CC BY
115
Общество: политика, экономика, право. 2023. № 4. С. 138-143. Society: Politics, Economics, Law. 2023. No. 4. P. 138-143.
Научная статья УДК 342.511
https://doi.org/10.24158/pep.2023.4.18
Особенности и проблемы правореализации полномочий Президента РФ как гаранта положений Конституции
Елена Сергеевна Фисенко
Северо-Кавказский федеральный университет, Ставрополь, Россия, [email protected], https://orcid.org/0009-0001-0202-5127
Аннотация. В статье проанализированы основы конституционно-правового статуса Президента РФ как гаранта Конституции. Рассмотрены ключевые проблемы реализации лидером страны своей компетенции в области обеспечения положений Основного закона России, устанавливающих основы построения системы публичной власти в государстве. В статье охарактеризованы особенности и основные тенденции взаимодействия Президента РФ с тремя ветвями государственной власти в аспекте обеспечения соблюдения норм Конституции РФ. Отмечена тенденция расширения полномочий главы государства в области законодательной, исполнительной и судебной власти в результате внесения существенных изменений в Конституцию РФ в 2020 г. Заключается, что координирующая функция Президента России составляет основу современного конституционного строя, однако Основной закон страны предполагает баланс публичных полномочий в соответствии с принципом разделения властей, поэтому следует не допускать перекоса властных функций в какую-либо сторону.
Ключевые слова: Конституция РФ, Президент РФ, глава государства, гарант Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина, проблемы правореализации, разделение властей, государственная власть Для цитирования: Фисенко Е.С. Особенности и проблемы правореализации полномочий Президента РФ как гаранта положений Конституции // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 4. С. 138-143. https://doi.org/10.24158/pep.2023.4.18.
Original article
Features and Challenges of the Russian Federation President's Implementation of Powers
as a Guarantor of Constitutional Provisions
Elena S. Fisenko
The North Caucasian Federal University, Stavropol, Russia, [email protected], https://orcid.org/0009-0001-0202-5127
Abstract. The article analyzes the fundamentals of the constitutional and legal status of the President of the Russian Federation as a guarantor of the Constitution. The main problems of the implementation by the President of the Russian Federation of his competence in the field of ensuring the provisions of the Constitution of the Russian Federation, which establish the foundations for building a system of public authority in the state, are considered. The article describes the features and main trends of the interaction of the President of the Russian Federation with the three branches of government in the aspect of ensuring compliance with the norms of the Constitution of the Russian Federation. A tendency to expand the powers of the head of the state in the field of legislative, executive and judicial power as a result of the significant amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020 is noted. It is concluded that the coordinating function of the Russian President is the basis of the modern constitutional order, but the Constitution of the country implies a balance of public powers in accordance with the principle of separation of powers, so the power functions should not be misaligned in any direction.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, President of the Russian Federation, the head of the state, guarantor of the Constitution of the Russian Federation, rights and freedoms of man and citizen, problems of legal implementation, separation of powers, state power
For citation: Fisenko, E.S. (2023) Features and Challenges of the Russian Federation President's Implementation of Powers as a Guarantor of Constitutional Provisions. Society: Politics, Economics, Law. (4), 138-143. Available from: doi:10.24158/pep.2023.4.18 (In Russian).
В Конституции РФ1 (ст. 2) отражено базовое положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность гос-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
© Фисенко Е.С., 2023
ударства. Данный конституционный принцип выступает основой для всей правовой системы современной России, представляет собой важнейшее проявление правовой государственности и демократического политического режима.
Конституционные положения, устанавливающие приоритет прав и свобод человека и гражданина, а также закрепляющие основы современного государственного строя страны, должны быть обеспечены в процессе правореализации, для чего в конституционном праве существует несколько основных институтов, гарантирующих соблюдение и исполнение положений Основного закона РФ.
Одним из основных институтов конституционного строя современной России, а также необходимым элементом системы публичной власти выступает институт президентства. Несмотря на достаточно длительное его существование в мировой практике, для России государственная должность президента - это относительно новое явление. В 2021 г. соответствующему институту в нашей стране исполнилось тридцать лет. За прошедший период он претерпел множество изменений, обусловленных прежде всего созданием новой правовой основы публичной власти и принятием Конституции РФ. Как отмечает И.В. Лексин, «за первичной концентрацией властных функций в руках Президента, как известно, последовали многочисленные конституционные и законодательные изменения, которые привели к существенному расширению его компетенции» (Лексин, 2020: 123).
Вследствие эволюции конституционно-правого статуса главы государства в настоящее время Президент РФ обладает широким кругом компетенций и выполняет множество функций и задач. В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ1 он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Данное положение составляет основу правового статуса президента, поскольку раскрывает приоритет в отношениях между государством и обществом, а также назначение главы государства в системе публичной власти на высшем уровне государственного управления.
Гарантирование Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина - тесно связанные между собой составляющие конституционно-правового статуса Президента РФ. Согласимся с мнением Е.А. Тихон о том, что в Основном законе государства зафиксированы основные права и свободы человека и гражданина, которые составляют его необходимую и важную часть, обладающую повышенной защищенностью (Тихон, 2006). Таким образом, будучи гарантом Конституции РФ, Президент России одновременно выступает и гарантом прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в ней и служащих ее основой.
В науке отсутствует единообразная позиция относительно конкретного содержания статуса главы государства ввиду широты его полномочий. Так, Е.И. Полунина определяет функцию Президента РФ по гарантированию Конституции РФ как «ведущее направление деятельности главы государства по формированию и реализации единых для всей территории Российской Федерации государственно-правовых стандартов и организационно-юридических гарантий их обеспечения, включения в общественную практику, охрану и защиту положений Конституции, закрепляющих важнейшие демократические ценности современного Российского государства и общества» (Полунина, 2010).
По мнению Л.Н. Плехановой, Президент РФ как гарант Конституции РФ является «интегрирующим элементом системы органов правовой охраны Конституции, который обеспечивает единство и координацию всей государственной деятельности в этой сфере» (Плеханова, 2001).
В соответствии с замечанием А.И. Пирожковой Президент РФ неуклонно и повсеместно должен соблюдать и реализовывать положения Основного закона в жизнь, за счет чего правовая природа президентских полномочий заключается в том, чтобы, будучи одной из главенствующих фигур в вертикали власти, он согласовывал и координировал деятельность всех ее структур (Пи-рожкова, 2020: 167).
С точки зрения Ю.С. Васютина, Президент РФ как гарант Конституции страны принимает меры по охране суверенитета России, независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (Ва-сютин, 2018: 31).
Таким образом, гарантирование Конституции РФ в системе функций Президента РФ складывается из множества широких по своему объему задач и полномочий, поскольку нормы Конституции РФ, которые гарантирует Президент РФ, охватывают буквально все основные отношения в государстве и обществе: от признания и обеспечения основных конституционных прав граждан до организации системы публичной власти в стране.
1 Конституция Российской Федерации...
Как правило, правовой статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ не подвергается сомнению и уже рассматривается в качестве неотъемлемого атрибута президентской власти в России. Тем не менее, по мнению ряда ученых, гарантирование Конституции РФ является нетипичной функцией главы государства и подлежит передаче соответствующим специализированным органам конституционного контроля, а именно Конституционному суду РФ (Васильева, 2009).
На наш взгляд, гарантирование Конституции РФ в функциональном назначении главы государства как концепция, как идея в целом соответствует демократическим началам построения публичной власти в стране и объявленному конституционному приоритету прав и свобод человека и гражданина. В то же время неограниченный характер президентской власти, который выражается в том числе в неопределенном по своему содержанию статусе гаранта Конституции РФ, создает опасность существенного перекоса властных полномочий в сторону Президента РФ.
Глава государства не относится ни к одной из ветвей власти, в чем также проявляется обеспечение режима конституционной законности, поскольку принцип разделения властей, обеспечивающий баланс их полномочий, составляет основу современного конституционного строя в области организации системы государственной власти. Как отмечается в литературе, Президент РФ как гарант Конституции РФ выступает субъектом конституционного контроля в сфере деятельности законодательной и исполнительной власти, а также федеративных отношений (Ильин, 2019: 77).
В то же время в последние годы в России формируется устойчивая тенденция расширения полномочий Президента РФ в области законодательной, исполнительной и даже судебной власти.
Проблема обеспечения баланса функций главы государства и органов законодательной власти состоит в подмене нормативно-правовыми актами Президента РФ законов, которые принимаются в установленном порядке законодательными органами. По справедливому замечанию И.С. Иксанова, Президент РФ ссылается на статус гаранта Конституции РФ в обоснование своей нормотворческой деятельности, которая не требует согласования с другими органами государственной власти (Иксанов, 2008). В то же время, по мнению ученого, гарантирование Конституции РФ совершенно не означает, что полномочия Президента РФ включают такие положения, которые допускают возможность для него выходить далеко за рамки Конституции, поскольку он является ее «гарантом» (Иксанов, 2008).
Практика издания нормативно-правовых актов Президента РФ по вопросам законодательного регулирования способствовала появлению в науке такого термина, как «законозаменяю-щие» указы главы государства, посредством которых оперативно восполняются пробелы в законодательстве (Прокофьев, 2017: 86). В то же время представляется, нормотворческая функция Президента РФ не должна подменять законодательную власть, поскольку в той или иной степени это влияет на деятельность всех государственных органов. Излишняя активность правового регулирования общественных отношений посредством нормативно-правовых актов Президента РФ приводит не только к эрозии конституционных принципов построения системы права, но и к искаженному восприятию основ правового регулирования со стороны правоприменительных органов.
Показательным в данном ключе стал прецедент, при котором нормам Указа Президента РФ был отдан приоритет в ситуации противоречия с положениями законодательства. Так, арбитражный суд своим решением отказал в удовлетворении иска британской компании о компенсации за нарушение исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, обосновав это фактом издания Указа Президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций»1 и усмотрев в действиях истца, являющегося иностранным юридическим лицом, признаки злоупотребления правом2. Отменяя указанное решение арбитражного суда, суд апелляционной инстанции, ссылаясь на положения Конституции РФ, гражданского законодательства, международно-правовых актов, удовлетворил иск британской компании, указав, что на территории Российской Федерации гарантирована равная охрана интеллектуальной собственности иностранных организаций, в том числе зарегистрированных на территории Великобритании3.
1 О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций : Указ Президента РФ от 28.02.2022 № 79 // Российская газета. 2022. 1 марта.
2 Решение Арбитражного суда Кировской области от 03.03.2022 по делу № А28-11930/2021 [Электронный ресурс] // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/qs5IuHb9RJbr/ (дата обращения: 24.03.2023).
3 Постановление Второго арбитражного суда апелляционной инстанции от 27.06.2022 по делу № А28-11930/2021 (Арбитражный суд Кировской области) [Электронный ресурс] // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/XKueqyeCNJr1/ (дата обращения: 24.03.2023).
Указанный прецедент, с одной стороны, может быть рассмотрен в качестве рядовой судебной ошибки, которая была устранена вышестоящей организацией, с другой стороны, как негативная тенденция правоприменения, сформированная вследствие изменения практического подхода к нормотворческой функции Президента РФ.
В связи с этим согласимся с мнением И.С. Иксанова о том, что нормативно-правовые акты Президента РФ должны стать, скорее, исключением, чем правилом, а глава государства должен сосредоточиться в основном на общей координации внутренней и внешней политики страны, что предполагает издание актов не нормативного, а скорее программного политического характера -различного рода концепций, стратегий, обращений, посланий и т. д. (Иксанов, 2008).
Проблема реализации полномочий Президента РФ как гаранта Конституции РФ также раскрывается в особенностях взаимодействия главы государства и органов исполнительной власти. Как уже отмечалось выше, Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти и выступает особым государственным институтом. В то же время особенность организации системы публичной власти в России заключается в некотором сращивании компетенции главы государства и исполнительной власти. Так, еще в начале хХ| в. в научной литературе отмечалось, что Президент РФ в рамках своего правового статуса является высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной исполнительной власти, которую он реализует как непосредственно, так и через создаваемые им лично различные структуры власти1.
В последние годы тенденция сближения президентской и исполнительной власти стала проявляться еще более ярко. Так, в 2020 г. в Конституцию РФ были внесены существенные изменения, касающиеся взаимодействия Президента и Правительства РФ. В частности, п. «б» ст. 83 Конституции РФ2 был дополнен положением о том, что Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ. После принятия указанных поправок в Конституцию РФ восприятие Президента РФ как главы исполнительной власти значительно усилилось. Как отмечает А.Н. Надин, «восхождение норм закона в Конституцию государства обеспечивает невозможность оценки конституционности новой правовой нормы, введенной в текст Конституции» (Надин, 2021: 15).
Нельзя упускать из внимания, что новые нормы об общем руководстве Правительством РФ со стороны главы государства имеют не только организационный характер, но и, в сущности, меняют представление о форме правления в России. На протяжении нескольких десятилетий традиционно считалось, что в России сложилась полупрезидентская республика. После законодательных новелл 2020 г. все чаще в литературе встречается утверждение о том, что глава государства фактически входит в Правительство РФ, что позволяет характеризовать форму правления в России как президентскую (Матросов, Петров, 2021: 153).
Некоторые ученые оценили указанную новеллу как расширение влияния Президента РФ на всю систему публичной власти, что способствовало появлению дисгармонии со ст. 10 Основного закона, согласно которой все ветви власти должны функционировать самостоятельно (Конджакулян, Дикаева, 2021: 35). При этом особая необходимость существования независимой исполнительной власти обусловлена ее непосредственным влиянием на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно органы исполнительной власти вступают в прямое взаимодействие с гражданами по самым разным вопросам, входящим в их компетенцию.
Подводя итог изложенному, отметим, что конституционно-правовой статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ раскрывается через обширный перечень полномочий общего характера, направленный на соблюдение и исполнение на территории страны положений Основного закона страны. С одной стороны, гарантирование Конституции РФ выражается прежде всего в правозащитной компетенции главы государства. Иными словами, деятельность Президента РФ, в первую очередь, должна быть направлена на обеспечение и реализацию прав и свобод человека и гражданина.
С другой стороны, гарантирование Конституции РФ предполагает обеспечение основных принципов организации системы публичной власти на основе дифференциации компетенций между тремя ветвями власти. В то же время в последние годы все более ярко проявляется тенденция расширения полномочий Президента РФ в сфере законодательной, исполнительной и судебной власти. Естественно, что на практике соблюдение «чистого» принципа разделения властей и полная обособленность Президента РФ от триады ветвей власти невозможны. Однако распределение компетенций между законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти при общей координирующей функции Президента РФ составляет основу современного конституционного строя, предполагающего наличие системы сдержек и противовесов, обеспечивающей баланс публичных полномочий. Президент РФ как гарант Конституции РФ, которая закрепляет основы построения системы публичной власти в нашей стране, должен стремиться воплощать в жизнь принцип разделения властей, не допуская перекоса функций, в том числе в свою сторону.
1 Чепиков В.С. Правовые основы организации системы президентской власти в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. 36 с.
2 Конституция Российской Федерации ...
Список источников:
Васильева Н.Ю. О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.Г. Герцена. 2009. № 119. С. 259-262.
Васютин Ю.С. Исторический опыт президентского контроля как составная часть конституционного процесса главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации // Вестник государственного и муниципального управления. 2018. Т. 7, № 3. С. 28-35.
Иксанов И.С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 22-27.
Ильин И.М. Категория «стабильность Конституции Российской Федерации» и ее политико-правовые гарантии в конституционной доктрине и практике // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2019. Т. 2, № 4. С. 69-80.
Конджакулян К.М., Дикаева М.А. Президент Российской Федерации и исполнительная власть. Вопросы взаимодействия // Государственная служба и кадры. 2021. № 2. С. 34-35. https://doi. org/10.24411 /2312-0444-2021 -2-34-35.
Лексин И.В. К юбилею института президентства в России // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2020. № 4. С. 123-148.
Матросов С.Н., Петров А.Г. Президент Российской Федерации в системе разделения властей // Вестник Российского университета кооперации. 2021. № 4 (46). С. 151-154.
Надин А.Н. Президент Российской Федерации и исполнительная власть: новации конституционного разделения властей в свете конституционной реформы 2020 г. // Образование и право. 2021. № 1. С. 11-18. https://doi.org/10.24411 /2076-1503-2021 -10101.
Пирожкова А.И. Полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации // Моя профессиональная карьера. 2020. Т. 3, № 8. С. 165-168.
Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации как орган правовой охраны Конституции Российской Федерации // Российская правовая система: становление, проблемы, пути совершенствования. Барнаул, 2001. С. 134-136.
Полунина И.Е. Российский государь: история, теория, конституционная практика. Ростов н/Д., 2010. 204 с.
Прокофьев В.Н. Полномочия Президента России как гаранта Конституции: история, современность, перспективы // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2017. № 7 (86). С. 85-89.
Тихон Е.А. Полномочия Президента РФ по гарантированию прав и свобод человека и гражданина // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. № S (50). С. 25-29.
References:
Iksanov, I. S. (2008) Organizatsionnoe obespechenie vypolneniya funktsii Prezidenta Rossiiskoi Federatsii [Organizational Support for the Performance of the Functions of the President of the Russian Federation]. Konstitutsionnoe imunitsipal'noe pravo. (9), 22-27. (In Russian).
Ilyin, I. M. (2019) Category "Stability of the Constitution of the Russian Federation" and Its Political and Legal Guarantees in Constitutional Doctrine and Practice. Vestnik Volzhskogo universiteta im. V.N. Tatishcheva. 2 (4), 69-80. (In Russian).
Kondzhakulyan, K. M. & Dikaeva, M. A. (2021) The President of the Russian Federation and the Executive Branch: Issues of Mutual Cooperation. Gosudarstvennaya sluzhba i kadry. (2), 34-35. Available from: doi:10.24411/2312-0444-2021-2-34-35. (In Russian).
Leksin, I. V. (2020) K yubileyu instituta prezidentstva v Rossii [To the Anniversary of the Institute of the Presidency in Russia]. Moscow University Bulletin. Series 21: Public Administration. (4), 123-148. (In Russian).
Matrosov, S. N. & Petrov A. G. (2021) The President of the Russian Federation in the System of the Separation of Authorities. Vestnik of the Russian University of Cooperation. (4 (46)), 151-154. (In Russian).
Nadin, A. N. (2021) The President of the Russian Federation and the Executive Power: Innovations in the Constitutional Separation of Powers and the Impact of the 2020 Constitutional Reform. Obrazovanie i pravo. (1), 11-18. Available from: doi:10.24411/2076-1503-2021-10101. (In Russian).
Pirozhkova, A. I. (2020) Polnomochiya Prezidenta Rossiiskoi Federatsii kak garanta Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii [The Powers of the President of the Russian Federation as the Guarantor of the Constitution of the Russian Federation]. Moya profes-sional'naya kar'era. 3 (8), 165-168. (In Russian).
Plekhanova, L. N. (2001) Prezident Rossiiskoi Federatsii kak organ pravovoi okhrany Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii [The President of the Russian Federation as a Body of Legal Protection of the Constitution of the Russian Federation]. In: Rossiiskaya pravovaya sistema: stanovlenie, problemy, puti sovershenstvovaniya. Barnaul, рр. 134-136. (In Russian).
Polunina, I. E. (2010) Rossiiskii gosudar': istoriya, teoriya, konstitutsionnaya praktika [The Russian Sovereign: History, Theory, Constitutional Practice]. Rostov-on-Don. 204 р. (In Russian).
Prokofev, V. N. (2017) Polnomochiya Prezidenta Rossii kak garanta Konstitutsii: istoriya, sovremennost', perspektivy [The Powers of the President of Russia as a Guarantor of the Constitution: History, Modernity, Prospects]. Nauka i obrazovanie: kho-zyaistvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie. (7 (86)), 85-89. (In Russian).
Tikhon, E. A. (2006) Polnomochiya Prezidenta RF po garantirovaniyu prav i svobod cheloveka i grazhdanina [The Powers of the President of the Russian Federation to Guarantee Rights and Freedoms of Man and Citizen]. Vestnik Saratovskoi gosudar-stvennoi akademii prava. (S (50)), 25-29. (In Russian).
Vasil'yeva, N. Yu. Interaction of the President and the Government of the Russian Federation. Izvestia: Herzen University Journal of Humanities & Sciences. (119), 259-262. (In Russian).
Vasyutin, Y. S. (2018) Historical Experience of Presidential Control as an Integral Part of the Constitutional Process of the Head of the State and the Guarantor of the Constitution of the Russian Federation. Journal of Public and Municipal Administration.7 (3), 28-35. (In Russian).
Информация об авторе Е.С. Фисенко - аспирант кафедры конституционного и международного права юридического института Северо-Кавказского федерального университета, Ставрополь, Россия.
Information about the author E.S. Fisenko - PhD student, Department of Constitutional and International Law, Law Institute, North Caucasus Federal University, Stavropol, Russia.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 01.03.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 22.03.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 18.04.2023.
