CC BY
323
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ОСОБЕННОСТИ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАНАХ
И.Ю. Сизов,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 - Административное право;
административный процесс E-mail: siziv158@yandex.ry
Аннотация. В статье рассматриваются особенности иммиграционной политики, проводимой в различных странах Северной Америки и Европы.
Ключевые слова: иммиграционная политика, иностранные граждане, миграция.
FEATURES OF IMMIGRATION POLICY IN SOME FOREIGN COUNTRIES
I.Yu. Sizov,
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article discusses the features of immigration policies in various countries in North America and Europe.
Keywords: immigration policy, foreigners, migration
В настоящее время объемы миграционных потоков увеличились, они стали более разнообразными. Интеграционные процессы изменили характер миграционных взаимодействий между развитыми странами. В то же время усилилось миграционное давление на них со стороны третьего мира — этому способствовали и политические события («демократизация» стран третьего мира, военные конфликты в Афганистане и др.), и экономические изменения в бедных странах, позволившие большему числу их жителей совершать международные поездки, и развитие глобальных систем коммуникации. Общее число иммигрантов в богатых странах Запада увеличилось с 55 до 75 миллионов. При этом в западноевропейских странах рост наблюдался вопреки ограничительной иммиграционной политике. Механизмы управления миграционными потоками давали очевидные сбои.
Делая попытку уяснить причины подобного сбоя, в данной статье мы проанализируем особен-
ности иммиграционной политики в США, Канаде, и Германии.
Для Соединенных Штатов, принимающих больше иммигрантов, чем какая-либо другая страна в мире, иммиграция является сильной стороной национальной идентичности. Будучи по существу нацией иммигрантов, жители этой страны создали свой классический вариант «американской мечты», заключающейся в том, что иммигрант приезжает, не имея практически ничего, и достигает вершин успеха или славы, либо по крайней мере добивается обеспеченного существования и привилегии принадлежать к почетному среднему классу в Америке.
Своим возникновением и динамичной историей Соединенные Штаты Америки обязаны иммигрантам. Поэтому вопросы регулирования иммиграционных процессов всегда оказываются в центре внимания американской общественности.
Иммиграционная политика США возникла после принятия в 1776 г. Декларации независимости.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
На протяжении более чем двухсотлетней истории ее цели, задачи и методы проведения менялись в соответствии с интересами развития экономической системы, внешнеполитического положения США и отношения к иммигрантам в американском обществе.
Принципы современной иммиграционной системы США были заложены в 1990 г. с принятием закона об иммиграции и гражданстве (Immigration and Nationality Act of 1990). В законе была модернизирована и расширена система преференций, введены новые категории иммигрантов, связанные с трудоустройством и созданием новых рабочих мест, и инициирована программа «этнического разнообразия», дающая шансы на получение статуса постоянного жителя представителям стран с низким уровнем иммиграции в США. В целом, к концу XX
в. в США сложилось достаточно сложное и объемное иммиграционное законодательство.
После печальных событий 11 сентября 2001 г. Президент Соединенных Штатов инициировал, а Конгресс одобрил курс на реформирование органов власти, связанных с обеспечением безопасности внутри страны. Согласно принятому 25 ноября 2002
г. Акту о внутренней безопасности в стране, было создано Министерство внутренней безопасности, в подчинение которого перешел целый ряд служб из других ведомств, включая таможенную службу, сельскохозяйственную инспекцию, службу безопасности на транспорте, федеральную службу по охране учреждений и др. С 1 марта 2003 г. Служба иммиграции и натурализации Министерства юстиции формально была ликвидирована, а ее функции были переданы в ведение Министерства внутренней безопасности. После 11 сентября для американцев стало очевидным, что вопросы безопасности и иммиграции тесно переплетены друг с другом.
Определение целей и основных направлений иммиграционной политики, а также принятие соответствующих законодательных актов является прерогативой Конгресса США. В настоящее время миграционная политика страны направлена на решение следующих задач:
• обеспечение притока квалифицированных специалистов;
• создание новых рабочих мест и привлечение инвестиций;
• защита внутреннего рынка труда;
• обеспечение прав личности на воссоединение семьи;
• поддержание «этнического баланса»;
• выполнение международных обязательств по предоставлению убежища;
• борьба с нелегальной иммиграцией и огра-
ничение въезда лиц, представляющих опасность для благополучия страны.
Законодательной основой иммиграционной политики по-прежнему является Закон об иммиграции и гражданстве от 1990 г. При этом, в результате терактов 11 сентября 2001 г., на первый план вышли вопросы обеспечения безопасности страны, ужесточения пограничного контроля и создания систем сбора данных о мигрантах. Так, в докладе президента Торговой палаты США Томаса Донахью, посвященном вопросам иммиграционной реформы, прозвучало следующее: «Мы должны знать, кто въезжает в нашу страну, где они живут, и быть уверены, что они не террористы»1.
Содержание и направления реформ институтов иммиграционной политики вызвали живую дискуссию в США. При общем одобрении главных направлений реформы, был высказан целый ряд критический замечаний, в которых отмечалось дублирование функций отдельными подразделениями, неэффективность введения института парламентских представителей по вопросам гражданства и иммиграции, а также отсутствием ответа на такой важный вопрос, как: «Кто же будет разрабатывать конкретные меры по иммиграционной политике?»2.
Иммиграция играла в истории возникновения и развития Канады важнейшую системообразующую роль, такую же, как и в истории таких стран Нового Света, как США, Австралии, Новой Зеландии. На всем протяжении этой истории отношение к иммиграции и иммигрантам было неоднозначным. Иммиграционная политика государства менялась в зависимости от потребностей экономики, внешнеполитических интересов страны и представлений о социальной организации общества.
Долгое время иммиграционную политику определяли указы генерал-губернаторов, а затем правительства. Огромный приток иммигрантов в 1890-1910 гг. заставил Правительство принять специальные иммиграционные законы: Иммиграционный Акт 1906 г. и Иммиграционный Акт 1910 г. В этих законах проводилась политика сдерживания огромного иммиграционного притока населения. Последующие иммиграционные акты были приняты в 1952, 1976 и 2002 гг. Между принятием актов Правительство регулировало иммиграционные процессы посредством указов.
В начале 1960-х гг. канадское правительство объявило борьбу дискриминации в области международной миграции по расовому, этническому или религиозному признаку и провозгласило курс на содействие этнического разнообразия в стране. Аналогичные антидискриминационные указы были приняты в Ав-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
стралии только в 1973 г. и в США в 1975 г. В результате, география мест происхождения иммигрантов за 30 лет заметно изменилась. Если в начале 1960-х гг. выходцы из Европы и США составляли почти 90% от общей численности иммигрантов, то в начале XIX в. их доля сократилась до 20%.
Важным моментом в истории Канады стал правительственный документ 1966 г. «Белые страницы по иммиграции». В них провозглашалось, что целью канадской иммиграционной политики являются демографический и экономический рост. Для достижения этого роста предполагалось ограничить в Канаду приток неквалифицированной рабочей силы и привлекать специалистов и профессионалов. С 1967 г. — впервые в истории мировой иммиграционной политике — в Канаде начала действовать балльная система отбора иммигрантов. С этого момента канадская иммиграционная политика становится одной из самых эффективных в мире и является примером для многих стран.
Другим заметным событием в канадской иммиграционной политике было создание Апелляционного совета по иммиграции (Immigration Appeal Board Act, 1967), который был независимым органом, неподконтрольным иммиграционной службе. После поправок 1973 г. Апелляционный совет рассматривает жалобы, поступающие от лиц, имеющих вид на жительство, действующие визы и ищущих убежище в Канаде, в связи с нарушением их прав.
В законе (Акте) об иммиграции 1976 г., вошедшем в силу в 1978 г., были сформулированы основные цели и принципы канадской либеральной иммиграционной политики, которые остаются неизменными до настоящего времени:
• содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию;
• выполнение Канадой международных обязательств по беженцам в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом 1967 г.;
• отсутствие дискриминации;
• сотрудничество всех уровней власти при расселении иммигрантов.
Согласно закону об иммиграции переселенцы подразделялись на четыре основных категории:
1) семейный класс, который включает близких родственников и нетрудоспособных детей, а также родителей и прародителей (бабушек и дедушек) старше 60 лет;
2) гуманитарный класс, который включает (а) беженцев в соответствии с определением Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и (б) вынужденных переселенцев и перемещенных лиц, определенных
Кабинетом по гуманитарным соображениям;
3) класс независимых переселенцев, которые отбирались на основе балльной системы;
свмитри4) остальные родственники (двоюродные братья, сестры, племянники и др.), переселение которых спонсируется их родственниками в Канаде, и которые должны удовлетворять ряду требований балльной системы. В 1978 г. последняя категория (4) переселенцев была присоединена к категории (1).
Среди других отличительных черт Иммиграционного акта 1976 г. следует выделить положение об иммиграционном плане, ежегодно разрабатываемом Правительством страны при участии администраций всех провинций. В табл. 19 приведен пример такого иммиграционного плана по основным категориям переселенцев в Канаду на 2000 г. правительство ежегодно представляет Парламенту страны результаты деятельности в области регулирования иммиграции.
Иммиграционная политика эволюционировала вместе с институтами, ответственными за ее разработку и проведение. Изменение их ведомственной принадлежности отражает основные этапы экономико-демографического развития Канады. В 1867-1880 гг. вопросами иммиграции занималось Министерство сельского хозяйства. До 1919 г. — Министерство внутренних дел. С 1919 г. по 1939 гг. — Министерство иммиграции и колонизации; 1936-1949 гг. — Министерство промышленности и ресурсов. В 1950 г. было создано Министерство гражданства и иммиграции, которое в 1966 г. превратилось в Министерство людских ресурсов и иммиграции, а в 1976 г. — в Министерство занятости и иммиграции. В 1994 г. иммиграционная служба Канады вернулась к своему названию 1950 г. — Министерство гражданства и иммиграции3.
28 июля 2002 г. в Канаде вступили в силу новый Закон (Акт) об иммиграции и защите беженцев (Immigration and Refugees Protection Act) и сопровождающие его новые правила и процедуры[3], связанные с въездом, пребыванием и выездом из страны, включая аппликационные формы, виды виз, размер пошлин и требования к медицинским освидетельствованиям, а также правила депортаций. В целом новый иммиграционный акт следует основным принципам Иммиграционного акта 1976 г., в который за период его действия было внесено более 30 поправок. Вместе с тем новый акт представляет собой модернизированную иммиграционную политику Канады в условиях глобализации и развития высоких технологий. Среди главных целей иммиграционной политики Канады в новом Законе выделяются следующие пункты:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
• создание механизмов для привлечения квалифицированных работников; это позволит извлечь реальные выгоды из глобального перемещения людей;
• содействие быстрому воссоединению семей;
• предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу безопасности канадского общества;
• предоставление убежища тем, кто в нем нуждается.
Ответственным за реализацию положений закона об иммиграции и защите беженцев является Министерство гражданства и иммиграции.
В Иммиграционном законе 2002 г. следует отметить целый ряд нововведений. Учитывая динамику развития современных технологий, канадское иммиграционное законодательство в первую очередь направленно на привлечение не просто высококвалифицированных работников, а тех из них, кто обладает широким образованием и способен переучиваться в соответствии с быстроменяющимися потребностями современного рынка труда. В связи с этим большее внимание в балльной системе стало уделяться уровню образования потенциальных мигрантов. Кроме того, были повышены требования к знанию английского или французского языка, как факторов быстрой интеграции в канадское общество.
Канадская иммиграционная политика становится более диверсифицированной. В ней все большее внимание уделяется временным мигрантам в Канаду, как важному каналу привлечения высококвалифицированных специалистов и студентов.
В новом канадском законодательстве расширена группа близких родственников. Теперь в нее включены фактические супруги (того же одного или противоположенного пола) иммигрантов или постоянных жителей Канады. Кроме того, с 19 до 22 лет был увеличен возраст для нетрудоспособных детей.
Значительное внимание в законе уделено проблемам безопасности. В частности, в целях предупреждения подделки документов вводятся новые формы удостоверений личности иммигрантов. Вводятся дополнительные основания для отказа во въезде тем, кто представляет угрозу национальной безопасности. Усиливается пограничный контроль как с технической точки зрения (оборудование пунктов пограничного контроля новыми средствами сканирования, дактилоскопия и др.), так и юридической (ограничение в приеме апелляций от лиц, совершивших или подозреваемых в совершении преступлений и др.). Строже становятся наказания за содействие и организацию нелегальной миграции и траффикинга, за подлог или подделку документов.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что в новом Иммиграционном Акте, как и во всех предыдущих законах, говорится о том, что Правительство должно ежегодно представлять Парламенту отчет о реализации мер иммиграционной политики по целому ряду законодательно выделенных позиций. В частности, должен быть обоснован ответ на вопрос «Сколько должно прибывать в Канаду иммигрантов?». В долгосрочной перспективе канадское правительство, основываясь на абсорбирующих возможностях Канады, стремится к тому, чтобы численность иммигрантов равнялась примерно 1% от общей численности населения страны. Число желающих попасть в Канаду заметно превышает то количество иммигрантов, которое страна в состоянии принять согласно планам правительства. Это стимулирует усовершенствование программ отбора иммигрантов и продолжительность сроков рассмотрения прошений о въезде.
Для России особый интерес представляет урегулирование отношений между федеральным правительством и администрациями провинций по вопросам иммиграции при определяющей роли федерального иммиграционного законодательства. Согласно Конституции, вопросы иммиграции являются сферой ответственности как федерального правительства, так и провинций. Согласованность интересов достигается путем консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам численности, распределения и расселения иммигрантов по территории страны, их интеграции и трудовой политики, а также разработки иммиграционных программ провинций. Иммиграционные программы провинций направлены на привлечение лиц, удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями, на долгосрочное поселение и работу в провинции. Следует подчеркнуть, что иммиграционные программы франкоязычного Квебека существенно отличаются от программ других провинций Канады. Но в общем, число переселенцев в Канаду в рамках провинциальных программ не превышает 1% от общей численности иммигрантов.
В современной иммиграционной политике Канады выделяются две составляющие: (1) программы для иммигрантов-переселенцев; (2) программы для временных мигрантов. При этом значимость последней составляющей как средства привлечения квалифицированной рабочей силы постоянно увеличивается. Так, численность временных иностранных рабочих с 1995 г. в Канаде увеличилась на 25%, а иностранных студентов — более чем в два раза.
В соответствии с целями иммиграционной политики в законе 2002 г. выделяются три класса пре-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
тендентов на получение статуса постоянных жителей (иммигрантов) Канады: экономический класс, семейный класс и беженцы. Основу экономического класса составляют: (1) квалифицированные работники и сопровождающие их близкие родственники и (2) бизнес-иммигранты (предприниматели, инвесторы и самозанятые) и сопровождающие их лица. В 2001 г. на долю первой группы приходилось 54,8%, на долю второй группы — 5,8% из 250 тыс. переселенцев в Канаду. Более 26% от этого числа переселенцев составили представители семейного класса и 11% — беженцы.
Классическая страна эмиграции, Германия в 50-х гг. XX в. становится одним из основных центров притяжения мигрантов в Европе. Начиная с 1954 г., около 31 миллиона иностранцев и немцев иммигрировали в Федеративную Республику Германии. На конец 2002 г. численность легально проживающих в ФРГ иностранцев составляла 7,3 млн человек или 8,9% всего населения, что значительно превышало средний показатель — 5,1% — для европейских государств. Основную часть иммигрантов в Германии составляют граждане стран — участниц соглашений о рекрутировании рабочей силы, заключенных в 1950-1960-е гг.: 38% являются выходцами из Турции, 16,2% — представляют бывшую Югославию, 8,4% — уроженцы Италии, 5% — Греции и 4% — Польши. Средняя продолжительность пребывания иностранцев в стране на конец 2010 г. составила 15,6 лет, но 32% от общего числа зарегистрированных иностранцев проживают в Германии более двадцати лет4.
Приток иностранцев в Германию начался после окончания Второй мировой войны. Для восстановления экономики страны в рамках плана Маршалла требовалась рабочая сила, которой явно не хватало из-за значительных военных потерь мужского населения. Однако в этот период основным источником компенсации этого недостатка были немцы — выходцы из восточных земель, отошедших к советскому блоку.
В дальнейшем, по мере закрытия восточных границ, главным источником покрытия дефицита трудовых ресурсов стали иностранцы. Они привлекались в страну в рамках международных соглашений по привлечению иностранных рабочих («гастарбайтеров»). Первое такое соглашение о рекрутировании рабочих было заключено в 1955 г. с Италией. Затем последовала целая серия соглашений со странами средиземноморского бассейна: Испанией (1960), Грецией (1960), Турцией (1961), Марокко (1963), Португалией (1964), Тунисом (1965) и Югославией (1968). В итоге численность иностран-
цев в стране существенно увеличилась. Если в 1960 г. их численность составила 686 тыс. человек или 1,2% населения страны, то к 1973 г. в стране было занято 2,6 млн иностранных работников. При этом изменился и их этнический состав. Если в конце 1950-х гг. среди вербуемых гастарбайтеров преобладали граждане Италии, то в начале 1970-х гг. наибольшую долю составляли выходцы из Турции.
Система вербовки гастарбайтеров в Германии, как и в Швейцарии, была основана на ротационном принципе. Эта система предполагала, что один рабочий вскоре будет замещен другим. Иностранные рабочие получали разрешение на работу в Германии в течение определенного периода времени. По условиям контракта, они были связаны с определенной отраслью производства и единственным работодателем, а по окончании срока работы должны были вернуться домой. Прибытие семей при этом не приветствовалось, а изучению немецкого языка иностранными рабочими и решению их жилищных проблем уделялось мало внимания. Очевидно, что для работы в Германии в странах эмиграции отбирались лучшие рабочие.
До начала 1990-х гг. было достаточно сложно говорить о существовании в Германии связанной иммиграционной политике с понятными каналами въезда в страну, с законами об иммиграции, годовыми квотами, которая могла бы активно воздействовать на процессы иммиграции и интеграции и одновременно стать противовесом нелегальной иммиграции5. Вместе с тем в этот период элементы такой политики начинают проявляются. В Законе об иностранцах 1991 г. иностранным рабочим было предоставлено право получения вида на постоянное жительство при условии пяти лет проживания и работы в стране, знания немецкого языка, наличии нормальных жилищных условий и отсутствии криминального прошлого.
В настоящее время основные направления иммиграционной политики Германии выглядят следующим образом:
• содействовать постоянной иммиграции квалифицированных специалистов, опираясь на балльную систему отбора по таким критериям, как возраст, квалификация, профессиональный опыт, знание языка;
• разрешить германским работодателям нанимать на работу ограниченное число временных мигрантов на срок до пяти лет с целью покрытия дефицита рабочей силы. Для оценки дефицита рабочей силы на рынке труда следует использовать два метода: (1) методы статистического анализа, про-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
водимого в Министерстве занятости, (2) изучение спроса на рабочую силу со стороны предприятий;
• разрешить временным мигрантам претендовать на статус постоянного жителя при условии их успешной интеграции на рынке труда и в общественную жизнь, а также прохождения балльного оценивания;
• развивать подготовку иностранных студентов и стажеров (программа 18 плюс). Это — важный компонент иммиграционной стратегии, поскольку он дает Германии определенные преимущества в конкурентной борьбе за квалифицированных специалистов;
• привлекать инвесторов и предпринимателей, желающих делать инвестиции или организовать свой бизнес в Германии;
• привлекать видных деятелей науки как в форме временной, так и постоянной миграции;
• содействовать скорейшей интеграции иммигрантов, решающим фактором которой является знание немецкого языка.
• ускорить реализацию положений амстердамских соглашений о проведении единой общеевропейской политики по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище.
Таким образом, анахроничность сложившейся к концу ХХ века системы миграционного контроля в странах Запада проявлялась также в несогласованности действий отдельных институтов миграционной политики, неразвитости технологий проверки документов и сбора информации. Но главная проблема заключалась в том, что эта система не ослабляла внешнего миграционного давления, а общая направленность иммиграционной политики, прежде всего в странах Европы, не отвечала демографическим и экономическим тенденциям эпохи глобализации, которые однозначно свидетельствуют о необходимости расширения старых и открытия новых каналов трудовой миграции в развитые страны. Для снятия «миграционной напряженности» нужно также развивать сотрудничество с третьими странами в самых различных формах: инвестиций в отдельные отрасли экономики, поддержки производства, созданного бывшими иммигрантами, соглашений о трудовом найме и реадмиссии.
Политика в области регулирования иммиграционных потоков должна быть согласована с политикой интеграции иностранцев. Сегодня интеграция рассматривается как двусторонний процесс. С одной стороны, принимающая страна должна всячески помогать и трудовым мигрантам, и беженцам,
и приезжающим по программам воссоединения семей, содействовать им в изучении ее языка и культуры, открыть доступ к рынкам труда и жилья, предоставить возможность пользоваться системами образования и здравоохранения, защищать от дис-крими нации. С другой стороны, сами иммигранты должны стремиться интегрироваться в новое общество, уважать его традиции и культуру. Если система отбора иммигрантов учитывает возможности адаптации претендента, то процесс интеграции облегчается как для иммигранта, так и для общины, в которой он поселился.
1 Joint Press Conference with Business, Labour, Ethnic and Immigrant 0rganizations,2002; http://www.uschamber.com/press/ speeches/tjd020411immigration.htm
2 Martin D.A. Immigration Policy and the Homeland Security Act Reorganization: An Early Agenda for Practical Improvements. Migration Policy Institute. Insight. 2006. April, № 1.
3 Плойг К. История иммиграционной политики в Канаде // Иммиграционная политика западных стран. Альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2009.
4 Number of foreigners in Germany in 2010 unchanged, http://www. goethe. de/kug/ges/rch/thm/en 38605.htm
5 Олигер Райнер. Нелегальная иммиграция в Германию: новый вызов 1990-х гг. // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002. С. 180.
