CC BY
58Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
DOI 10.47643/1815-1337_2020_9_37
ОСОБЕННОСТИ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ КАК ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ДЕЙСТВУЮЩЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ ПРИДВОРОВ Николай Антонович,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права
Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина». E-mail: [email protected];
ПУЗИКОВ Руслан Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права
Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина. E-mail: [email protected];
МАРАБЯН Армине Саркисовна,
магистр права, кафедра гражданского права Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Настоящая статья посвящена достаточно новому институт современной правовой жизни современной России - концессионному соглашению. Авторы отстаивают позицию крайней необходимости разработки и принятии концессионного законодательства. Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что при реализации законодательного регулирования концессий в Российской практике возникают значительные трудности, причиной которых, прежде всего, являются различия в федеральном и региональном законодательстве, касаемо основ государственно-частного партнерства, формой которого и являются концессионные соглашения.
Abstract: This article is devoted to a fairly new institution of modern legal life in modern Russia - the concession agreement. The authors defend the position of the urgent need to develop and adopt concession legislation. The conducted research allowed us to conclude that when implementing the legislative regulation of concessions in Russian practice, significant difficulties arise, the reason for which, first of all, is the differences in federal and regional legislation regarding the foundations of public-private partnership, the form of which is the concession agreements.
Ключевые слова: доктрина права, правовая политика, частноправовая полтика, публичные начала в частном праве, концессия.
Keywords: legal doctrine, legal policy, private law poltics, public principles in private law, concession.
Достаточно длительный период в России отсутствовала практика применения концессионных соглашений по причине того, что данный механизм не был урегулирован соответствующим законодательством. Однако стоит отметить, что гражданское законодательство не запрещало подобные соглашения, так как ГК РФ подразумевает свободу в отношении заключения не только предусмотренных, но и не предусмотренных в указанном Кодексе договоров. Не смотря на это, заключение концессионных соглашений было невозможно из-за отсутствия волеизъявления со стороны государства. 1
Необходимость разработки концессионного законодательства была неоспорима. Очевидно, что основной целью такого законодательства должно было стать повышение привлекательности инвестирования для использования, модернизации существующего или создания нового имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Однозначно, что такие проекты обладают высокой общественной и социально-экономической значимостью, особенно в условиях низкой доходности при использовании данной государственной и муниципальной собственности.
Исходя из необходимости решения данных вопросов, был разработан и принят Федеральный закон от 27.05.2005 № 115 - ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Федераль-
1Босовец Ю.Е. Концессионное соглашение: современный российский опыт // Политика, государство и право. 2014. № 4.С. 14
ный закон № 115-ФЗ), что заложило правовую основу развития механизмов государственно - частного партнерства в ключевых отраслях отечественной экономики.2
В Федеральном законе № 115-ФЗ подробно регламентируются отношения, возникающие с целью подготовки, заключения, исполнения и прекращения концессионных соглашений, а также определяются перечень объектов концессий, особенности передачи в концессионное соглашение отдельных видов имущества, права и обязанности сторон, заключающих соглашение, обязательные условия для включения в концессионное соглашение. Федеральный закон устанавливает гарантии прав и законных интересов участников концессионного соглашения, подробно регулирует порядок заключения, изменения и расторжения соглашения концессии, в том числе в части, касающейся принятия решений о заключении соглашения, а также проведения конкурсных процедур.
Федеральным законом № 115 - ФЗ предусмотрена единственная договорная модель соглашения о концессии, в соответствии с которой концессионер вправе осуществлять строительство и (или) модернизацию (реконструкцию) объекта концессии, который находится в собственности концедента или подлежит передаче в собственность концеденту в результате строи-
2Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в редакции от 27.12.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2005.- № 30 (ч. И.)-, Ст. 3126. «Российская газета», № 161, 26.07.2005, «Парламентская газета», № 136-137, 05.08.2005.
тельства (реконструкции) с дальнейшей эксплуатацией концессионером данного объекта на праве пользования и владения.1
По мнению ряда авторов Федеральный закон «О концессионных соглашениях» вызвал множество споров и дискуссий. В процессе его разработки не раз менялась концепция и текст самого нормативно-правового акта. В экспертном обществе неоднократно обращалось внимание, что ряд норм Федерального закона имеет множество ограничений и недоработок, что не позволяет должным образом развиваться перспективным концессионным проектам.2
Одной из попыток решения данной проблемы стало появление Федерального закона от 25.04.2012 № 38-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Некоторые эксперты придерживаются мнения относительного того, что принятие данного федерального закона может послужить причиной размывания или даже исчезновения института концессионных соглашений в России в том виде, в котором они существуют в зарубежной практике. Данный закон также имеет ряд недостатков. По словам Степанова М. С., в том случае, если федеральный закон вводит плату для концедента по концессионному договору на всех этапах реализации проекта, то необходимо предусмотреть возможность альтернативы использования объекта соглашения (например, возможность обслуживания объекта), так как эксплуатация объекта концессионного договора предусматривает плату, выплачиваемую концедентом концессионеру, согласно статье 7 № 115-ФЗ. Кроме того, установление платы по концессионному соглашению представляется затруднительным на практике, так как внесение данных изменений должно сопровождаться соответствующими поправками в Бюджетном кодексе Российской Федерации, согласно пояснительной записке к законопроекту №38-ФЗ. Однако с введением данного закона соответствующие изменения в Бюджетный кодекс внесены не были.3
Помимо вышеизложенных Федеральных законов концессионные соглашения регулируются Гражданским кодексом (Федеральный закон от 20.11.1994 № 51-ФЗ). Часть первая Кодекса регламентирует обязательства, единые для всех контрактных типов государственно-частного партнерства. Согласно пункту 3 статьи 421 ГК РФ стороны соглашения вправе заключать договоры, содержащие элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными нормативно-правовыми актами (смешанные договоры, к которым относятся также концессионные соглашения согласно пункту 2 статьи 3 ФЗ №-115). Стоит отметить, что к отношениям сторон, заключающих концессионное соглашение, применяются в соответствующих частях положения гражданского кодекса о договорах,
1Варнавский В.Г. Концептуальные проблемы становления концессионной деятельности в России // Управление собственностью. 2003. №3.С. 58
2 Там же. С. 59
3 Там же. С. 16
элементы которых присутствуют в концессионных соглашения, если иное не предусмотрено ФЗ №-115.
Концессионные соглашения регламентированы Налоговым кодексом: частью первой Федерального закона от 31.07.1998 № 146-ФЗ и частью второй Федерального закона от 05.08.2000 № 117-ФЗ. Статьей 174.1 Налогового кодекса предусмотрены особенности исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций и налога на имущество при заключении и исполнении соглашений концессии.
Бюджетным кодексом (Федеральный закон 31.07.1998 3 145-ФЗ) регулируется порядок предоставлений субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам (часть 6 статья 78 ФЗ №-145) и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной собственности) (часть 5 статья 79) в соответствии с концессионными соглашениями. При этом концессионные соглашения заключаются в порядке, определенном Законодательством РФ о концессионных соглашениях (ФЗ №-115).4
Концессионные соглашения также урегулированы Федеральным законом от 19.07.2011 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в частности возможность заключения концессионных договоров, в числе прочего, в отношении объектов дорожного хозяйства (автомобильные дороги или их участки, искусственные дорожные сооружения, объекты дорожного сервиса, элементы обустройства автомобильных дорог). Важно отметить, что элементы дорожного хозяйства не могут выступать объектом концессии, так как согласно ФЗ №-115 концессионные договоры заключаются для наиболее масштабных и дорогостоящих субъектов. Однако указанные объекты могут выступать частями концессионного соглашения, так как они входят в состав автомобильных дорог согласно пункту 1 статьи 3 ФЗ №-257.
Помимо вышеизложенного концессионные соглашения регулируются Постановлением Правительства РФ от 5.12.2006 №-748 ФЗ «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения» и рядом Постановлений Правительства РФ о типовых концессионных соглашениях в отношении различных объектов, например объектов трубопроводного транс-
4 Там же. С. 17
Гоажданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
порта от 11.11.2006 №672, метрополитена и другого транспорта общего пользования от 22.12.2006 №791, объектов железнодорожного транспорта от 05.12.2006 №-744 и другие. Подробное рассмотрение данных Постановлений не является необходимым для данной работы.1
На данный момент значительную роль играет создание и разработка основ правового регулирования концессионных соглашений в субъектах Российской Федерации, так как региональные концессии имеют большую перспективу развития. Однако для того, чтобы данный механизм успешно функционировал, необходимо развитие соответствующего законодательства.
Согласно № 115-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают следующими полномочиями в сфере реализации концессионных договоров Са-мигулин Р. Р. Концессионные механизмы развития регионов: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05. - М. -2011. - с. 49. :2
1) Субъект РФ вправе выступать как концедент в лице уполномоченного органа государственной власти (часть 1 статья 5 № 115-ФЗ). Следовательно, субъект РФ вправе принимать решения относительно заключения, изменения, прекращения концессионных соглашений в отношении объекта концессии, права которого принадлежат данному субъекту РФ. Кроме того такие права могут быть переданы уполномоченным органам.
2) Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе вносить определенные условия относительно концессионного соглашения согласно части 2 статьи 10 указанного Закона.
Нормативно-правовая база регионов в части концессионных соглашений в особенности касательно государственно-частного партнерства достаточно объемна. К настоящему времени более чем в 60 субъектах приняты региональные законы, регулирующие понимание и порядок осуществления механизмов государственно-частного партнерства.3 В связи с этим далее рассмотрены только некоторые законодательные акты. Так, например, в Новосибирской области принят закон от 22.03.2012 № 200 - ЗС «Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве». Здесь под ГЧП понимается взаимовыгодное сотрудничество государственных (муниципальных) органов власти с частным сектором, основанное на соглашении с целью реализации общественно значимых для области проектов. Согласно законодательству Томской области от 04.12.2008 № 240 - ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области» под государственно-частным партнер-
1Котилко В.В. Концессионный механизм управления // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. 2004. № 1.С. 46
2 Там же. С. 47
ЗКонопляник А. Договор концессии: возможное место и роль в инвестиционном
законодательстве России / Инвестиции в России. 2002. №1.С. 58
ством понимается «организационное сотрудничество между муниципальными образованиями области (или Томской областью) и хозяйствующим субъектом с целью осуществления общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории области».4 В Санкт-Петербурге большинство проектов основывается на основании Закона от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», в дополнении к которому впоследствии было принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге».
Согласно Самигулину Р. Р. «анализ указанных нормативно-правовых документов показывает, что, во-первых, отсутствует единое понимание основ партнерства государства и частного сектора, во-вторых, данные законодательные акты носят рамочный характер, повторяют основы и положения Федерального законодательства, не отражают конкретной региональной специфики».5 Не смотря на то, что в законодательных актах субъектов РФ присутствуют схожие положения, касающиеся порядка реализации механизмов партнерства, цели, задачи, принципы, стороны взаимодействия частного и публичного сектора, единая дефиниция в разных субъектах отсутствует. Отсюда можно сделать вывод, что региональная нормативная база не является эффективным инструментом регулирования экономических и технических сторон концессионного соглашения, не формирует четкие принципы и условия инвестиционной деятельности, как для государства, так и для частного сектора в рамках концессионных соглашений.
В 2013 году приняты последние изменения в концессионное законодательство (Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О концессионных соглашениях»). Далее рассмотрим краткий обзор внесенных изменений. Специальный обзор изменений в ФЗ «О концессионные соглашениях».6
1) В части общего регулирования в первую очередь уточнен порядок осуществления контроля концедентом над осуществлением деятельности концессионером. Помимо этого появилась возможность публичного доступа в сети Интернет к результатам такого контроля.
2) Установлен порядок действия сторон в случае изменения применяемых тарифов в период действия концессионного соглашения. Стоит отметить, что изменение и корректировка тарифов осуществляется по соглашению обеих сторон договора и по правилам, действующим на данный момент, а не на момент заключения концессионного договора.
3) Дополнены гарантии прав концессионера. Как ука-
4 Там же, С. 59
5Босовец Ю.Е. Концессионное соглашение: современный российский опыт // Политика, государство и право. 2014. № 4.С. 74
бСасина А. Э. Значение концессионных соглашений в современных условиях // Молодой ученый. 2017. №17. С. 191
зывается в законе, утвержденные в соответствии с законодательством РФ инвестиционные программы должны содержать мероприятия, которые включены в концессионное соглашение и регулируются в соответствии с № 115-ФЗ.
4) Установлен порядок действий, в случае если при исполнении концессионного договора в сфере ЖКХ выявлены бесхозяйные объекты, являющиеся составной частью концессионного объекта (технологически связанные). В данном случае допускается передача прав владения и пользования концессионеру на указанные объекты в соответствии с условиями, обозначенными в № 115-ФЗ.
5) Для объектов ЖКХ установлен ряд требований к конкурсной документации, а также новые критерии конкурса и порядок оценки конкурсных предложений в соответствии с введенными критериями. В качестве критериев могут быть применены следующие: (Сасина А. Э. Значение концессионных соглашений в современных условиях // Молодой ученый. 2017. №17. С. 192).
a) Предельный размер расходов на модернизацию и эксплуатацию концессионного объекта, рассчитанный на каждый год действия договора;
b) Объем расходов концедента на создание, реконструкцию или эксплуатацию объекта концессии, рассчитанный на каждый год действия договора, в случае если конкурсной документацией предусмотрено принятие концедентом на себя указанных выше расходов.
c) Долгосрочные критерии регулирования деятельности концессионера.
d) Плановые показатели деятельности концессионера.
Наряду с этим, к долгосрочным критериям регулирования деятельности концессионера, которые могут быть установлены в качестве критериев конкурса, относятся следующие: (Са-сина А. Э. Значение концессионных соглашений в современных условиях // Молодой ученый. 2017. №17. С. 193).
a) Базовый уровень операционных расходов.
b) Норма доходности инвестированного капитала.
c) Нормативный уровень прибыли в том случае, если конкурсной документацией установлен метод индексации.
6) Для объектов концессии в сфере жилищно-коммунального хозяйства вводится перечень дополнительных условий при заключении концессионного договора такие как:
Библиография:
a) Основные мероприятия по обеспечению выполнения концессионного соглашения для достижения установленных соглашением целей, с описанием характеристик данных мероприятий, а также минимальный уровень плановых показателей деятельности концессионера.
b) Показатели долгосрочного регулирования деятельности концессионера.
c) Значения показателей надежности, качества, эффективности объектов ЖКХ, а также значения иных технико-экономических показателей данного объекта, предусмотренных конкурсной документацией.
d) Порядок возмещения расходов концессионера, предусмотренных нормативно-правовыми актами Российской Федерации в сфере теплоснабжения, водоотведения, водоснабжения и не возмещенных по окончанию срока действия концессионного договора.
e) Предельный размер расходов концессионера на создание и (или) модернизацию концессионного объекта, которые предполагается осуществить на протяжении всего срока действия концессионного соглашения.
Очевидно, что данные изменения привнесли значительный вклад в развитие концессионных отношений в России. Однако, не смотря на внесенные изменения, в Законе по-прежнему остается значительное количество правовых пробелов, в том числе недостаточно разработан понятийный аппарат концессий, что является признаком несовершенства законодательной базы в сфере концессионных соглашений (Вилисов М. Государственно-частное партнерство: Политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7.С. 29).
В заключение стоит отметить, что при реализации законодательного регулирования концессий в Российской практике возникают значительные трудности, причиной которых являются различия в федеральном и региональном законодательстве, касаемо основ государственно-частного партнерства, формой которого и являются концессионные соглашения. В настоящее время еще не принят Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, не смотря на то, что в ряде регионов существует законодательная база, касаемо этого вопроса. По причине отсутствия соответствующего законодательства представляется затруднительным регулирование концессионной деятельности, как на федеральном, так и региональном уровнях.
1. Босовец Ю.Е. Концессионное соглашение: современный российский опыт // Политика, государство и право. 2014. № 4.С. 14
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в редакции от 27.12.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2005.- № 30 (ч. И.)-, Ст. 3126. «Российская газета», № 161, 26.07.2005, «Парламентская газета», № 136-137, 05.08.2005.
3. Варнавский В.Г. Концептуальные проблемы становления концессионной деятельности в России // Управление собственностью. 2003. №3.С. 58
4. Котилко В.В. Концессионный механизм управления // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. 2004. № 1.С. 46
5. Конопляник А. Договор концессии: возможное место и роль в инвестиционном законодательстве России / Инвестиции в России. 2002. №1.С. 58
6. Босовец Ю.Е. Концессионное соглашение: современный российский опыт // Политика, государство и право. 2014. № 4.С. 74
7. Сасина А. Э. Значение концессионных соглашений в современных условиях // Молодой ученый. 2017. №17. С. 191
8. Вилисов М. Государственно-частное партнерство: Политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7.С. 29
