CC BY
13
■ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 332
М.П. БУРОВ
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ С УЧЕТОМ ПРИРОДНО-РЕСУРСНОГО ФАКТОРА
(ЧАСТЬ 2)
Рассматриваются теория и практика государственного регулирования экономики России и ее регионов с учетом природно-ресурсного фактора. Обосновываются методологические положения, пути и направления совершенствования социально-экономического развития страны и ее регионов. Отмечается, что в основе новой национальной модели развития экономики страны и путей формирования новой экономической системы Российской Федерации должна лежать Концепция государственного регулирования социально-экономического развития России.
Ключевые слова: природно-ресурсный фактор, земельные ресурсы, земельная политика, государственное регулирование, экономика, уровни управления, концепция, новая национальная модель.
The article deals with the theory and practice of state regulation for the economy of Russia and its regions, taking into account the natural resource factor. Methodological provisions, ways and directions of improvement of social and economic development of the country and its regions are substantiated. It is noted that the Concept of state regulation of socio-economic development of Russia should form the basis of the new national model of the country's economy and ways offormation of the new economic system of the Russian Federation. Keywords: natural resource factor, land resources, land policy, state regulation, economy, management levels, concept, new national model.
В Иоснове новой национальной модели развития экономики страны и путей формирования новой экономической системы Российской Федерации должна лежать Концепция государственного регулирования социально-экономического развития России (далее - Концепция), построенная на принципах и механизмах, обеспечивающих гармонизацию и сбалансированность взаимоотношений федеральных, региональных, местных органов власти и населения в обеспечении комплексного развития территориальных систем
© Буров М.П., 2018
жизнеобеспечения, удовлетворения потребностей и повышения уровня жизни населения. Она должна представлять собой систему взаимосогласованных всеми ветвями власти и социальными группами населения взглядов на общие для них цели, приоритеты, пути, мероприятия, средства, механизмы и этапы их практической реализации в процессе социально-экономических преобразований страны и ее регионов в условиях глобализации мирового хозяйства и ориентации на интеграцию в структуру мировой экономики.
Сегодня развитие страны и ее регионов определяется «Основами госу-
дарственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13, и «Национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года», утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204.
Национальные цели и стратегические задачи, обозначенные Президентом Российской Федерации на период до 2024 г., являются, по сути, предвыборными обещаниями, которые давал глава государства во время своей предвыборной кампании. До настоящего времени в России так и не удалось создать образ будущего - страна живет без идеологии и без утвержденной стратегии социально-экономического развития.
Реализация очередных национальных проектов (которые еще предстоит разработать к октябрю 2018 г.) и указанных Президентом Российской Федерации ряда амбициозных национальных целей и стратегических социально-экономических задач возможна только в условиях целенаправленных скоординированных действий органов власти всех уровней. Это подразумевает более широкое использование механизмов государственной региональной политики, стратегического планирования и пространственного развития. Сегодня создан ряд механизмов государственной политики регионального развития, стратегического планирования и пространственного развития регионов и страны в целом (создание особых экономических зон, формирование территорий опережающего развития и др.). Однако принимаемые меры
зачастую являются несистемными и фрагментарными, а их реализация во многих аспектах носит формальный, подчас чисто политический характер. В результате прочность экономического пространства страны снижается, а связи между регионами ослабевают. При этом обращает на себя внимание практическое отсутствие межрегиональных совместных решений и разрыв между уровнями государственного управления территориями. И это в то время, когда в ближайшее десятилетие нас ждет убыль населения, а темпы экономического роста, по прогнозу Минэкономразвития Российской Федерации, на текущий год ожидаются на уровне 2%, а по факту будут еще ниже.
В период с 1991 по 2004 г. в стране было разрушено землеустроительное производство, а с ним и землеустроительная наука. В 1992 г. перестали существовать Государственный научно-исследовательский институт земельных ресурсов и его филиалы. Вскоре после этого завершилась деятельность государственного проектного и производственного объединения по земельным ресурсам РосНИИЗемпроект, имевшего в своем составе 12 зональных институтов с научными подразделениями и 70 проектных изыскательских предприятий (экспедиций) с общим числом работников 12 тыс. человек. В 2002-2004 гг. они были приватизированы с возможностью изменения их уставной деятельности и прекратили существование. В 2004 г., с момента создания Роснедвижимости, распалась и землеустроительная служба страны.
С этого же времени государство перестало финансировать землеустроительные работы, а землеустроительные действия начали выполняться частными землеустроительными организаци-
ями и частными землемерами. Землеустройство превратилось в сферу услуг и сферу бизнеса. Такая ситуация привела к упразднению проектно-сметно-го дела в землеустроительном производстве, упрощенному (примитивному) выполнению землеустроительных работ или отказу от них вообще, нарушению стандартов, норм и правил землеустройства. Это потянуло за собой разрушение устойчивых элементов организаций территории, способствовало развитию теневого земельного рынка и появлению недостатков землепользования: фрагментации, мелкоконтур-ности и раздробленности угодий, чересполосицы, дальноземелья и др., что в Западной Европе устранялось веками.
В этих условиях большое значение при обосновании стратегических направлений развития национальной и региональных экономик имеет исследование процессов и тенденций углубления общественного разделения труда, содержание которых способствует его интеллектуализации и формированию новых видов и форм организации управленческой деятельности.
К примеру, в российской практике выделяют следующие виды девелоп-мента: земельных участков (ленд-девелопмент), жилой, офисный, тор-гово-развлекательный, рекреационный, складской, производственный, социальный и др. Не все из этих видов получили распространение по разным причинам, в первую очередь из-за недостаточной разработанности институциональных и организационных механизмов регулирования рынка земли и рентных отношений, включающих как минимум:
• разработку четкой государственной земельной политики, так
как принятые Правительством в 2012 г. «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы» не содержат в себе практических предложений, подкрепленных соответствующими материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами;
• создание научного обоснования земельной политики государства и модели основных сценариев социально-экономического развития страны в зависимости от состояния и планируемого использования земель;
• создание единого органа управления земельными ресурсами страны с наделением его функциями законодательной инициативы, организации, координации, информационного обеспечения, регулирования и экономического стимулирования земельных преобразований, учета, прогнозирования, планирования и контроля использования всего земельного фонда;
• возвращение функции планирования и организации рационального использования и охраны земель в органы власти всех уровней.
Отсутствие научно обоснованных механизмов и методов экономического регулирования земельно-имущественных отношений, рентных доходов предприятий и организаций, которые в существующей системе управления распространены повсеместно, во всех сферах и видах общественного производства, в производственной и социальной сферах, на рынке девелоперских и других услуг, приводит к серьезным последствиям, связанным с укрывательством и отмыванием нелегальных доходов.
Экономическая теория обосновывает необходимость разработки механизмов и принципов формирования и перераспределения мировой природной ренты (при экспорте минерального, лесного, сельскохозяйственного сырья, создания транснациональных путей сообщения и коммуникаций, развития туризма), экологической антиренты (в результате хищнического использования лучших природных ресурсов, сверхнормативного загрязнения окружающей среды, зеленых легких планеты, вод мирового океана); технологической ренты (при экспорте высокотехнологичных товаров и услуг); финансовой квазиренты (результат спекулятивных операций в мировых финансовых центрах); научно-образовательной ренты (теневое использование научно-исследовательского и образовательного потенциала) и т.п.
При разработке этих механизмов необходимо ликвидировать разночтения, дублирование и противоречия в области регулирования градостроительной деятельности, территориального зонирования, землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер, размещения водных объектов и др.
Новую экономическую модель развития страныследует ориентировать на пропорциональное усиление вертикальной и горизонтальной составляющей функций и факторов территориального управления, которое должно достигаться на основе скоординированных решений по выработке и реализации управленческих решений, гарантирующих достижение равновесного состояния между потребностями и ресурсами, обеспечивающими эффективное функционирование государственного и частного секторов эконо-
мики на региональном и федеральном уровнях. Особое внимание в этой работе следует уделять мелкому и среднему бизнесу. В Европе более 60% экономики формируется мелким и средним бизнесом, в России - менее 20%.
Также важно расширить полномочия региональных и муниципальных администраций и одновременно ограничить полномочия центральной власти по формированию финансовых ресурсов путем уточнения нынешних функций их перераспределения, передав часть из них на уровень управления федеральными округами. Передача части полномочий по формированию финансовых отношений с центром, которые сейчас закреплены за субъектами Федерации и федеральным правительством, а также полномочий по координации межбюджетных отношений субъектов Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, на уровень этого же округа позволит повысить действенность механизмов управления горизонтальными связями, которые в настоящее время, как известно, недостаточно эффективны и не выполняют возлагаемых на них функций управления.
Наряду с этой мерой, по нашему мнению, необходимо модернизировать процесс разработки схем формирования бюджетов территориальных образований, принципов налогообложения затрат и результатов, формирование земельно-имущественных взаимоотношений и др. Необходимо увязать эти принципы со структурой и масштабами земельного и недвижимого имущества субъекта Федерации, включив в его состав не только воспроизводимый капитал (основные и оборотные фонды), но также и природный и человеческий капитал. Это тем более необ-
ходимо, когда Президент Российской Федерации новым майским указом поручил правительству до 2024 г. обеспечить вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира, уменьшить бедность в два раза, а также войти в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования.
В качестве одного из важнейших механизмов рационализации взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными органами власти и населением, по нашему мнению, целесообразно предусмотреть создание комплексной системы стратегического и интегрированного (долгосрочного, среднесрочного и текущего) управления развитием национальной и региональных экономик, конструкция теоретической и методической базы которой должна синтезировать параметры, показатели и критерии взаимодействия верхних и нижних уровней и звеньев управления (включая самоуправление), реализуемых подсистемами индикативного прогнозирования, программно-целевого национального, градостроительного и поселенческого проектирования (целевые комплексные программы, национальные и региональные проекты, генеральные схемы землеустройства территорий, проекты земельно-хозяйственного устройства территорий населенных пунктов, государственные и региональные программы использования сельскохозяйственных земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, генпланы городов, схемы развития агломераций, районные и муниципальные проектировки), стратегические планы и программы социально-экономического развития городов и муниципалитетов, схемы территориальной организации производства и населения.
При этом территориальная структура экономики формируется пока еще, как правило, только субъектами Федерации в их нынешних примерных (не уточненных) административно-территориальных границах без анализа возможных альтернатив их комплексиро-вания, интегрирования и агрегирования.
Поэтому действующая технология разработки программы социально-экономического развития страны не способствует формированию целостной и взаимоувязанной стратегии социально-экономического развития регионов.
В отечественной системе управления на протяжении по существу всей истории ее развития, как правило, не уделялось достаточного внимания необходимости согласования локальных и интегральных критериев экономического роста. Эта необходимость только декларировалась теорией. Более того, локальные эффекты в условиях разобщенности и несбалансированности элементов общественного производства и национальных активов зачастую ему противоречат. Поэтому для обеспечения условий повышения интегральной «мощи» страны крайне важно разработать и внедрить такую методологию формирования стратегии развития национальной экономики, которая базировалась бы на взаимоувязанных между собой региональных стратегиях, а последние, в свою очередь, должны формироваться на основе интегральной увязки стратегий социально-экономического развития городов, муниципальных и районных образований.
В связи с этим при разработке прогнозных гипотез и обоснований стратегий регионального развития необ-
ходимо решать задачу классификации и типологизации региональных систем с учетом их внутренних свойств, особенностей и тенденций функционирования, характера взаимодействия с другими системами, оценки устойчивости и эффективности позиционирования в общем экономическом пространстве страны. Кроме того, необходимо также учитывать, что жизнеспособность региональной системы определяется в большей степени объективными факторами ее функционирования, в то время как скорость формирования и развития - наличием качественной системы управления. При этом в составе факторов и условий развития региональных систем жизнеобеспечения экономическая теория выделяет природно-геогра-фические факторы, общность хозяйственной жизни, наличие транспор-тно-коммуникационной и банковской инфраструктур, культурно-духовный менталитет и социальную общность населения, производственно-технологический, научно-образовательный и интеллектуально-демографический потенциал.
Важнейшая особенность Концепции - ее ориентация на расширение применения экономических методов регулирования взаимодействий между различными уровнями управления, расширение сфер и механизмов формирования и регулирования прямых и обратных связей в процессе взаимодействия федеральных, региональных и местных структур между собой и с населением, проживающим на данной территории. При этом каждая целостная территориальная система может и должна рассматриваться, с одной стороны, как объект управления по отношению к подси-
стемам (системам) высшего уровня иерархии. С другой стороны, она может и должна выступать в качестве субъекта управления по отношению к объектам низшего уровня [1].
В действующей системе управления, как правило, реализуются в основном прямые связи, идущие от центра к регионам, а обратные связи от населения, региональных и местных органов являются менее действенными, они не всегда учитываются верхними уровнями управления, что обусловливает различные негативные последствия.
По нашему мнению, целесообразно рассмотреть возможности упрощения и одновременно повышения действенности существующей системы налогообложения. В частности, необходимо проанализировать целесообразность ее упрощения за счет введения одно-канальной системы сбора и распределения налоговых платежей. Суть этого нововведения заключается в том, чтобы вместо множества ныне действующих налоговых отчислений ввести на каждом иерархическом уровне хозяйствования один налог, устанавливаемый в проценте от ВРП, коммерческого оборота или в зависимости от соотношения этих показателей. Реализация указанного предложения на практике, как показывают результаты выполненных предварительных расчетов, позволит повысить уровень финансовой обеспеченности социально-экономического развития национального и регионального хозяйства, улучшить прозрачность налоговой системы страны и ее регионов, снизить издержки производства.
Когда в стране идет поиск новой модели развития и декларируются настойчивые намерения уйти от экспортно-сырьевой экономики, было бы
уместным учитывать идеи устойчивого развития в их мировом контексте и основополагающих решений ООН, соче-
тающих интересы общества, экономики и природы, а не только в контексте экономического роста.
ЛИТЕРАТУРА
1. Буров М.П. Экологизация туризма и приоритетные направления государственного управления развитием туристских территорий // Экономические системы. 2018. Т. 11. № 1(40). С. 19-29.
