CC BY
17
УДК 332
М.П. БУРОВ
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ С УЧЕТОМ ПРИРОДНО - РЕСУРСНОГО ФАКТОРА
(Часть 1)
Рассматриваются теория и практика государственного регулирования экономики России и ее регионов с учетом природно-ресурсного фактора. Обосновываются методологические положения, пути и направления совершенствования социально-экономического развития страны и ее регионов. Отмечается, что в основе новой национальной модели развития экономики страны и путей формирования новой экономической системы Российской Федерации должна лежать Концепция государственного регулирования социально-экономического развития России.
Ключевые слова: природно-ресурсный фактор, земельные ресурсы, земельная политика, государственное регулирование, экономика, уровни управления, концепция, новая национальная модель.
The article deals with the theory and practice of state regulation for the economy of Russia and its regions, taking into account the natural resource factor. Methodological provisions, ways and directions of improvement of social and economic development of the country and its regions are substantiated. It is noted that the Concept of state regulation of socio-economic development of Russia should form the basis of the new national model of the country's economy and ways offormation of the new economic system of the Russian Federation.
Keywords: natural resource factor, land resources, land policy, state regulation, economy, management levels, concept, new national model.
Вопросы совершенствования государственного регулирования экономики и в целом государственного управления социально-экономическим развитием страны, к сожалению, формируются и рассматриваются раздельно применительно к федеральному, региональному или местному уровням функционирования и с разных теоретических и практических позиций.
Так, на федеральном уровне управление национальной экономикой в основном рассматривается как элемент обеспечения устойчивого развития
© Буров М.П., 2018
и повышения конкурентоспособности отдельных ее отраслей и производств. Парадигма развития человечества в XXI в. базируется на теории устойчивого развития. Однако на практике в основе устойчивого развития и экономического роста почти не проявляется сбалансированность компонентов, охватывающих природу и общество, экономические и социальные аспекты, глобальные и региональные проблемы.
В настоящее время экономическая динамика в России основывается на нерациональной эксплуатации и потреблении природных ресурсов, на загрязнении окружающей среды, что приводит
к деградации биосферы и ограничению экономического потенциала.
Сегодняшняя ситуация в России, характеризующаяся переплетением ряда кризисов - глобального структурного, стандартного циклического и кризиса внешних шоков, - является негативным результатом традиционной экономической политики и обусловлена весьма узким и корыстным пониманием значения максимизации прибыли. По этой причине капитал, прибыль выступают в экономической деятельности как всеобщий характер по отношению к экологии, интересам будущих поколений и биосферным угрозам их жизни. Одним словом, эти ценности выступают как императивы нашего времени и проявляются более приоритетно, нежели экологическая безопасность людей и нашей планеты [1].
Что касается теории конкуренции и свободной торговли, то она нуждается в доработке с учетом ограниченности ресурсов, протекционизма и лоббизма в XXI в. Ограничения проявляют себя везде и всюду: ограничения, обусловленные материальными ресурсами; ограничения, обусловленные спросом и предложением; ограничения, обусловленные сбытом товаров; ограничения бюджетного характера; ограничения в росте государственных доходов и доходов населения и т.д. Эти ограничения не связаны с ростом экономики и перешагнули допустимые пределы. Поэтому рыночный механизм недостаточно связан с соответствующими макроэкономическими параметрами, системами экономической ответственности и экономическими интересами.
Пути совершенствования территориального управления обосновываются преимущественно с теоретических позиций развития и размещения произво-
дительных сил по территории страны, организации совершенствования территориальных систем расселения, унифицированных принципов управления системой межбюджетных отношений и др. Между тем в последние годы из официальных документов и научных публикаций исчезли такие научные понятия, как «производительные силы общества», «территориальное разделение общественного труда», «размещение производительных сил».
Эти понятия легко заменили так называемыми новациями: «пространственная и региональная экономика», «пространственная организация экономики», а понятие «размещение производительных сил» заменило «пространственное распределение экономических ресурсов» [1]. Надо признать, что последнее не содержит главного - мобилизующей силы, ориентированной на рост производства и производительности общественного труда, что особенно важно на современном этапе состояния социально-экономического развития России.
В новой трактовке акцент также делается на распределении экономических ресурсов. При этом подчеркнем, что в действительности за исключением природных ресурсов, которые человечество получило в дар свыше, все остальное создается умом и трудом людей, взаимодействующих с природой. Что касается распределения, то распределять возможно только те ресурсы, которые созданы. Далее, строго говоря, природные ресурсы, в отношении которых под созданием материальных ценностей понимается, например, деятельность по обнаружению геологоразведчиками полезных ископаемых, а горнопромышленниками -минерального сырья, а также работы по установлению очередности освоения прогнозных природных ресурсов и реги-
онов их размещения, конечно, подлежат распределению.
При этом в современной научной литературе дискутируются такие вопросы, как современная роль государства в решении задач планово организуемого размещения производительных сил в интересах всего общества, соотнесение традиционных методов исследования и размещения производительных сил с новейшей практикой формирования инновационных кластеров, территорий опережающего развития, особых экономических зон и т.д. Также возникают проблемы, требующие тщательных научно-методических и прикладных исследований относительно учета в составе производительных сил индустрии предоставления платных услуг, отечественных и иностранных частных инвестиций и соответствующих финансовых институтов.
Вопросы совершенствования управления муниципальными образованиями в условиях отсутствия четкой методологической и правовой базы, неадекватности организационных структур управления, что, естественно, приводит к выбору неэффективных путей и ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей территорий, решаются на основе остаточного принципа финансирования.
В этих условиях природно-ресурсный фактор социально-экономического развития страны и ее территориальных образований, как правило, игнорируется на всех уровнях управления и рассматривается как самореализующийся механизм развития. Отсутствие четко сформулированной земельной политики государства и потеря органами государственной власти функции управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях не позволяет всесторонне учесть особенности
социально-экономического развития отдельных субъектов Российской Федерации в национальном экономическом пространстве и не создает условий для обеспечения научно-технологического процесса в развитии отраслевых подсистем.
Вместо единого органа управления земельными ресурсами в Российской Федерации (Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству) в 2004 г. функции и полномочия по управлению земельными ресурсами были распределены между 6 федеральными министерствами, 8 федеральными агентствами и 2 федеральными службами (всего 16 министерств и ведомств). В 2017 г. регулированием земельных отношений в той или иной степени занимались уже 7 министерств, 4 агентства и 3 федеральные службы, всего 14 министерств и ведомств. В условиях рассредоточения функций, полномочий и ответственности по множеству ведомств невозможна эффективная деятельность по организации рационального использования и охраны земель. Это не позволяет успешно завершить земельную реформу, начатую в ноябре 1990 г.
В отличие от нашей страны, в США федеральными землями управляет всего одно ведомство - Бюро по землеустройству Министерства внутренних дел, частными сельскохозяйственными угодьями - Министерство сельского хозяйства США; в Китайской Народной Республике всеми землями ведает единственное Министерство земельных и природных ресурсов КНР.
Важность учета природно-ресурсно-го фактора в экономике еще в 1960-х-1970-х гг. с научной точки зрения обосновал академик Т.С. Хачатуров [5]. Однако до настоящего времени оценка при-
родно-ресурсного фактора не включена в экономический оборот на макроуровне. Такая практика существенно искажает оценку национального богатства страны, препятствует корректному анализу методологических положений, путей, направлений и механизмов государственного регулирования социально-экономического развития страны и ее регионов.
Выдающийся экономист, разработчик системы межотраслевых балансов В.В. Леонтьев в свои статистические таблицы межотраслевых потоков включал загрязнение окружающей среды [3]. Необходимость отражать природно-ре-сурсный фактор в национальных счетах признается в последнее время и на международном уровне. Статистическая комиссия ООН в 2012-2014 гг. разработала новые подходы по экологизации системы национальных счетов, значительно расширяющие сферу экологического учета, в том числе важнейшие аспекты ресурсо-эффективности [6]. В результате многие страны предполагают распространить существующие системы национальных счетов на потоки природных ресурсов.
Особенности экономических отношений, в первую очередь земельно-имущественных, порождают различные виды земельной ренты, которая изымается через систему платности землепользования, что позволяет перевести землю в сферы воспроизводства, социальных и рыночных ориентиров. Все это обусловливает необходимость создания уникальной системы государственного управления земельными ресурсами с имеющимися и вновь создаваемыми на соответствующих территориях активами.
В то же время отсутствуют необходимые информационные ресурсы о земле. Только анализ данных «Электронного атласа земель сельскохозяйственного
назначения» показывает, что в реальности по этой методике обработано не более 20% картографических материалов, находящихся в различных слоях информационной системы. Еще 10-20% выполнено с неполным ее соблюдением. Остальные материалы сделаны с низким качеством дешифрирования данных, полученных со спутника Landsat и практической ценности не имеют.
В результате этого 60-70% «Электронного атласа земель сельскохозяйственного назначения» не соответствуют реальным границам полей, контуров и видов угодий, не несут информации о площадях и расположении земель сельскохозяйственного назначении в России. Противоречия иногда столь велики, что пропущены дороги, лесополосы и населенные пункты. В ряде регионов имеются явные противоречия данным государственного кадастра недвижимости. В существующем виде такой электронный атлас практически непригоден для эффективного управления земельными ресурсами регионов.
В настоящее время земельные отношения в Российской Федерации регулируются указами Президента, федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами (более 2 тыс. законодательных документов). Только регулирование оборота земельных участков затрагивают 648 федеральных законов. На региональном уровне имеется около 20 тыс. нормативных правовых актов.
Об отсутствии целенаправленности земельной политики и недостаточной профессиональной компетентности законодателей свидетельствуют постоянные изменения, происходящие в земельном законодательстве. Так, Земельный кодекс Российской Федерации с 2001
по 2016 г. изменялся 109 раз; Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» за тот же период - 49 раз. Масштабная перестройка только кадастровой деятельности в нашей стране за последние 15 лет происходила 3 раза, в то время как земельный кадастр в европейских странах (Швеции, Великобритании, Франции, Германии и др.) стабилен веками.
Масштабные поправки, внесенные в Земельный кодекс и другие федеральные законы в 2014-2017 гг., позволяют судить о начале нового этапа в развитии земельного законодательства.
Однако в части рационального использования и охраны земель, совершенствования и развития законодательства по пути его стабильности, по сути, не происходит. Федеральные законы, которые регулируют использование и охрану земель, во-первых, были приняты еще в конце 1990-х - начале 2000-х гг., а во-вторых, в последние годы из них все больше и больше исключаются ранее действующие нормы.
Государственное регулирование - это не просто экономическая или организационно-управленческая, но и социальная проблема. Государственное регулирование как составляющая государственного управления в широком смысле слова включает прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль.
Регулирование является многогранной и многоаспектной проблемой экономики, которая воплощает в себе детерминированные стороны не только экономических систем, но и административно-государственных, правовых, социальных, психологических, политологических и др. Здесь отсутствует однозначность при подходе к той или
иной стороне проблемы. Это зависит от множества причин. Главная из них заключается в различии экономических теорий, подходов, моделей, а также интересов и уровней логических суждений.
Сложившиеся к настоящему времени в стране система и механизмы государственного регулирования и государственного управления экономикой, ее корпоративными, отраслевыми, региональными и муниципальными звеньями во многом воспроизводит в худшем виде технологию управления централизованной экономики и не учитывает новые формы экономических отношений в мировом национальном хозяйстве, основанные на рентных принципах и критериях регулирования.
Тем временем российское село стремительно деградирует, огромное число сел и деревень исчезает, хотя имеются регионы, как Краснодарский край, Северный Кавказ, Татарстан, где численность населения на селе ежегодно прирастает. Демографические проблемы, стремительное сокращение сельских поселений и снижение количества сельских жителей в стране до 27% тянут за собой проблемы неосвоения огромных площадей плодородных земель. В результате социально-экономических потрясений существующий земельно-ресурсный потенциал нашего государства и прежде всего земель сельскохозяйственного назначения оценивается сегодня примерно на 30% ниже уровня 1990 г. Можно констатировать, что проводимая в 1990-2017 гг. земельная реформа дала больше негативных, чем позитивных результатов в сфере землепользования. Это можно подтвердить следующими цифрами [1, 4]:
• по состоянию на 01.01.2016 в сельскохозяйственном производстве перестало использоваться 30 млн га пашни,
40 млн га сенокосов и пастбищ, площадь посевных площадей уменьшилась на 38,4 млн га;
• площадь орошаемых и осушенных земель сократилась на 3,1 млн га, а из имеющихся 9,44 млн га мелиорируемых площадей 2,76 млн га (29,2%) находится в неудовлетворительном состоянии;
• бесхозными и неучтенными являются 17,2 млн га невостребованных земельных долей; 11,7 млн га сельскохозяйственных угодий фонда перераспределения; 15,9 млн га земель обанкротившихся сельскохозяйственных организаций; 24,4 млн га сельхозугодий, находящихся вне категории земель сельскохозяйственного назначения;
• сельскохозяйственные земли продолжают деградировать, зарастать кустарником и мелколесьем, развиваются процессы опустынивания, 60% территории сельскохозяйственных угодий подвержены процессам эрозии, переувлажнению, засолению и прочим негативным явлениям, 28% площади орошаемых земель, 38% площади осушаемых земель находятся в неудовлетворительном состоянии. Вместе с тем землеустроенные хозяйства за счет правильной организации территории с комплексом природоохранных мероприятий получают устойчивые урожаи даже в крайне неблагоприятные по погодным условиям годы, по-прежнему имеются и существенные резервы вовлечения земель в сельскохозяйственный оборот.
В настоящее время стратегические решения о развитии национального хозяйства на всех уровнях, как правило, принимаются без учета оценок масштаба, структуры, эффективности использования продовольственного потенциала.
Такие оценки отсутствуют по причине несоответствия действующей системы статистического наблюдения и учета требованиям рынка и международных стандартов и из-за недостаточной разработанности теории и методологии управления развитием страны и ее регионов, особенно в условиях последнего мирового финансового кризиса внешних шоков [4].
В нашей стране еще не создан цивилизованный земельный рынок, так как сфера земельного оборота сильно коррумпирована, ее информационная открытость крайне недостаточна, а вседозволенность и беспредел чиновничьего аппарата настолько велики, что существующий земельный рынок вызывает у россиян только неприятие и неудовлетворенность его функционированием.
До настоящего времени собственность на землю разграничена лишь частично, что не позволяет однозначно определить границы и площади земель, находящихся в управлении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Только 45,6% районных муниципалитетов и седьмая часть сельских населенных пунктов определили границы своих территорий, и только один из каждых 15 субъектов Российской Федерации полностью отграничился от соседей и решил пограничные споры [2].
Большая часть земельных участков сельскохозяйственного назначения (в разных регионах от 40 до 85%), а также соответствующие ограничения, обременения (сервитуты) в их использовании не зарегистрированы, границы, площади и местоположение участков не определены, что не позволяет их однозначно идентифицировать, организовать и проконтролировать их использование.
Неурегулированность границ земельных участков сельскохозяйственного назначения и низкое качество их государственного кадастрового учета сдерживает привлечение инвестиций в агропромышленный комплекс, не позволяет развивать земельную ипотеку. Такая ситуация не дает возможности составить точный баланс земель сельскохозяйственного назначения,что не позволяет квалифицированно принимать решения в области управления земельными ресурсами. Изменить эту ситуацию возможно лишь на основе сплошного генерального межевания (установить и закрепить на местности границы территорий субъектов Российской Федерации; муниципальных образований (муниципальных районов, городских поселений, городских округов, сельских поселений, закрытых административно-территориальных образований); населенных пунктов; территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, а также частей указанных территорий и зон).
В этих условиях необходим переход от заявительного принципа кадастрового учета и регистрации прав, который приводит не к сплошному, а к точечному отображению объектов недвижимости на кадастровых картах, сначала к комплексному кадастровому учету, а затем и к комплексному землеустройству административно-территориальных образований.
Земля является главным национальным достоянием нашей страны, которое, к сожалению, пока еще не рассматривается в качестве одного из важнейших ресурсоформирующих активов системы государственного регулирования экономики.
При обосновании доктрины государственного управления социально-эко-
номическим развитием страны следует опираться на теоретические основы и тенденции формирования структуры землепользования и землеустройства.
Природно-климатические условия России достаточно сложны с точки зрения ведения сельскохозяйственного производства - для 80% пашни свойственен дефицит атмосферных осадков, а 10% пахотных земель характеризуются избыточным переувлажнением. Поэтому одним из основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности является повышение почвенного плодородия, реконструкция и строительство мелиоративных систем.
С 1990-х гг. перестала проводиться качественная оценка продуктивных земель сельскохозяйственного назначения. С этого времени свернуты почвенные и геоботанические обследования и изыскания. Перестала выполняться комплексная внутрихозяйственная оценка земель по плодородию, местоположению и технологическим свойствам земельных участков. Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения базируется на данных 1967-1987 гг., что делает ее информацию неактуальной. В этой связи невозможно точно знать состав земель сельскохозяйственного назначения не только по формам собственности, но и по угодьям, степени проявления процессов деградации (водной эрозии, дефляции, засолению, культуртехниче-скому состоянию). Требуют обновления и данные проведенного в 1980-е гг. при-родно-сельскохозяйственного районирования территории страны, которые должны в дальнейшем использоваться для планирования развития, размещения и специализации сельскохозяйственного производства.
I ЛИТЕРАТУРА ■
1. Буров М.П. Государственное регулирование национальной экономики: современные парадигмы и механизмы развития российских регионов. М.: Дашков и Ко, 2018.
2. Буров М.П. Рациональная организация территории и экологизация землепользования - ключевые атрибуты развития регионов //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 5. С. 7-14.
3. Леонтьев В.В. Экономика «затраты-
выпуск». М.: Наука, 1966.
4. Лойко П.Ф. О некоторых насущных проблемах современных земельных отношений в России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 11. С. 8-20.
5. Хачатуров Т.С. Советская экономика на современном этапе. М.: Экономика, 1975.
6. UN, EC, FAO UN, OECD, IMF, World Bank. System of environmental-economic accounting 2012 -Central framework. N. Y.: United Nations, 2014.
