CC BY
6Б01 10.24412/с1-37234-2024-1-222-232
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ВЫСШИХ ВЫБОРНЫХ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НЕПРИЗНАННЫХ
ГОСУДАРСТВ
А.Р. Арутюнян1
Российско-Армянский (Славянский) университет Институт права и политики (ИПП) [email protected]
АННОТАЦИЯ
Данная статья посвящена исследованию общих закономерностей проблем формирования высших выборных органов в непризнанных государствах. Проведен сравнительный анализ между процессами формирования высших выборных органов ряда непризнанных государств. В статье особое внимание уделено проблемам проведения го-сударствообразующих референдумов в непризнанных государствах. Ключевые слова: демократия, непризнанные государства, частично признанные государства, выборы, публичная власть, референдум.
Введение
Как известно, процесс формирования государства у разных народов развивался различными путями и методами. Это, в свою очередь, обусловило различные точки зрения относительно формирования высших выборных и иных органов публичной власти, в частности, непризнанных государств. Однако, несмотря на разные пути формирования и становления государственности, есть общие закономерности, присущие исключительно непризнанным, частично признанным государствам. Как известно, проведение демократических выборов в приоритетах всех современных правовых, демократических государств имеет краеугольное значение, но проведение демократических выборов является еще более важным и первичным, особенно в случае непризнанных или частично признанных государств, поскольку проведение демократических и созвучных международным стандартам выборов может способствовать не только формированию органов публичной власти, созвучных воле и желаниям народа, но и приближать к последним признание независимости. Это обстоятельство изложено также в ряде международно-правовых докумен-
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке Комитета по науке РА (Научный проект № 22YR-5E006).
тов, где описываются предусловия и критерии признания независимости но-восозданных государств.
Методы исследования
Исследование основано на комплексном методе, который включает в себя анализ научной и нормативной литературы. В исследовании применяются сравнительный, историко-правовой, системный, статистический методы. С целью решения поставленных задач были применены следующие подходы: институциональные, историко-сравнительные, историко-правовые, политико-правовые, геополитические и т.д.
Обсуждение
Как и при случае признанных государств, практически все непризнанные государства на конституционном уровне декларировали себя как демократические государства, что, в первую очередь, означает, что власть в этих государствах принадлежит народу, а деятельность и структура данного государства должны соответствовать воле народа. Более того, современное демократическое государство предполагает выборность высших органов публичной власти и гарантированную реализацию основных прав и свобод граждан, в том числе политических.
Другой свойственной чертой непризнанных и частично признанных государств является то, что, несмотря на непризнанность независимости, а следовательно, и результатов проводимых выборов, вышеперечисленные государства на протяжении долгих лет, согласно принципам и нормам международного права и требований собственных законодательных актов, периодически проводят и формируют выборные и иные органы публичной власти. Более того, среди них есть государства, которые чтобы показать свою состоятельность и демократичность, а также параллельно соблюдение общепринятых норм и принципов международного права по организации политических выборов и формированию выборных органов, на референдумах, общегосударственных и местных выборах, приглашают международных наблюдателей, экспертов и журналистов. Среди этих государств есть государства, которые на протяжении своей независимости формировали устойчивую избирательную и партийную систему, провели более десяти общегосударственных президентских, парламентских выборов и референдумов по утверждению конституционных реформ и по смене порядка государственного правления.
Так, в Восточном Тиморе со дня референдума о независимости и по сей
день провели десять общегосударственных выборов, из которых - 5 парламентских и 5 президентских23. Несмотря на то, что суверенитет Восточного Тимора официально был провозглашен 20 мая 2002г., спустя 2 года после референдума о независимости, 30 августа 2001г., под протекторатом ООН, при 93% явке избирателей, прошли выборы в Учредительное собрание Восточного Тимора, которое со дня официального признания независимости был переименован в Национальный парламент. Учредительное собрание Восточного Тимора состояло из 88 парламентариев и сформировалось на основе смешанной избирательной системы. Основным полномочием Учредительного собрания Восточного Тимора были подготовка и одобрение Конституции Восточного Тимора. Уже начиная с II созыва, число мест Национального парламента были снижены до 65, а избирательная система была изменена со смешенной на полную, пропорциональную. Как и в случае президентских выборов, Национальный парламент избирается сроком на 5 лет. Важен тот факт, что даже в условиях признанности, в результате парламентских выборов Восточного Тимора, когда ни одна из политических сил не одержала полной победы, политические власти не смогли принять бюджет страны. Единственным путем преодоления политического кризиса и создавшегося вакуума стал роспуск парламента и назначение досрочных выборов4. Таким образом, несмотря на то, что и референдум о независимости и последующие выборы Учредительного Собрания Восточного Тимора прошли в напряженной обстановке, в атмосфере угрозы применения силы, средний процент явки избирателей на общегосударственные выборы Восточного Тимора составил свыше 70% от общего числа избирателей5.
Существенно отличается пример формирования высшего законодательного органа Палестины - Палестинского законодательного совета. Первые общегосударственные - парламентские и президентские выборы в Палестине прошли 8 лет спустя после правозглашения независимости в 1996 году, явка которых составила более 70%6. Палестинский законодательный совет I созыва
2 Psephos Adam, Democratic Republic of East Timor http://psephos.adam-carr.net/coun-tries/e/easttimor/
3 Timor-Leste presidential election: José Ramos-Horta wins in landslide https://www.the-guardian.com/world/2022/apr/21/timor-leste-presidential-election-jose-ramos-horta-wins-in-landslide
4 TIMOR-LESTE, National Parliament http://archive.ipu.org/parline-e/reports/2369_E.htm
5 Psephos Adam, Democratic Republic of East Timor http://psephos.adam-carr.net/coun-tries/e/easttimor/
6 The 1996 Presidential and Legislative Elections http://www.elections.ps/Por-tals/0/pdf/Resultselection1996.pdf
состоял из 88 парламентариев, однако их число увеличивалось до 132, при том, что половина должна была избираться по мажоритарной, а другая - по пропорциональной избирательной системе. Надо отметить, что выборы II созыва Палестинского законодательного совета прошли через 10 лет после выборов I созыва, т.к. в связи с обстановкой в стране они несколько раз откладывались. Несмотря на тот факт, что даже в условиях напряженности явка избирателей была больше первых президентских и парламентских выборов7, парламентские выборы 2006г. стали практически последними общегосударственными выборами со дня правозглашения независимости. Более того, более 30 депутатов II созыва Палестинского законодательного совета числятся в списке террористов, разыскиваемых спецслужбами Израиля. Некоторые из них в качестве террористов были арестованы израильскими военными и отпущены лишь спустя 4 года. Что же касается президентских выборов, то после выборов президента 1996г. в Палестине президентские выборы проводились спустя 10 лет, т.е. в 2005 году, явка избирателей на которых составила 66%8. Несмотря на призывы правозащитников ООН о скорейшем проведении свободных и справедливых общегосударственных выборов, в силу острых противоречий между движениями «ХАМАС» и «Исламский джихад», а также из-за невозможности обеспечения участия на выборов жителей Восточного Иерусалима - с тех пор в Палестине не проводились и президентские выборы. В целом, за весь период независимости в Палестине были проведены всего лишь 4 общегосударственных выборов, средняя явка которых составляет порядка 75% от общего числа избирателей.
В отличие от Палестины, первые парламентские выборы Республики Косово, прошедшие 27 ноября 2001г., состоялись спустя 10 лет после правозгла-шения независимости и на 7 лет раньше принятия парламентом акта о независимости. На первых парлементских выборах явка составила порядка 60% от общего числа избирателей9. Начиная с 2001г. в Республике Косово состоялись 8 парламентских выборов, средний процент участия которых составляет 50% от общего числа избирателей. В силу того, что Республика Косово является парламентской республикой, президент страны избирается не прямым голосованием народа, а парламентом, в процессе которого кандидат в президенты
7 Центральная избирательная коммисия Палестины https://web.archive.org/web/20-060220143927/http://www.e1ections.ps/pdf/Fina1_Resu1ts_for_the_E1ectora1_Lists-En.pdf
8 М. Аббас одержал победу на выборах в Палестине https://www.rbc.ru/politics/10/01/-2005/5703ba4d9a7947afa08c747c
9 Konacnirezu1tatikosovskihizborahttps://web.archive.org/web/20121023233829/http: //www.b92.net/specijal/kosovo-izbori/
должен получить минимум 68 голосов из числа 120 парламентариев. С момента принятия парламентом акта о независимости в Республике Косово провели 4 президентских выборов, из которых выборы президента 2011г. Конституционным Судом страны были признаны как неконституционные, т.к. необходимый кворум не был достигнут в первых двух турах10. Согласно законодательству Республики Косово, в таких случаях, после подачи в оставку президента, спикер Ассамблеи Косово до новых выборов президента автоматически становится исполняющий обязанности президента Республики.
Существенно отличается процесс формирования высших выборных органов Приднестровской Молдавской Республики. С целью осуществления высшего руководства Республикой до выборов постоянного Верховного совета, в отличие от многих непризнанных государств, 2 сентября 1990г. II Чрезвычайный съезд народных депутатов всех уровней Приднестровья избрал Временный Верховный совет (ВВС) в составе 50 человек. В компетенцию ВВС входило избрание председателя Верховного суда, прокурора, госарбитра, министра внутренних дел и председателя Госкомитета безопасности, а также назначение председателя Совета министров Республики. Более того, Временным Верховным Советом, полномочия которого в связи с проведением выборов постоянного Верховного совета были исчерпаны 25 ноября 1990г., была сформирована комиссия по разработке Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а для организации и проведения выборов была создана Центральная Избирательная комиссия11. Т.е., в отличие от иных государств, в Приднестровской Молдавской Республики основные жизненно важные органы были сформированы до организации постоянного Верховного совета. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики I созыва, который состоял из 64 парламентариев, на первой же сессии провозгласил Декларацию о суверенитете ПМССР и Декрет о государственной власти Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики, в которых были изложены основные принципы осуществления государственной власти и управления. За годы независимости Приднестровская Молдавская Республика провела 7 парламентских выборов, средний процент явки избирателей на которых выборы составляет свыше 50%12 от общего числа избирателей, при
10 Суд Косова признал выборы президента неконституционными: https://www.euro-mag.ru/articles/sud-kosova-priznal-vybory-prezidenta-nekonstitucionnymi/
11 История создания и развития Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики http://www.vspmr.org/about/history/
12 Бомешко Б.Г. История законодательной власти приднестровской молдавской республики file:///C:/Users/concourt/Downloads
случае, что в парламентских выборах ПМР 2020г. участвовало беспрецедентно низкое число граждан, которое составило 27,7% от всех зарегистрированных избирателей13. Что же касается президентских выборов, то в ПМР за годы независимости проводились 7 президентских выборов, первые из которых прошли 1 декабря 1991г. одновременно с Всенародным референдумом о независимости Приднестровской Молдавской Республики. В целом, явка за весь период проведения президентских выборов в Приднестровской Молдавской Республики составляет порядка 55% от общего числа зарегистрированных избирателей14, притом, на последних президентских выборах явка избирателей снизилась до 35%. Как видно из вышеизложенного, как и в случае последних парламентских выборах, явка избирателей на последних президентских выборах избирателей тоже значительно снизилась.
Еще одним примечательным примером с отличающимся опытом формирования высших выборных органов является Республика Абхазия. Принятая Верховным Советом Республики Абхазия Конституция от 26 ноября 1994г. фактически вступила в силу до формирования I созыва Народного Собрания Республики Абхазия, который сформировался в 1996 году, в результате проведения первых общегосударственных парламентских выборов. За годы независимости в Республике Абхазия были проведены 6 парламентских выборов, средний процент участия которых составляет более 50% от общего числа избирателей. Что же касается президентских выборов, то, несмотря на тот факт, что за период независимости в Абхазии проводились в общей сложности 8 президентских выборов, первые из них прошли вместе с принятием Верховным Советом Конституции республики. То есть первого президента Республики Абхазия избрали депутаты Верховного Совета, т.к. на тот момент, до принятия Конституции, управление республика было не президентским, а парламентским. Более того, уже первые общегосударственные президентские выборы, прошедшие 1999г., проводились вместе с референдумом об отношении граждан к действующей Конституции15. В первых президентских выборах приняло участие 87,6% граждан от общей численности избирателей. При этом, одни из внеочередных президентских выборов прошли в результате
13 Пришерифская молдавская республика https://www.kommersant.ru/doc/4593870
14 ЦИК Приднестровской Молдавской Республики https://www.cikpmr.com/infor-matsiya-o-vyborakh-i-referendumakh.html
15 История президентских выборов в Республике Абхазия. Досье https://tass.ru/in-йэ/1394163
того, что в связи с непреодолимым политическим кризисом действующий президент подал в отставку16, а результаты президентских выборов 2019г. были отменены Верховным Судом Республики Абхазия17. Более того, 10 июля 2016г. в Республике Абхазия провели исключительный Референдум о досрочных выборах Президента Республики Абхазия, однако из-за крайне низкой явки избирателей он был признан несостоявшимся18. В общей сложности, несмотря на все трудности и политические кризисы в стране, в президентских выборах приняли участие больше граждан, чем в парламентских. Средняя явка на всех президентских выборах в среднем составляет 72% от общего числа граждан, имеющих право на участие в выборах.
Фактически идентичным образом формировались и высшие выборные органы Республики Южная Осетия. Первые выборы в Верховный Совет Южной Осетии, который с декабря 1996г. переименован в «Парламент Южной Осетии», прошли в декабре 1990г., до проведения общенародного референдума о независимости. А полгода спустя после принятия Верховным Советом Конституции страны от 2 ноября 1993г., в мае 1994г. прошли выборы Верховного Совета II созыва. В отличие от Республики Абхазия, в Республике Осетия общенародный референдум о принятии Конституции не был проведен: вместо этого, в 2001г. был проведен референдум о принятии уже новой конституции, явка на который составила 69,1%19. В общей сложности за годы независимости здесь были проведены 7 парламентских выборов, средняя явка на которых составляет порядка 69% от общего числа избирателей. Что же касается президентских выборов, то пост президента в Республике Южная Осетия был утвержден Парламентом в 1996г., в том же году были проведены первые президентские выборы, явка на которых составила порядка 60%20. Т.к. Верховный суд из-за нарушений признал результаты президентских выборов 2011г. недействительными, Парламент Южной Осетии назначил новые выборы президента21, средняя явка на которых составила 73% от общего числа граждан,
16 Президент Абхазии Анкваб подал в отставку www.rbc.ru/politics/01/06/2014/57041-db99a794761c0cea49a
17 Верховный суд Абхазии отменил итоги выборов президента https://www.bbc.com-/russian/news-51065920
18 Abkhazia to Hold Referendum on Snap Presidential Election https://old.civil.ge/eng/arti-cle.php?id=29194?id=29194
19 История проведения референдумов в Южной Осетии https://tass.ru/info/14622437
20 ШалакА.В., Ерицян И.Н. Проблемы становления избирательной системы в де-факто государствах постсоветского пространства ст. 52. https://izvestiapolit.isu.ru/ru/ar-ticle/file?id=1774
21 Парламент Южной Осетии назначил на 25 марта новые выборы президента https://rus.azatutyun.am/a/24405957.html
имеющих право на участие в выборах. В отличие от вышеперечисленных стран, которые любыми способами стараются удержать хрупкую и относительную независимость, Республика Южная Осетия намеревалась 17 июля 2022г. провести Референдум о присоединении Республики Южная Осетия к Российской Федерации, однако этот процесс по техническим причинам был приостановлен новоизбранным президентом Республики Южная Осетия22.
В отличие от иных и, в частности, непризнанных государств постсоветского государства, Нагорно-Карабахская Республика является исключительным примером относительно принятия Конституции. В Нагорно-Карабахской Республике, в отличие от иных непризнанных государств, Конституция была принята не парламентом, а в результате проведения общереспубликанского референдума. Более того, референдум по принятию Конституции был проведен не в первые годы независимости, а 15 лет спустя после референдума о независимости, т.е. после долгих лет апробации государственных и, в том числе, выборных органов публичной власти. А уже 20 февраля 2017г. был проведен общенародный референдум по конституционным реформам, в ходе которого Нагорно-Карабахская Республика из смешанной формы правления переходила к президентской форме правления23. Выборы в высший орган государственной власти - Верховный совет НКР I созыва, которые состоялись 28 декабря 1991г., были организованы сразу же после проведения референдума о независимости. Как и практически в случае всех представленных непризнанных государств, первые парламентские общегосударственные выборы в Нагорно-Карабахской Республике состоялись в условиях войны. Принимая во внимание тот факт, что в связи с войной и обстановкой в стране не во всех избирательных участках были избраны депутаты ЦИК НКР с целью сформировать парламент до 1994 года организовал и провел новые выборы. В результате формирования I созыва парламента в Нагорно-Карабахской Республике была установлена парламентская форма правления, которая действовала до учреждения института президента24. В общей сложности, за весь период независимости в Нагорно-Карабахской Республике были проведены 7 парламентских выборов, каждые из которых проходили в условиях войны или же под угрозой войны и военных действий. Средний процент явки граждан на всех парламентских выборах составляет порядка 70% от общего числа граждан,
22 Глава Южной Осетии приостановил указ о референдуме о присоединении к России https://ria.ru/20220530/referendum-1791891236.htm1
23 Конституция. Официальный сайт президента НКР http://www.presi-dent.nkr.am/ru/constitution/
24 Национальное Собрание Республики Арцах: http://www.nankr.am/ru/32
имеющих право на участие в выборах25. В отличие от парламентских выборов, президентские выборы в Нагорно-Карабахской Республике начались проводиться с 1996г., с учреждением института президента и с переходом от парламентской формы правления к смешанной форме правления. За годы независимости в НКР были проведены 7 президентских выборов, в которых явка избирателей составляет примено 80% от общего числа граждан, имеющих право на участие в выборах.
Результаты
Из вышеизложенного следует, что в основном высшие выборные органы непризнанных и частично государствах были формированы в кризисных -конфликтных и постконфликтных сируациях. Более того, среди непризнанных и частично признанных государств есть такие государства, в которых, несмотря на почти 30-летнее функциональное существование государственного аппарата, процессы формирования и обеспечения деятельности всех и, частности, выборных органов организуются в условиях войны, военных действий или же под прямой угрозой военных столкновений. То есть в таких странах, когда сами процессы образования государств прошли в экстренных ситуациях, то естественно, что проведение последующих выборов является приемлемым. Более того, в отличие от признанных бывших союзных государств, у которых в составе общего государства уже имелись национальные системы государственной власти, включая парламенты, в новосозданных непризнанных государствах в основном органы власти создавались практически с нуля. Этим и обуславливается тот факт, что, несмотря на острые социально-экономические проблемы, на кризисную и конфликтную обстановку вокруг непризнанных государств, политическое участие граждан в процессе формирования органов государственной власти, и в особенности на государствообразующих референдумах, существенно велико, чем на однородных процессах признанных государств. Сравнительный анализ участия граждан непризнанных государств на общегосударственных выборах и референдумах свидетельствуют, что в процессе формирования законодательного органа электоральная активность населения более низка по сравнению с выборами президентов и общегосударственными референдумами.
Важно отметить, что, как правило, особенно в случае непризнанных и частично признанных государств постсоветского пространства, национальные
25 и^ рЬшрпър]пъииЬр: http://cecnkr.am
парламенты были сформированы намного раньше института президента. Более того, на первых этапах государственного строительства весь процесс организации и формирования институтов публичной власти осуществлялся парламентами. Этим обусловлено и то обстоятельство, что среди непризнанных и частично признанных государств было немало случаев, когда государства на начальном этапе были провозглашены как республики с парламентской формой правления и лишь после формирования государственных институтов перешли к президентским или полупрезидентским моделям правления.
Изученный опыт представленных непризнанных и частично признанных государств показывает, что почти все общегосударственные выборы каждого из них проходили не в мирной атмосфере. Более того, каждым проведенным выборам либо предшествовали, либо последовали агрессивные проявления со стороны государств, от которых последние отделились. То есть в непризнанных и частично признанных государствах процессы демократизации и устойчивого развития демократии стали возможны в условиях войны и военных действий. Следовательно, в подобных ситуациях, вопреки общепринятому мнению, не проведение выборов или их отсрочка может стать причиной не только новых проблем безопасности, но и регресса демократии.
ЛИТЕРАТУРА
1. Psephos Adam, Democratic Republic of East Timor: http://psephos.adam-carr.net/count-ries/e/easttimor/
2. Timor-Leste presidential election: José Ramos-Horta wins in landslide: https://www.the-guardian.com/world/2022/apr/21/timor-leste-presidential-election-jose-ramos-horta-wins-in-landslide
3. TIMOR-LESTE, National Parliament: http://archive.ipu.org/parline-e/reports/2369_E.htm
4. The 1996 Presidential and Legislative Elections: http://www.elections.ps/Portals/0/pdf/Re-sultselection1996.pdf
5. Центральная избирательная коммисия Палестины: https://web.archive.org/web/2006-0220143927/ http://www.elections.ps/pdf/Final_Results_for_the_Electoral_Lists-En.pdf
6. М. Аббас одержал победу на выборах в Палестине: https://www.rbc.ru/politics/10/01-/2005/5703ba4d9a7947afa08c747c
7. Konacni Rezultati Kosovskih Izbora: https://web.archive.org/web/20121023233829/ http://www.b92.net/specijal/kosovo-izbori/
8. Суд Косова признал выборы президента неконституционными: https://www.euro-mag.ru/articles/sud-kosova-priznal-vybory-prezidenta-nekonstitucionnymi/
9. История создания и развития Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики http://www.vspmr.org/about/history/
10. Бомешко Б.Г. История законодательной власти приднестровской молдавской республики: file:///C:/Users/concourt/Downloads
11. Пришерифская молдавская республика: https://www.kommersant.ru/doc/4593870
12. ЦИК Приднестровской Молдавской Республики: https://www.cikpmr.com/informatsi-ya-o-vyborakh-i-referendumakh.html
13. История президентских выборов в Республике Абхазия. Досье: https://tass.ru/in-fo/1394163
14. Президент Абхазии Анкваб подал в отставку: www.rbc.ru/politics/01/06/2014/5704-1db99a794761c0cea49a
15. Верховный суд Абхазии отменил итоги выборов президента: https://www.bbc.com/rus-sian/news-51065920
16. Abkhazia to Hold Referendum on Snap Presidential Election: https://old.civil.ge/eng/arti-cle.php?id=29194?id=29194
17. История проведения референдумов в Южной Осетии https://tass.ru/info/14622437
18. Шалак А.В., Ерицян И.Н. Проблемы становления избирательной системы в де-факто государствах постсоветского пространства ст. 52: https://izvestiapolit.isu.ru/ru/arti-cle/file?id=1774
19. Парламент Южной Осетии назначил на 25 марта новые выборы президента: https://rus.azatutyun.am/a/24405957.html
20. Глава Южной Осетии приостановил указ о референдуме о присоединении к России: https://ria.ru/20220530/referendum-1791891236.html
21. Конституция. Официальный сайт президента НКР: http://www.president.nkr.am/ru/con-stitution/
22. Национальное Собрание Республики Арцах: http://www.nankr.am/ru/32
23. Utfphmpnrp]nrhhhp: http://cecnkr.am
FEATURES OF THE FORMATION OF THE HIGHEST ELECTED BODIES PUBLIC AUTHORITIES OF UNRECOGNIZED STATES
A. Harutyunyan
Russian-Armenian (Slavonic) University Institute of Law and Politics (ILP)
ABSTRACT
This article is devoted to the study of general patterns of problems of the formation of higher elected bodies in unrecognized states. A comparative analysis is carried out between the processes of formation of the highest elected bodies of a number of unrecognized states. The article pays special attention to the problems of holding state-forming referendums in unrecognized states.
Keywords: democracy, unrecognized states, partially recognized states, elections, public authority, referendum.
