).
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Особенности нормативно-правового регулирования инфраструктурной ипотеки в Российской Федерации» Гринько Е.Л., канд. эконом, наук., доц. кафедры «Финансы и кредит» Севастопольского государственного университета Алесиной И.В., канд. эконом, наук., доц. кафедры «Финансы и кредит» Севастопольского государственного университета Бубновой А.М., аспиранта кафедры «Финансы и кредит» Севастопольского государственного университета, специалиста-эксперта Межрегионального управления Федеральной службы по финансовому мониторингу по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю Статья Гринько Е.Л., Алесиной Н.В. и Бубновой А.М «Особенности нормативно-правового регулирования инфраструктурной ипотеки в Российской Федерации» освещает проблему развития инфраструктуры и реализации инфраструктурных проектов посредством использования механизма «инфраструктурной ипотеки», который является новым для отечественной экономики инструментом организации ресурсообеспе-чения. Очевидно, что развитие инфраструктуры в различных сферах экономики создает условия для запуска стимулирования других смежных отраслей народного хозяйства, что и формирует предпосылки экономического роста.
Авторы акцентируют внимание на проблеме отсутствия достаточных финансовых ресурсов у государственного сектора для реализации экономически и социально - значимых инфраструктурных проектов, и справедливо предлагают целесообразность использования в качестве
потенциального инструмента стимулирования экономического роста отечественной экономики механизма инфраструктурной ипотеки, который предоставляет возможности ресурсного обеспечения реализации проектов. В связи с этим, высоко актуальным является изучение вопросов развития данного инструментария и его нормативно-правового регулирования в Российской Федерации.
Авторы в своей работе осуществили подробный анализ действующего законодательства Российской Федерации в части регулирования инфраструктурной ипотеки, проведена серьезная работа по изучению регулирования механизма государственно-частного партнерства и ипотечного механизма.
В заключении авторы приходят к выводу, что организационный и финансовый механизмы реализации инфраструктурной ипотеки в настоящее время фактически не являются прозрачными и до конца проработанными, констатируют отсутствие комплексной нормативно-правовой базы его регулирования. Гринько Е.Л., Алесина Н.В. и Бубнова А.М. своевременно аргументируют свою точку зрения тем, что в российском правовом поле отсутствует комплексная методика оценки эффективности и рисков для участников инфраструктурной ипотеки -государства, частных партнеров и кредиторов проектов, не проработанным является использование залогового механизма, методик оценки объектов инфраструктуры для заключения договоров залога, не раскрыт механизм использования инфраструктурной ипотеки в региональном аспекте и т.д.
На основе изучения большого эмпирического материала авторы делают вывод о необходимость доработки механизма финансирования концессионных проектов в сфере ГЧП, в том числе законодательного урегулирования вопроса о правомерности 100 %-го финансирования проекта публичной стороной, формирования практики реализации норм Закона №224-ФЗ и т.д. С другой стороны, авторы справедливо отмечают, что система ипотечного кредитования представляет собой потенциальный механизм для решения не только жилищных проблем, но и проблем развития инфраструктуры, что требует соответствующего регулирования и государственной поддержки.
Отмечается теоретическая и практическая ценность статьи. С учетом отсутствия достаточных ресурсов у государственного сектора, повышается роль частного капитала в решении социально - значимых проблем, следовательно, регулирующая роль государства должна быть первоочередной. На основании вышеизложенного, анализ проблемы, связанной с необходимостью донастройки нормативно-правового регулирования механизма инфраструктурной ипотеки может стать инструментом ускорения процессов становления и развития инфраструктурной ипотеки в Российской Федерации как механизма развития экономики и инструмента стимулирования экономического роста.
Отмечается использование в статье большого количества нормативно-правовых актов, литературных и иных источников. Все разделы статьи логически взаимосвязаны, а положения статьи подтверждены цитатами из авторитетных источников и ссылками на научные исследования. Статья оформлена согласно предъявляемым требованиям для публикации результатов исследований в журналах, включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук. Тема и аннотация соответствуют основному содержанию работы, во введении работы сформулирована цель, основные выводы статьи являются обоснованными.
Рецензируемая статья рекомендуется к публикации научном издании, включенном в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.
Доктор экономических наук, доцент, профессор
кафедры «Финансы и кредит»
Института экономики и управления
ФГОУ ВО «Северо-Кавказский федеральный университет»
В.В. Мануйленко
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью «Особенности нормативно-правового регулирования инфраструктурной ипотеки в Российской Федерации», выполненную Гринько Е.Л., Алесиной Н.В., Бубновой А.М. Тема рецензируемой статьи актуальна для российской экономики в ее текущем состоянии. В условиях действия таких факторов, как падение цен на нефть и сырьевые товары, сокращение объемов международной торговли и нарастание экономических санкций инфраструктурные инвестиции обретают статус одного из наиболее эффективных инструментов формирования «драйверов» роста экономики.
Авторы убедительно доказывают, что в сложившихся условиях инфраструктурная ипотека предоставляет реальные возможности ресурсного обеспечения реализации проектов развития инфраструктурной составляющей экономики России, является потенциальным инструментом стимулирования экономического роста, инновационной и инвестиционной активности, в связи с чем вопросы изучения данного инструментария и его нормативноправового регулирования являются высоко актуальными для Российской Федерации.
В статье анализируются текущее состояние, проблемы и возможности совершенствования нормативно-правового регулирования инфраструктурной ипотеки в Российской Федерации, изучены правовые
основы института государственно-частного партнерства и ипотечного кредитования, как базы для развития данного инструмента. При этом основное внимание авторы концентрируют на исследовании нормативно-правовых отношений и проблем реализации механизма инфраструктурной ипотеки при организации системы финансирования объектов инфраструктуры в России. Авторами предложено комплексное видение проблем нормативно-правового характера, решение которых позволит активизировать развитие инфраструктурной ипотеки в отечественной практике.
Научная статья Гринько Е.Л., Алесиной Н.В., Бубновой А.М. соответствует требованиям, предъявляемым к научным публикациям, рекомендуется к опубликованию в рецензируемых научных изданиях.
Рецензент:
Профессор кафедры «Менеджмент и бизнес-аналитика» Института финансов, экономики и управления ФГАОУ ВО «Севастопольский государственный университет», д-р экон. наук, доцент
Намханова М.В.
