CC BY
23
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 332
М.П. БУРОВ, А.А. ВИНОГРАДОВ, О.М. ЛУКЕРИНА
ПРАВИЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ТЕРРИТОРИИ -ПУТЬ К ЭФФЕКТИВНОМУ РАЗВИТИЮ
РЕГИОНОВ
Рассмотрены новые механизмы достижения национальных целей и выполнения стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 г., а также реализации государственной политики регионального развития на период до 2025 г. и новые принципы в отношениях между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Анализируются проблемы по формированию правильной организации территории страны. Отмечается, что их решение - залог эффективного развития российских регионов и страны в целом.
Ключевые слова: указы, национальные цели, стратегические задачи, государственная политика, региональное развитие, организация территории.
The article touches upon ways to achieve national objectives and strategic plans of the Russian Federation from now up to 2024 as well as methods to implement the state policy of regional development up to 2025. The authors consider new neighborhood policy between the Federal center and constituent entities of the Russian Federation. The problems related to the correct government of the areas in the country are analyzed. It is noted that solutions to these problems are the keys to the effective development of the Russian regions and the country as a whole. Keywords: decrees, national objectives, strategic plans, state policy, regional development, land improvement.
В настоящее время научно-технологическое и социально-экономическое развитие Российской Федерации и ее регионов определяется «Национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года», утвержденными указом Президента России от 7 мая 2018 г. № 204 и «Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденными указом Президента России от 16 января 2017 г. № 13.
Президент Российской Федерации В.В. Путин новым «майским указом» (2018) поручил правительству до
© Буров М.П., Виноградов А.А., Лукерина О.М., 2019
2024 г. обеспечить вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира, уменьшить бедность в стране в два раза, а также войти в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования. Этот документ определяет приоритетные национальные проекты (программы), которые необходимо разработать к 1 октября т.г. и утвердить Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, аппаратов полпредов Президента Российской Федерации в федеральных округах по «осуществлению прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличению
■
численности населения страны, повышению уровня жизни граждан, созданию комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека.
В соответствии с Законом о стратегическом планировании в Российской Федерации и Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г. Министерство экономического развития России должно разработать Стратегию пространственного развития с предложением о делении страны на макрорегионы. Для развития макрорегионов на период до 2025 г. должны быть утверждены программы территориального развития. В рамках этой задачи макрорегион приравнивается к федеральному округу, однако в документе указано, что при необходимости нужно предусмотреть «возможность изменения границ федеральных округов», что допускает возможную реформу института постпредства.
В вышеприведенных указах делается упор на:
• обеспечение устойчивого роста численности населения страны и реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции;
• повышение ожидаемой продолжительности жизни;
• ускорение технологического развития страны, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа;
• обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере;
• улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно;
осуществление и развитие инфраструктурных проектов, снятие инфраструктурных ограничений и ускоренное пространственное развитие Российской Федерации; совершенствование механизмов регулирования внешней и внутренней миграционной политики. При этом предусматривается стимулирование внутренней миграции за счет преимущественного использования внутренних трудовых ресурсов под задачи конкретных регионов и муниципальных образований, а также содействие добровольному переселению соотечественников из-за рубежа и квалифицированных иностранных специалистов; раскрытие потенциала саморазвития регионов, отмечая, что в настоящее время на практике используется «низкий уровень экономического взаимодействия ряда регионов» и имеется большой износ «транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры»; совершенствование межбюджетных отношений, развитие городских агломераций и искоренение дисбаланса развития за счет налоговых льгот, трансфертов и создания свободных экономических зон. При этом в случае предоставления субсидий регион должен будет дать полную отчетность по расходованию средств; на что эти средства будут направлены, их объем также будет определяться методическими рекомендациями федерального центра. Таким образом утверждается полная финансовая отчетность, тотальный контроль над расходованием бюджетных средств и, что особенно важно, устанавливается ответственность губернаторов.
Привлечение частных инвестиций, как и в прошедшие два года, будет являться ключевым показателем работы глав субъектов Российской Федерации. Кроме того, правительство будет предоставлять гранты из федерального и регионального бюджетов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, которые добиваются наивысших результатов по динамике экономического роста и привлечению частных инвестиций, т.е. наращивают свой экономический потенциал и снижают уровень дотационности. Доходы от отдельных налогов и сборов, начисленные в результате деятельности по «наращиванию экономического потенциала», могут быть зачислены в бюджеты более низкого уровня.
Помимо планирования развития территорий и анализа экономического потенциала, предусмотрена необходимость определения администраторов социально-экономических программ, которые будут контролировать и координировать региональные власти в данной сфере.
Социально-экономическое развитие Российской Федерации является одним из центральных вопросов государственной политики, поскольку от эффективности решения этой задачи зависит обеспечение территориальной целостности, социально-экономической стабильности и национальной безопасности государства. Реализация приоритетных национальных проектов социально-экономического развития страны, намеченных и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 2018 г. и других программных выступлениях главы государства, стала возможной только в условиях целенаправленных скоординированных
действий органов власти всех уровней. Это подразумевает более широкое использование новых механизмов государственной политики регионального развития, стратегического планирования и пространственного развития регионов и страны в целом.
Пространственная организация региона включает в себя вопросы географического (пространственного) разделения труда, природопользования, размещения производительных сил и их сетей, расселения населения (т.е. населенные пункты и связь между ними), взаимодействия регионов, возможностей взаимовлияния и взаимодействия предприятий (территориальных, воздушного бассейна, водного бассейна и недро-почвенных), пространственных коммуникаций (финансовых, информационных, людских и т.д.), территориальных структур управления, систем и комплексов, управления всеми процессами воспроизводства [2].
Пространственное развитие - это переход от одной пространственной организации региона к другой: от плохого - к хорошему, от хорошего -к наилучшему. Цель пространственного развития - построение оптимальной пространственной организации, которая обеспечивает одновременно минимизацию возможных издержек на поддержание инфраструктуры и сохранение единства территории.
Единственными документами, в которых ранее рассматривалась проблематика пространственного развития в регионах, являлись так называемые районные планировки [1, 4], в рамках которых выполнялось генеральное территориальное планирование: разработка, согласование и утверждение аналитической, плановой и проектной градостроительной документа-
ции. Районные планировки должны были, по сути, определять направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение культурного и природного наследия, рациональное использование природных ресурсов.
Однако выполнявшиеся схемы районных планировок весьма слабо работали на идею рациональной и экологической организации территории и не были свободны от недостатков. Идеологи и создатели схем районных планировок не сумели преодолеть узких рамок отраслевого подхода. Пояснительные записки и табличные данные по землепользованию, лесопользованию, водопользованию и тому подобное явно довлели и на стадии аналитической графики территориальных проработок. Схемы районных планировок фиксировали сложившееся положение дел, которое не могло быть рациональным, следовательно, не мог быть и корректно поставлен вопрос об экологической организации территорий, хотя в форме регионального экологического анализа составлялись так называемые Территориальные комплексные схемы охраны природы. В результате сами схемы районных планировок, в том числе и по территориальной организации, имели рекомендательный характер и не обладали необходимым правовым статусом.
Сегодняшняя особенность осуществляемых в стране преобразований заключается в том, что они должны формироваться и осуществляться всегда, как правило, в местах расселения и проживания населения, т.е. на пространстве жизнедеятельности социума, создавая условия для органического объединения региональной эконо-
мики с национальной хозяйственной системой. Управление развитием этих систем должно быть согласованно с населением, взаимно скоординировано, сбалансировано и органически связано между собой по срокам, целям, имеющимся возможностям, ресурсам, достигнутым результатам.
Действующие в стране механизмы управления национальной, региональными экономиками и местным хозяйством не соответствуют этим требованиям. Так, на уровне федерального центра это проявляется в строгой зависимости темпов и пропорций социально-экономического развития страны от конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы, курсов доллара и евро, складывающейся геополитической ситуации и т.п. На региональном уровне уже на протяжении более двух с половиной десятилетий ежегодно отмечается несбалансированность финансовой системы государства с доходами и расходами субъектов федерации. На муниципальных и местных уровнях управления ощущается постоянная нехватка ресурсов для выполнения муниципалитетами и местными органами конституционных обязанностей и закрепленных за ними мандатов.
История развития человечества и всего живого на Земле во все времена была связана с борьбой за экономическое пространство - базис жизнедеятельности и воспроизводства населения.
Экономическое пространство - преимущественно комплексно насыщенная территория, включающая множество социальных, жилых и промышленных взаиморасположенных и взаимоувязанных элементов (объектов), охватывающих производственный потенциал, потенциал производствен-
ной и социальной инфраструктуры, хозяйственно освоенные и неосвоенные площади, транспортные и инженерные сети и связи между ними, т.е. это организованная среда, возникающая в результате взаимодействия экономических субъектов на определенной территории. Экономическое пространство включает в себя технологическое, финансовое, социальное и информационное пространство. Каждый регион имеет свое внутреннее пространство и связи с внешним пространством.
Экономическое пространство всегда играло важную роль в развитии России. Его размеры, как и правильное рациональное использование, определяли и будут определять политическое, национальное, демографическое, социальное, экономическое, экологическое и научно-технологическое своеобразие российского государства.
Научно обоснованное управление экономическим пространством, постоянный анализ тенденций его развития, всестороннее исследование теоретических, методологических и методических аспектов его управляемого развития не только становится региональной и общероссийской проблемой, но и приобретает возрастающее геополитическое значение.
В соответствии с материалами статистического учета в Российской Федерации на 1 января 2016 г. имелось 383,7 млн га земель сельскохозяйственного назначения, включая 197,7 млн га сельскохозяйственных угодий, из них 116,3 млн га пашни.
У организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством, в использовании числилось 521,4 млн га земель, из них земли сельскохозяйственного назначения составляли более 340 млн га (65,2%).
Эта территория, составляемая из 60 млн земельных участков, и является объектом земельных отношений, в качестве же субъектов земельных отношений выступают более 40 млн собственников земли, землевладельцев и землепользователей, занимающихся сельским хозяйством или имеющим отношение к земельным делам.
Таким образом, сотни миллионов гектаров земли, используемых в агропромышленном комплексе России, десятки миллионов собственников, землевладельцев, пользователей и арендаторов, находящихся в определенных взаимоотношениях, требуют своей организации и управления, что невозможно без соответствующих институтов, инфраструктуры и механизмов, отсутствие которых порождает многие проблемы, требующие своего научного и практического разрешения.
В то же время с учетом ежегодного прироста населения Земли в 80-90 млн человек постоянно растет конкуренция за доступ к плодородной почве и чистой воде. За последние 15 лет население мира увеличилось на 18%, а площадь обрабатываемых земель на одного человека уменьшилась на 44%. Снижение площади земель сельскохозяйственного назначения происходит за счет их отвода для несельскохозяйственных целей. За период 2005-2015 гг. отвод земель данной категории для расширения и строительства населенных пунктов, предприятий промышленности, транспорта и связи, лесохо-зяйственным предприятиям для целей лесоразведения, предприятиям и организациям, занимающимся природоохранной деятельностью и для других несельскохозяйственных целей, составил 1273,0 тыс. га. Примерно половина отводимых площадей составила пашня
- самый ценный вид земель в составе сельскохозяйственных угодий, который отличается высоким плодородием и потенциальной продуктивностью. Затраты на введение в оборот 1 га продуктивных земель сегодня составляют до 100 тыс. долл. США.
В агропромышленном комплексе появились землевладельцы и землепользователи, сконцентрировавшие у себя огромные площади сельскохозяйственных угодий, используемые на различном праве, включая бесхозные и неоформленные земельные участки. По данным "Business Life Today", 10 крупнейших агрохолдингов России по состоянию на апрель 2016 г. распоряжались площадью в 4,91 млн га, или в среднем около 500 тыс. га на один агрохолдинг. При этом агрохолдинг «Продимекс» владел площадью в 790 тыс. га, АПХ «Мираторг» - 594 тыс. га, агрохолдинг «Русагро» - 594 тыс. га и т.д.
По данным сельскохозяйственных переписей (2006 и 2016 гг.), за 10-летний период удельный вес сельскохозяйственных организаций, использующих земельные участки площадью свыше 10 тыс. га, увеличился на 6,6%. При этом площадь 445 крупнейших компаний (1,2% от числа зарегистрированных) в 2016 г. составила 201,2 млн га (69% всей земли, используемой сельскохозяйственными организациями).
Земли сельскохозяйственных организаций рассечены несельскохозяйственными линейными объектами (трубопроводами, железными дорогами и автомагистралями, линиями электропередачи и т.п.) и обременены различными ограничениями.
Протяженность только газопроводов в нашей стране превышает 160 тыс. км, нефтепроводов и нефтепро-
дуктопроводов - 70 тыс. км. Ежегодно в эксплуатацию вводится дополнительно 10 тыс. км распределительных газовых сетей. Общая протяженность воздушных линий электропередачи оценивается в настоящее время в 2756,1 тыс. км, кабельных электросетей - в 345,8 тыс. км.
За последние 50 лет население планеты увеличилось в 2,5 раза. Ожидается, что в ближайшее десятилетие оно превысит 9 млрд человек. При этом возрастет количество стран (включая Россию), оказавшихся в состоянии депопуляции. Их число достигнет четырех десятков (включая даже Китай).
Быстро растут потребление энергоресурсов и выбросы парниковых газов, хищнически вырубаются леса («зеленые легкие» планеты), увеличивается число экологических и технологических катастроф, террористических угроз, ведется череда кровавых войн за передел и доступ к ресурсам. Фактически идет истребление природных ресурсов, наступает ресурсный коллапс. Причина кризиса - в противоречии, антагонизме между природой и созданной человеком техносферой.
Проблему пространственной интеграции региональной экономики, по нашему мнению, нельзя отделить от чрезвычайно актуальной для нынешней России проблемы землепользования, а также от депопуляции населения. Обе эти проблемы можно трактовать как выделенную в экономическом пространстве и включенную в экономический процесс часть земельного фонда страны, используемую для конкретных видов хозяйственной деятельности на соответствующих юридических основаниях (на правах собственности, аренды и др.). В том же случае, когда речь идет о некой совокупности
землепользования разного типа, хозяйственного назначения и форм собственности по стране в целом либо по каким-либо конкретным комплексным ее регионам, следует говорить о многоукладной форме землепользования как форме проявления системы рыночных земельных отношений.
Многоукладное землепользование и пространственная интеграция экономики выступают как некий фундамент, основание сложной территориально-опосредованной социально-экономической землехозяйственной и пространственно-расселенческой системы.
К первым относятся территориально-отраслевые подсистемы по производству, распределению, обмену и потреблению жизненных средств и ресурсов.
Вторые представлены в целостной системе в структурной иерархии следующих пяти уровней интеграционного развития: территориально-хозяйственные комплексы (землепользование владеющего или использующего землю конкретного юридического или физического лица) районного уровня (совокупность первичных элементов сельского либо городского административного района); межрайонного уровня (сочетание первичных элементов землехозяйственного комплекса в границах группы смежно расположенных на части территории субъекта Российской Федерации или крупного города с тесно взаимодействующими административными районами); регионального уровня (совокупность первичных элементов землехозяйственно-го комплекса в границах субъекта Российской Федерации, включая крупные и крупнейшие города); межрегионального уровня (совокупность первич-
ных элементов землехозяйственной системы в границах группы субъектов Российской Федерации, тесно взаимодействующих, смежно расположенных и составляющих в сочетании крупное межрегиональное относительно целостное социально-экономическое образование; общегосударственного уровня (совокупность первичных элементов землехозяйственной социально-экономической системы страны в целом).
В этих условиях роль государства в управлении регионами и их развитием резко возрастает, поэтому федеральный центр в настоящее время стремится совершенствовать рычаги и методы регионального управления.
Решение многочисленных вопросов, связанных с организацией и планированием территории, осуществляется в рамках обоснования стратегических планов ее развития, постановки процесса стратегического социально-экономического планирования на научную основу, связывая его со стратегическим финансовым планированием. При этом особое значение придается всем мероприятиям через отражение функциональной целостности и специфики развития конкретной территории, обусловленной особенностями ее природно-ресурсного потенциала и освоения. В результате стратегия представляет собой базовый управленческий документ, на основании которого выстраивается система принятия решений вплоть до формирования бюджета.
Концептуальной основой разработки и реализации стратегических планов, которые должны найти отражение и в рациональной организации территории с ее экологической допустимостью, является приведение террито-
риальной структуры хозяйства в соответствие с его ресурсной базой, эффективным использованием природных комплексов, финансовых институтов и человеческого капитала. Кроме того, успешное выполнение регионами заданных приоритетов своего развития требует увеличения их самостоятельности, поскольку на данный момент значительная часть ресурсов регионов направлена не на выполнение стратегических задач, а на оперативное управление и исполнение поручений федерального центра.
Для сглаживания диспропорций развития регионов в настоящее время создан ряд механизмов эффективной государственной региональной политики и рационального размещения производительных сил (создание особых экономических зон, формирование территорий опережающего развития, определение приоритетных направлений развития страны). Однако принимаемые меры зачастую являются несистемными и фрагментарными, а их реализация во многих аспектах носит формальный характер. Начинать надо с последовательно проводимой правильной организации территории и экологизации землепользования.
В широком смысле под организацией территории понимается процесс направленного упорядочения территориально выраженных элементов, связей, структур, комплексов, районов, формирующихся на территории в ходе естественной эволюции и ее хозяйственного освоения.
В нормативно-проектной документации организация территории региона определяется как сфера комплексной конструктивной деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов
местного самоуправления по использованию территории региона, построению его функциональной и пространственной структуры, обеспечивающей эффективное и сбалансированное выполнение территорией основных социально-экономических, экологических, научно-технологических и культурных функций. Таким образом, организация территории региона призвана служить разработке единой пространственной концепции развития субъекта Российской Федерации, удовлетворяющей многообразным требованиям (социального, экономического, научно-технологического, экологического, культурного и иного порядка).
Современные теоретические воззрения на землепользование обосновывают необходимость учета в процессе управления ряда новых тенденций и особенностей. В частности, отмечается, что во многих регионах планеты ее ресурсы исчерпаны, и дальнейшее увеличение доли агросферы в общественном производстве невозможно. Подсчитано, что за последние 40-45 лет глобальная продуктивность зерновых возросла примерно в 2,3 раза, но для этого потребовалось увеличить внесение азотных удобрений в 10 раз, фосфорных удобрений - в 7,5 раз, а расход воды - в 2 раза [3].
Однако за достаточно короткий период 25,4 млн га сельскохозяйственных угодий, находящихся в границах городов и сел, стали землями населенных пунктов. Одним из примеров такого подхода является Московская область, где земли активно переводятся из категории сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов под строительство. В итоге 20-миллионный Московский регион, где в прежние годы производилось 2 млн т. молока,
1 млн т. овощей, насчитывалось около 20 крупных специализированных хозяйств по производству плодов и ягод, сегодня зависит от поставок из других регионов и зарубежных стран. Похожая ситуация наблюдается и в других регионах России.
Наиболее явно потребность сельскохозяйственного производства на орошаемых землях проявляется в условиях засухи. В частности, в условиях аномальной жары 2010 г. оказались более 40 субъектов Российской Федерации. Почти на трети площади посевов в этих регионах произошла гибель сельскохозяйственных культур, более 25 тыс. хозяйств понесли убытки. В тот год на 35% снизилось производство зерновых культур, недобор зерна составил 15 млн т., овощей - 1,9 млн т., тогда как на орошаемых землях снижение урожайности составило 10-12%. Однако уровень мелиоративной обустроенности сельскохозяйственных угодий в современной России недопустимо отстает от наших конкурентов на рынке продовольствия. Так, в Китае доля мелиорированных земель составляет 44%, в Индии - 36%, в США - 13%. В России площадь мелиорированных земель составляет менее 8% от площади пахотных земель.
Вместо единого органа управления земельными ресурсами в Российской Федерации (Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству) в 2004 г. функции и полномочия по управлению земельными ресурсами были распределены между шестью федеральными министерствами, восемью федеральными агентствами и двумя федеральными службами (всего 16 министерств и ведомств). В 2017 г. регулированием земельных отношений в той или иной степени занимались
уже семь министерств, четыре агентства и три федеральные службы, всего 14 министерств и ведомств. В условиях рассредоточенности функций, полномочия и ответственности по множеству ведомств невозможны успешное завершение земельной реформы и эффективная деятельность по организации рационального использования и охраны земель.
В отличие от нашей страны, в США федеральными землями управляет всего одно ведомство - Бюро по землеустройству Министерства внутренних дел, частными сельскохозяйственными угодьями - Министерство сельского хозяйства США; в Китайской Народной Республике всеми землями ведает единственное Министерство земельных и природных ресурсов КНР.
Настало время вплотную заняться земельными проблемами, их научным, правовым и инфраструктурным обеспечением, реально приступить к правильной организации территории и экологизации землепользования.
У истоков комплексных региональных исследований, организации эффективного землепользования стояла созданная в феврале 1915 г. при Императорской Академии наук постоянная комиссия по изучению естественных производительных сил (КЕПС) под руководством крупнейшего ученого мирового уровня Владимира Ивановича Вернадского. В 1930-х гг. вопросами комплексного проектирования промышленных районов, городов и областей в связи с реконструкцией народного хозяйства страны занимался Научно-исследовательский институт организации территории (НИИОТ), находившийся в системе ВАСХНИЛ и в ведении Наркомзема СССР, затем Государственный научно-исследова-
тельский институт земельных ресурсов (ГИЗР), прекративший свое существование в 1992 г., который имел в стране более 20 филиалов и курировал деятельность свыше 100 проектно-изыскательских институтов в сфере землепользования и землеустройства.
В настоящее время такого научно-производственного и экспертного центра нет. Он крайне необходим для проведения исследований по вопросам организации территории, экспертизы, реализации приоритетных научно-технологических проектов на стыке интеграции наук и освоения новейших технологий междисциплинарного характера.
Вскоре после этого завершилась деятельность государственного проектного и производственного объединения по земельным ресурсам «РосНИИ-Земпроект», имевшего в своем составе 12 зональных институтов с научными подразделениями и 70 проектных изыскательских предприятий (экспедиций) с общим числом работников 12 тыс. человек. В 2002-2004 гг. они были приватизированы с возможностью изменения их уставной деятельности и прекратили существование. В 2004 г., с момента создания Роснед-вижимости, распалась и землеустроительная служба страны.
С этого же времени государство перестало финансировать землеустроительные работы, а землеустроительные действия начали выполнять частные землеустроительные организации и частные землемеры. Землеустройство превратилось в сферу услуг и сферу бизнеса. Такая ситуация привела к упразднению проектно-сметного дела в землеустроительном производстве, упрощенному (примитивному) выполнению землеустроительных ра-
бот или отказу от них вообще, нарушению стандартов, норм и правил землеустройства. Это потянуло за собой разрушение устойчивых элементов организации территории, способствовало развитию теневого земельного рынка и появлению недостатков землепользования: фрагментации, мелкоконтур-ности и раздробленности угодий, чересполосицы, дальноземелья и других, что в Западной Европе устранялось веками.
Осуществляя земельную реформу с ноября 1990 г., при отсутствии внятной и последовательной земельной политики был выбран самый неэффективный способ передачи земли в собственность - бесплатное уравнительное распределение.
Произошло бездумное разрушение колхозов и совхозов, а земли последних были разделены между проживающими на них сельскими жителями, но люди получили не конкретные участки, а право на владение определенной долей сельскохозяйственных угодий. Земельные доли в своей массе так и остались бумажными и виртуальными до сего дня.
При принятии поправок в закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения в 2010 г. многие экономисты, землеустроители и специалисты сельского хозяйства высказывались о необходимости того, чтобы правообладатели распорядились своими долями, но предложения не были услышаны. В результате огромная часть земель в стране является невостребованной и бесхозной.
До настоящего времени 88,3 млн га, т.е. почти половина (45,2%) сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, находится в общей долевой собствен-
ности. Формально с начала 1990-х гг. эти земли принадлежат на праве собственности более чем 8 млн человек, которые являются обладателями земельных долей. При этом имеется несовпадение интересов между гражданами, ставшими собственниками земли, но неспособными организовать их использование, и агрохозяйства-ми, которым эти земли необходимы для ведения сельскохозяйственного производства. Отношения между собственниками долей и агрохозяйствами зачастую не урегулированы, хотя за четверть века число земельных долей сократилось (с 12 до 8 млн), но все-таки очень большое их число остается важнейшим фактором, влияющим на эффективность использования земель.
Вместе с тем надо учитывать, что до настоящего времени собственность на землю разграничена лишь частично, что не позволяет однозначно определить границы и площади земель, находящихся в управлении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Только 45,6% районных муниципалитетов и седьмая часть сельских населенных пунктов определили границы своих территорий, и только один из каждых 15 субъектов Российской Федерации полностью отграничился от соседей и решил пограничные споры.
В настоящее время делается попытка перейти к экономическим методам регулирования землепользования, основанным на использовании показателей кадастровой и рыночной стоимости земли, а также экологического ущерба. Для этих целей в стране проводится кадастровая оценка земель по утвержденным методикам, разрабатываются и утверждаются стандарты и методические рекомендации по
оценке рыночной стоимости земельных участков [3].
Надо признать, что, к сожалению, ошибкой стало преобразование земельного кадастра в кадастр объектов недвижимости. Если раньше постановка на кадастровый учет являлась обязательной, то теперь ее сделали заявительной, но земли сельскохозяйственного назначения требуют подробного описания и непрерывного мониторинга о количестве, состоянии земли и того, как она распределена по категориям, им также необходим обязательный порядок регистрации.
С 1990-х гг. перестала осуществляться качественная оценка продуктивных земель сельскохозяйственного назначения. С этого времени свернуты почвенные и геоботанические обследования и изыскания. Перестала выполняться комплексная внутрихозяйственная оценка земель по плодородию, местоположению и технологическим свойствам земельных участков. Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения базируется на данных 1967-1987 гг., что делает ее данные неактуальными. В этой связи невозможно точно знать состав земель сельскохозяйственного назначения не только по формам собственности, но и по угодьям, степени проявления процессов деградации (водной эрозии, дефляции, засолению, культуртехническому состоянию). Требуют обновления и данные проведенного в 1980-е гг. природ-но-сельскохозяйственного районирования территории страны, которые должны использовать в последующем для планирования развития, размещения и специализации сельскохозяйственного производства.
Основной угрозой продовольственной безопасности является неисполь-
зование значительной части земель сельскохозяйственного назначения, а также подконтрольность крупнейших производств владельцам, которые зарегистрированы за рубежом, чрезмерная концентрация сельскохозяйственного производства и вымывание малых форм хозяйствования.
Это явление представляет собой явный вызов продовольственной безопасности страны и препятствует импортозамещению в агропромышленном комплексе. Официальные данные Минсельхоза России относят к неиспользуемым более 28 млн га сельскохозяйственных угодий, из которых 20,65 млн га - пахотные земли (9,84 млн га не используются более 10 лет, 8,91 млн га не используются на протяжении 2-10 лет и еще 1,92 млн га - последние 2 года). Для противодействия этим явлениям в 2016 г. был усовершенствован механизм передачи заброшенных земель к новым более эффективным землепользователям, в том числе путем процедур принудительного изъятия земель у нерадивых хозяев и выставления таких участков на публичные торги. Однако неиспользование земель как негативное явление в современном аграрном землепользовании сохраняется.
Продолжается ухудшение качественного состояния значительной части земель сельскохозяйственного назначения и деградация почвенного покрова. У 43% пашни отмечается понижение содержания гумуса. Общая площадь пашни в России, на которой необходимо проводить мероприятия по защите почв от эрозии, составляет 152 млн га, сенокосов и пастбищ - 175 млн га. Число оврагов достигло 13 млн, их протяженность - более 1 млн км, а ежегодный прирост в дли-
ну - 20 тыс. км. Темпы оврагообра-зования колеблются от 10 до 15 тыс. га/год, а среднегодовой прирост эродированных земель достигает 0,4-0,5 млн га. Рост оврагов ежегодно сокращает площадь пашни на 100-150 тыс. га, а площадь смытых земель увеличивается почти на 1 млн га. За последние 10 лет из-за эрозии пахотные угодья сократились на 20 млн га, что соответствует ежегодным потерям 30-40 т/га плодородной почвы. Вследствие дефляции почвы ежегодный вынос пыли в атмосферу составляет 0,37 т/га.
Имеет место практика приобретения в собственность земель сельскохозяйственного назначения рядом экономических организаций, зарегистрированных в Российской Федерации, но подконтрольных гражданам иностранных государств или фирмам с иностранным капиталом.
Согласно данным Е. Карасюка, со ссылкой на "Architecture of the global land acquisition system: applying the tools of network science to identify key vulnerabilities", Российская Федерация предоставляет свою землю для использования 14 государствам, в то время как сама пользуется отдельными участками земель для сельскохозяйственных целей только в двух странах. Как сообщает китайское агентство новостей «Синьхуа», власти провинции Хэйлунцзян на северо-востоке Китая арендуют в приграничных районах России (в Еврейской автономной области и в Хабаровском крае) 426,6 тыс. га земли. На них занимаются сельским хозяйством китайские фермеры.
По соглашению, заключенному с российскими властями, китайская сторона может использовать эти земли для овощеводства, выращивания зерна, разведения скота и дальнейшей пере-
работки сельхозпродукции. В Забайкалье китайская компания Zoje Resources Investment арендовала земли размером с Гонконг на 49 лет. Она заключила договор с местными властями об аренде 115 тыс. га земли в Забайкальском крае сроком на 49 лет.
Крупным арендатором земли на долгосрочной основе в Приморском крае являются южнокорейские холдинги. В общей сложности у них в пользовании находится порядка 55 тыс. га со сроками аренды для разных участков в 10 лет, 25 и 49 лет. Но сеют они только на 20 тыс. га.
Нужен комплексный план действий на перспективу, направленный на выравнивание условий конкуренции отечественных и зарубежных производителей, уменьшение общей налоговой нагрузки, снижение социально-экономических диспропорций, стоимости кредитов и энергоресурсов, развитие экспорта, стимулирование регионального развития, межрегиональных и межмуниципальных взаимодействий, обеспечение продовольственной безопасности и хозяйственного единства территории страны.
В настоящее время существует огромное количество пересечений земель лесного фонда с землями иных категорий. Например, в Московской области количество таких пересечений составляет около 200 тыс. Данное положение не позволяет поставить на государственный кадастровый учет земли лесного фонда, находящиеся в федеральной собственности, а также создает препятствия правообладателям земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в постановке их на государственный кадастровый учет государственной регистрации прав на них.
Данная проблема должна быть законодательно закреплена и решаться на основании утвержденных документов территориального планирования, градостроительного зонирования, планировочной документации, согласованных с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральным агентством лесного хозяйства.
Также законодательством не предусмотрена возможность использования водных объектов, расположенных в лесах, и земель лесного фонда для целей аквакультуры (рыбоводства), что не позволяет осуществлять комплексный подход к рациональной организации территорий и реализовывать эффективную государственную региональную политику.
По данным государственного экологического мониторинга [5], для наибольшей части территорий (55%) самой острой признана проблема нарушения земель в процессе хозяйственной деятельности и невыполнения обязательных работ по их рекультивации. К сожалению, имеются на практике и такие факты, когда отсутствие законодательных ограничений по самовольной добыче общераспространенных полезных ископаемых на земельных участках, находящихся в собственности, позволяет под видом собственных нужд вести промышленную добычу песчано-гравийных смесей.
Следующая острая экологическая проблема землепользования - загрязнение и захламление земель территории страны (54%), как правило, в регионах с развитой перерабатывающей промышленностью и высокой плотностью населения.
В 2017 г., объявленным годом экологии, активно заявила о себе новая
отрасль - промышленная работа с отходами. Однако управление качеством атмосферного воздуха продолжает осуществляться в основном на уровне отдельного предприятия путем нормирования выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и установления нормативов предельно допустимых выбросов. При большой концентрации предприятий на территории, а также при значительном влиянии автотранспорта данные результатов государственного экологического мониторинга не позволяют установить достоверные источники сверхнормативного загрязнения.
Внесение изменений в Федеральный закон от 4 мая 1999 года «Об охране атмосферного воздуха» в части наделения субъектов Российской Федерации правом по выполнению сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха будет способствовать снижению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и позволит одновременно прогнозировать изменение состояния качества атмосферы в результате ввода в действие новых объектов и реконструкции действующих, а также использовать эти результаты в процессах территориального планирования и нормирования выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Также необходимо принять оперативные меры по переводу опасных экологических объектов на принципы наилучших существующих доступных технологий, полностью запретить проектирование новых предприятий, не соответствующих этим принципам.
Существуют и другие особенности регионального развития, требующие решения. Так, имеет место недостаточный охват субъектов Российской
Федерации при распределении субсидий на развитие, например, учреждений культуры. В распределении федеральной субсидии на развитие учреждений культуры и архивов (в 2012-2018 гг.) участвуют лишь 26 регионов России.
Отмечается недостаточное обеспечение доступа граждан Российской Федерации к культурным ценностям из-за невыполнения рядом субъектов Российской Федерации нормативов обеспеченности населения учреждениями культуры. Так, например, в Костромской области (при норме 1 театр каждого вида на субъект Российской Федерации) отсутствует и театр юного зрителя, и театр драмы. Театр юного зрителя отсутствует в Мурманской области, Камчатском крае и других регионах.
Также отмечается наличие в ряде регионов страны дефицита средств, предоставляемых в виде субсидий и субвенций на финансирование полномочий в области охраны объектов культурного наследия (Ивановская, Тверская, Смоленская области). В этих условиях нужна корректировка методик расчета по отдельным субвенциям, которые не покрывают в полном объеме расходы субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией полномочий в области охраны объектов культурного наследия.
Остро стоит вопрос по обеспечению территориальной доступности первичной медицинской помощи, особенно в малонаселенной и сельской местности (по установленному нормативу зона обслуживания должна составлять не более 6 км и соответствовать шаговой доступности). По данным Минздрава России [6], в Российской Федерации вне зоны обслуживания меди-
цинскими организациями, оказывающими первичную медико-санитарную помощь, находятся 17 429 населенных пунктов, из которых 14 989 населенных пунктов с населением от 1 до 100 человек.
Изложенные проблемы по формированию правильной организации территории относятся к разряду ключевых, и их решение - залог эффективного развития регионов и нашей страны в целом.
литература и электронные ресурсы
1. Буров Е.Е. Планировка хозяйственных центров. М.: НИИОТ, 1937.
2. Буров М.П. Региональная экономика и управление территориальным развитием: учебник для магистров. М, 2017.
3. Буров М.П. Межевание и земельный кадастр как основа государственности, упорядочения территорий и социально-экономического развития страны // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2016. № 5. С. 8-18.
4. Кузнецов Г.А. География и планировка сельскохозяйственных районов. М, 1971.
5. URL: www.mnr.gov.ru (дата обращения: 15.05.2018).
6. URL: www.rosminzdrav.ru (дата обращения: 15.05.2018).
