CC BY
153
Налоговый потенциал
особенности формирования налогового
потенциала региона и основные направления его дальнейшего развития
(на примере Республики Бурятия)
В статье описываются особенности и проблемы формирования налогового потенциала региона с учетом сложившегося в настоящее время в России финансового кризиса, а также даются рекомендации относительно совершенствования методов оценки налогового потенциала региона и его дальнейшего развития с целью повышения самообеспеченности и саморазвития регионов страны и увеличения уровня собственных налоговых доходов.
Ключевые слова: налоги, потенциал, регион, формирование, развитие, самообеспеченность.
В настоящее время большинство регионов страны развиваются крайне неравномерно. В целом в России наибольшая доля налоговых доходов консолидированного бюджета РФ (около 80 % налоговых доходов) приходится всего на несколько наиболее развитых регионов России, таких как Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Свердловская область и Ханты-Мансийский автономный округ. Учитывая приведенные данные, возникает вопрос: из каких источников должны формироваться налоговые доходы остальных регионов России и каким образом они могут компенсировать свои расходы? Наиболее важным источником являются дотации, выделяемые регионам из федерального бюджета. При этом основная часть данных средств направлена не на развитие регионов, а на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, то есть на покрытие основных статей расходов.
В настоящее время одним из наиболее острых вопросов является изучение такого показателя, как налоговый потенциал региона, исследование особенностей его формирования, а также поиск путей
О.В. ТОЛСТАЯ,
аспирант кафедры «Налоги и налогообложение» Финансовая академия при Правительстве РФ
его дальнейшего развития с целью повышения самообеспеченности и саморазвития регионов страны.
Исходя из разного уровня социально-экономического развития регионов РФ и различного уровня выделяемых им дотаций, все регионы страны условно можно разделить на четыре группы.
• Группа 1. Полноценные регионы-доноры (регионы с высоким налоговым потенциалом), которые не только полностью обеспечивают свое существование, но также оказывают существенную поддержку другим регионам страны и при этом в 2007 г. не потребляли дотаций из федерального бюджета (например, г. Москва и Самарская область);
• Группа 2. Стабильно развивающиеся регионы (регионы со средним налоговым потенциалом), которые, с одной стороны, могут выполнять функцию региона-донора, поскольку производят достаточный объем налоговых поступлений на душу населения, но с другой — продолжают получать небольшой объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на душу населения из федерального бюджета (например, Красноярский край и Республика Башкортостан);
• Группа 3. Регионы-реципиенты (регионы с невысоким налоговым потенциалом), которые потребляют значительный объем от общероссийских дотаций, выделяемых из федерального бюджета страны, однако имеют довольно существенные налоговые доходы на душу населения по сравнению с другими дотируемыми регионами и при этом обладают
резервами для увеличения своего налогового потенциала. В число таких регионов входит, например, Республика Бурятия;
• Группа 4. Преимущественно дотационные регионы (регионы с низким налоговым потенциалом), объем налоговых доходов на душу населения которых настолько мал, что основной статьей доходов бюджетов данных регионов являются безвозмездные поступления из федерального бюджета (например, Республика Тыва).
При наличии довольно высокой доли безвозмездных поступлений в общей сумме доходов консолидированного бюджета субъектов РФ у слаборазвитых регионов (в основном, регионов, входящих в группы 3 и 4) отсутствуют средства и стимулы для собственного развития. Это не позволяет им в полной мере реализовывать имеющиеся ресурсы, что приводит к все большему потреблению безвозмездных поступлений по мере роста расходов региона и в результате — к замораживанию собственных налоговых доходов региона практически на одном и том же уровне. Таким образом формируется своеобразный замкнутый круг, из которого сложно выбраться большинству дотационных регионов. Это приводит к сохранению довольно низкого уровня налогового потенциала данных регионов на протяжении последних нескольких лет.
Основываясь на разнообразии факторов, влияющих на формирование и развитие налогового потенциала региона, особое внимание следует уделять совершенствованию методов его оценки.
Одним из наиболее простых методов, применяемых в настоящее время, является регрессионный метод оценки налогового потенциала региона при помощи показателя ВРП. Недостатком его является то, что на практике использование данного метода зачастую подвергается критике, поскольку применение уравнения регрессии может привести к недостаточно точной оценке налогового потенциала региона.
Однако данный метод имеет также следующие преимущества:
• позволяет учитывать различия в ВРП по различным регионам России;
• при оценке налогового потенциала данным методом используются преимущественно данные Госкомстата России, что делает их максимально доступными для расчета налогового потенциала;
• позволяет учитывать влияние на формирование налогового потенциала региона довольно большого количества факторов.
Следовательно, использование регрессионного метода может представлять значительный интерес для расчета налогового потенциала региона. В связи с этим произведена оценка налогового потенциала региона на примере Республики Бурятия, основываясь на регрессионном методе оценки налогового потенциала при помощи показателя ВРП.
В целом оценка налогового потенциала данным методом осуществляется по следующей формуле1:
Т = с0 + с1 * ВРШ + Е^ где Т — сумма налоговых обязательств ьго региона (налоговые поступления плюс прирост задолженности);
ВРШ — ВРП ьго региона;
Ei — ошибка, необъясненный остаток регрессии;
с0 и с1 — коэффициенты, параметры уравнения регрессии.
Посредством постепенного добавления в данное уравнение дополнительных параметров, обусловливающих развитие экономики региона, автором сделан вывод о том, что, учитывая различные факторы формирования и развития налогового потенциала региона, можно корректировать формулу для оценки налогового потенциала региона, либо дополняя уравнение каким-либо дополнительным фактором, либо заменяя один уже существующий фактор на другой, оказывающий более или менее сильное влияние на величину налоговых поступлений в бюджет. При этом одни факторы позволяют уточнить оценку налогового потенциала региона, однако оказывают менее существенное влияние на формирование прогнозных налоговых поступлений в бюджет региона (как, например, среднегодовая численность занятых в экономике). В то время как добавление иных факторов (например, сальдированного финансового результата) позволяет получать намного более точные прогнозные значения налогового потенциала региона.
Для того чтобы оценить величину налогового потенциала региона регрессионным методом с применением множества факторов, помимо ВРП регионов РФ (ВРШп), в расчет уравнения регрессии были добавлены сальдированный финансовый результат регионов РФ (СФРт) и среднегодовая численность занятых в экономике регионов РФ (№п) как факторы развития экономики региона. Выбор данных факторов обусловлен тем, что при прогнозе
1 Калинина О. В., Окороков Р. В. Налоговый потенциал региона: теория и методы оценки. СПб: Изд-во Политехн. Ун-та, 2007, с. 80.
налогового потенциала в период финансового кризиса они подвержены наибольшему отрицательному воздействию и могут оказать существенный уточняющий эффект при прогнозе налогового потенциала региона на кризисный период. Кроме того, помимо предложенных факторов, связанных с развитием экономики региона, надо добавить в уравнение регрессии дополнительный фактор, являющийся элементом налогообложения. Например, эффективную ставку налога на прибыль, подлежащую зачислению в бюджет субъекта РФ (Rn) (до 2004 г. включительно — совокупную ставку по налогу на прибыль, подлежащую зачислению в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты).
Следует отметить, что при расчете налогового потенциала региона в качестве эффективной ставки по налогу на прибыль, использовалась максимальная ставка по налогу на прибыль, зачисляемая в региональный бюджет (т. е. 18 % по состоянию на 2009 г.), поскольку в Республике Бурятия в настоящее время доля налогоплательщиков, применяющих пониженную региональную ставку по налогу на прибыль, является незначительной. Вместе с тем для регионов, в которых власти предоставляют существенной доле налогоплательщиков право применять пониженную ставку по налогу на прибыль, в расчет налогового потенциала следует включать эффективную региональную ставку по налогу на прибыль, определенную как среднее арифметическое максимальной региональной ставки, применяемой большинством налогоплательщиков региона, и пониженной ставки, применяемой определенными группами налогоплательщиков региона. Необходимо отметить, что максимальный уточняющий эффект от включения эффективной региональной ставки по налогу на прибыль в расчет налогового потенциала можно было бы достичь, если региональным органам власти была предоставлена возможность понижать региональную ставку по налогу на прибыль для всех без исключения налогоплательщиков.
Учитывая добавленные факторы, применительно к Республике Бурятия уравнение регрессии за 2000 — 2007 гг. имеет следующий вид: ТЬп = - 36,275 + 0,11 * ВРПЬп - 0,23 * СФРЬп +
+ 94,68 * №>п - 5561 * Rn, где ТЬп — налоговый потенциал республики в п-м периоде;
ВРПЬп — ВРП республики в п-м периоде;
СФРЬп — сальдированный финансовый результат республики в п-м периоде;
№п — среднегодовая численность занятых в экономике республики в п-м периоде;
Rn — эффективная ставка налога на прибыль, подлежащая зачислению в бюджет субъекта РФ (до 2004 г. включительно — эффективная совокупная ставка по налогу на прибыль, зачисляемая в бюджет субъекта РФ и в местные бюджеты) в п-м периоде.
В данном случае речь идет о расчете усеченного налогового потенциала региона, поскольку для расчета параметров регрессии использовались фактические налоговые поступления в консолидированный бюджет Республики Бурятия (а не все возможные поступления в бюджетную систему РФ с территории республики), а также эффективная ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ (для периода с 2000 по 2004 г. — эффективная совокупная ставка налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты), а не общая эффективная ставка по налогу на прибыль (т. е. 20 % по состоянию на 2009 г.). Кроме того, в данном случае необходимо говорить о ретроспективном налоговом потенциале, поскольку расчет производится на основании фактически рассчитанных величин за предшествующие годы.
На основании проведенных расчетов сделан вывод о том, что уравнение регрессии с учетом дополнительного фактора (изменения эффективной региональной ставки по налогу на прибыль) дает более точную оценку налогового потенциала республики за 2000 — 2007 гг. В целом с учетом построенного уравнения регрессии среднее отклонение рассчитанного налогового потенциала от фактических налоговых поступлений составило 5,6 % (для сравнения: отклонение при использовании только ВРП составило примерно 7 %). Высокая точность оценки налогового потенциала в данном случае также подтверждается полученной достоверностью аппроксимации — 0,989.
Основываясь на приведенных факторах, произведен расчет налогового потенциала Республики Бурятия на 2009 г. с поправкой на финансовый кризис. В связи с чем при расчете ВРП, среднегодовой численности занятых в экономике республики и сальдированного финансового результата использовался ряд допущений. Учитывая, что на момент написания статьи не были известны фактические данные по указанным факторам за 2009 г., сальдированный финансовый результат был определен расчетным путем методом инерционного прогноза, а информация о ВРП республики и среднегодовой численности занятых в экономике была равна пессимистичному прогнозу по данным показателям
на 2009 г., приведенному в Приложении 2 к постановлению Правительства Республики Бурятия «О предварительной оценке социально-экономического развития Республики Бурятия за 2008 г., прогнозе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2009 год и основных параметрах прогноза до 2011 года» от 7 августа 2008 г. № 384. Согласно построенному прогнозу, усеченный налоговый потенциал Республики Бурятия на 2009 г. составит 15,026 млн руб.
Необходимо отметить, что при оценке прогнозных показателей на 2009 г., использованных при расчете уравнения регрессии, региональными органами власти не были учтены изменения в поступлениях налогов и сборов в бюджет республики с учетом изменения налогового законодательства, действующего по состоянию на 1 января 2009 г.. В связи с этим полученное уравнение регрессии предложено скорректировать на прогнозное изменение налоговых поступлений в связи с изменением законодательства.
Для более точного прогнозирования налогового потенциала региона в расчет налогового потенциала региона регрессионным методом были добавлены коэффициент инфляции, коэффициент безработицы, а также коэффициенты «теневой экономики» и банкротства. Коэффициент «теневой экономики» позволит спрогнозировать возможную сумму налоговых поступлений в бюджет региона при условии, что все предприятия будут платить налоги в бюджет. В свою очередь, необходимость включения в формулу для расчета налогового потенциала региона коэффициента безработицы и коэффициента банкротства особенно в условиях финансового кризиса объясняется тем, что безработные физические лица, а также обанкротившиеся предприятия перестают платить налоги, что влечет за собой уменьшение налоговых поступлений с территории региона.
Кроме того, учитывая сделанный ранее вывод о том, что в уравнение регрессии для расчета налогового потенциала региона, помимо ВРП, можно также добавлять любые показатели развития региона, от которых зависит формирование налогового потенциала региона, а также некоторые элементы налогообложения, предложено уточнить формулу для расчета налогового потенциала регрессионным методом следующим образом:
Т = ((с0 + с^ВРШ + с2*крэ1 +...+ с*крэ. 1
•+с1+т*кЕ
+
+с1*кЕ1
* К * К * К
инфлп безрп банкрп'
где с0 и с1 — основные параметры уравнения рег-
рессии для расчета налогового потенциала региона с использованием ВРП;
крэ^.крэ^ — показатели развития региона (в качестве таких показателей использовались сальдированный финансовый результат и среднесписочная численность занятых в экономике региона);
сг.. с. — параметры уравнения регрессии при
2 .
показателях развития региона;
кЕ,...кЕ,, , — элементы налогообложения (в качестве одного из таких показателей автором использовалась эффективная региональная ставка по налогу на прибыль, однако на практике возможно также включение в расчет налогового потенциала региона других элементов налогообложения, например ставки по налогу на имущество организаций, особенно если в регионе используется пониженная ставка по данному налогу, и пр.);
сг..с1+т — параметры уравнения регрессии при элементах налогообложения;
ДНШ — спрогнозированные дополнительные налоговые поступления в бюджет республики ввиду планируемых в определенном периоде изменений в налоговом законодательстве;
Ктэп — коэффициент теневой экономики на определенный период;
Кинфлп — коэффициент инфляции на определенный период;
Кбезрп — коэффициент безработицы на определенный период;
Кбанкрп — коэффициент банкротства на определенный период.
Коэффициент теневой экономики предлагается рассчитывать по следующей формуле: Ктэп = 1 + + ТЭп/100, где ТЭп — средневзвешенный уровень теневой экономики исходя из различных источников информации на определенный период, в процентах.
Коэффициент инфляции рассчитывается по следующей формуле: Кинфлп = 1 — Нп/100, где Нп — уровень инфляции на определенный период.
Коэффициент безработицы рассчитывается следующим образом:
Кбезрп = 1 — ВР/100, где ВР — уровень безработицы (в процентах), рассчитанный на определенный период времени.
Коэффициент банкротства предлагается рассчитывать по следующей формуле:
Кбанкрп - 1 - ВК/100, где ВК - уровень банкротства (то есть отношение количества предприятий-банкротов к общему числу предприятий региона, в процентах), рассчитанный на определенный период времени.
С учетом указанных коэффициентов, а также выбранных для расчета налогового потенциала факторов уточненное уравнение для расчета налогового потенциала Республики Бурятия на 2009 г. примет следующий вид:
ТЬ2009 = ((-36,275 + 0,11 * ВРПЬ2009 — 0,23 * * СФРЬ2009 + 94,68 * №2009 — 5561 * R2009) +
+ ДНПЬ2009) * КГэ2009 * Кинфл2009 * Кбезр2009 * Кбанкр2009.
В соответствии с предложенной формулой усеченный налоговый потенциал Республики Бурятия на 2009 г. с учетом дополнительных налоговых поступлений, связанных с изменениями в налоговом законодательстве, вступившими в силу с 1 января 2009 г., коэффициентом инфляции на 2009 г., коэффициентом теневой экономики на 2009 г., коэффициентами безработицы и банкротства на 2009 г. будет равняться: ТЬ2009 = (15,026+72) * 1,35 * 0,87 * 0,89 * 0,9951 = = 15,704 (млн руб.).
Основываясь на результатах расчета, можно сделать вывод о том, что в случае выхода большинства предприятий республики из тени, бюджет региона получит на 5,284 млн руб. больше, чем при существующем уровне теневой экономики. Однако даже с учетом возможных дополнительных налоговых доходов консолидированного бюджета республики в случае выхода большинства предприятий региона из тени, за счет роста уровня инфляции, а также прогнозируемого уровня безработицы и увеличения числа предприятий-банкротов налоговый потенциал региона сократится примерно на 4,678 млн руб. по сравнению с уровнем налогового потенциала, рассчитанного без учета данных коэффициентов. Вместе с тем общее увеличение налогового потенциала региона при учете уточняющих коэффициентов по сравнению с уравнением регрессии без учета данных коэффициентов на 2009 г. составило бы 678 млн руб., что является весьма существенным показателем при формировании налоговых доходов консолидированного бюджета республики.
Аналогичным образом можно рассчитать полный налоговый потенциал региона. При этом в качестве параметра уравнения регрессии, вместо ставки по налогу на прибыль, зачисляемой в региональный бюджет, будет использоваться общая эффективная ставка по налогу на прибыль на конкретный год и другие показатели, используемые в качестве параметров уравнения регрессии, а само уравнение регрессии будет корректироваться на изменение прогнозируемых налоговых поступлений с территории региона в консолидированный
бюджет РФ (а не в отношении налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ) в связи с изменением налогового законодательства в прогнозном периоде.
Делаем вывод, что формирование налогового потенциала региона зависит от множества внутренних и внешних факторов, используя определенный набор которых можно провести более или менее точную оценку налогового потенциала региона. Однако для обеспечения более эффективного механизма формирования налогового потенциала региона необходимо также определить основные проблемы формирования налогового потенциала региона и разработать пути его дальнейшего развития.
Одной из основных проблем формирования и развития налогового потенциала региона в настоящее время является существенная диспропорция в региональном развитии, а также значительная доля безвозмездных поступлений, в том числе дотаций, направляемых из федерального бюджета в регионы на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Например, в Республике Бурятия доля безвозмездных поступлений составила 54 % от всех доходов консолидированного бюджета республики за 2007 г. по сравнению с 47 % в 2006 г. 2. Предоставление регионам дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности является крайне нерациональным, поскольку регион сначала вынужден перечислять в федеральный бюджет довольно существенную долю доходов, а по прошествии определенного времени получать из федерального бюджета намного большую сумму на покрытие своих расходов. В такой ситуации у регионов фактически отсутствует стимул для саморазвития и стремления производить больше продукции и получать больше собственных налоговых доходов, то есть налогов, на постоянной основе полностью зачисляемых в бюджет, уровень которого в бюджетной системе соответствует уровню зачисляемых налогов в налоговой системе3.
Для решения данной проблемы необходимо прежде всего обеспечить целевой характер средств, которые должны направляться из федерального бюджета в регион исключительно в рамках целевых программ на развитие наиболее отстающих в настоящее время, но перспективных отраслей эко-
2 http://www.gks.ru, официальный Интернет-сайт Росстата, доступ свободный.
3 Березин М. Ю. Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры / Березин М. Ю. М.: Волтерс Клувер, 2006. 640. ISBN 5-466-00171-6 (в пер.), с. 107.
номики, и контроль за расходование получаемых из федерального бюджета средств на уровне региональных властей, в том числе путем направления в адрес федеральных органов власти детальных отчетов по использованию полученных средств по целевому назначению.
Кроме того, следует предоставить региональным органам власти большую свободу в регулировании вопросов налогообложения и внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс РФ относительно возможности регулирования регионами тех или иных элементов налогообложения и изменения регионального законодательства с целью улучшения налогового климата в субъекте РФ и привлечения инвесторов и налогоплательщиков из других регионов. Для этого целесообразно внести в Налоговый кодекс РФ понятие регионов-реципиентов (или дотируемых регионов), которые испытывают нехватку собственных налоговых доходов и которым необходима поддержка федеральных органов власти. Их список должен уточняться каждый год в зависимости от ситуации в стране в целом и в каждом регионе в отдельности. При этом в условиях финансового кризиса к данной группе можно также отнести кризисные регионы, которые по сути являются регионами-донорами, однако в которых в период кризиса произошло резкое сокращение налоговых поступлений в бюджет. В частности, к таким регионам в 2009 г. Министерством финансов РФ отнесены Самарская область, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский округ и некоторые другие4.
В качестве одного из первоочередных мероприятий в части регулирования налогообложения предлагается предоставить региональным органам власти возможность устанавливать пониженную ставку по налогу на прибыль, подлежащую зачислению в бюджет субъекта РФ (т. е. до 13,5 % — в редакции Налогового кодекса РФ по состоянию на 1 января 2009 г. 5) для всех категорий налогоплательщиков, а не только для определенных категорий налогоплательщиков, как это предусмотрено действующей по состоянию на июль 2009 г. редакцией Налогового кодекса РФ. Кроме того, предлагается предоставить органам власти дотируемых и кризисных регионов по согласованию с федеральными властями возможность устанавливать региональную ставку по налогу на прибыль менее допустимых 13,5 % (в
4 М1р;//1юр.гЬс.т, доступ свободный.
5 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая // Первоначальный текст документа опубликован в Парламентской газете № 151-152, 10.08.2000, в ред. законов, вступивших в силу с 1 января 2009 года, ст. 284.
редакции Налогового кодекса РФ по состоянию на 1 января 2009 г.) для определенных категорий налогоплательщиков. Однако при одобрении такого понижения федеральными органами власти должен быть принят во внимание уровень, до которого может быть понижена налоговая ставка без нанесения ощутимого ущерба экономике региона. При соблюдении всех необходимых ограничений данная мера может быть достаточно действенной особенно в условиях кризиса.
Оценка возможного влияния такого понижения налоговой ставки на величину налогового потенциала региона произведена на основании предложенного многомерного уравнения регрессии применительно к Республике Бурятия за 2000-2007 гг. Для оценки возможного налогового эффекта от снижения или увеличения региональной ставки по налогу на прибыль в многомерном уравнении регрессии были зафиксированы на уровне 2008 и 2009 гг. все показатели, используемые при построении данного уравнения регрессии (т. е. ВРП, сальдированный финансовый результат и среднесписочная численность занятых в экономике региона), за исключением эффективной региональной ставки на налогу на прибыль. Таким образом, многомерная регрессия была преобразована в линейное уравнение зависимости налогового потенциала региона от эффективной региональной ставки по налогу на прибыль для каждого конкретного года. При этом, учитывая, что в многомерном уравнении регрессии были использованы данные, скорректированные с учетом кризисного состояния экономики, такое уравнение регрессии будет показывать зависимость налогового потенциала Республики Бурятия от возможного понижения или повышения региональной ставки по налогу на прибыль с учетом кризиса.
Принимая во внимание, что все параметры построенного многомерного уравнения регрессии, кроме у (налогового потенциала) и х4 (ставки по налогу на прибыль), принимаются за константы, линейное уравнение зависимости налогового потенциала Республики Бурятия от возможного изменения эффективной региональной ставки налога на прибыль на 2008 г. имеет следующий вид:
ТЬ2008 = 13,760 - 5,561 * R2008, где ТЬ2008 - налоговый потенциал Республики Бурятия на 2008 г.;
И2008 - эффективная региональная ставка налога на прибыль в республике на 2008 г.
Линейное уравнение зависимости налогового потенциала Республики Бурятия от возможного
изменения эффективной региональной ставки налога на прибыль на 2009 г. будет иметь вид:
ТЬ2009 = 16,026 — 5,561 * R2009, где ТЬ2009 — налоговый потенциал Республики Бурятия на 2009 г.;
R2009 — эффективная региональная ставка налога на прибыль в республике на 2009 г.
Подставив в полученные линейные уравнения возможные изменения эффективной региональной ставки по налогу на прибыль от 10 до 20 % с интервалом в 1 %, получим зависимость, согласно которой уменьшение эффективной ставки налога на прибыль, зачисляемой в бюджет субъекта РФ, на 1 % приводит к росту величины налоговых доходов консолидированного бюджета республики примерно на 56 млн руб.
Учитывая вышесказанное, автором выведена зависимость налогового потенциала региона от ставки по налогу на прибыль на каждый год (на примере 2008 и 2009 гг.). В связи с этим, если региональным органам власти законодательно будет предоставлена возможность повышать или понижать ставку по налогу на прибыль более или менее установленного Налоговым кодексом РФ уровня, регионы смогут изменять ставку в зависимости от экономической ситуации. Однако, если региональными органами будет приниматься решение об уменьшении налоговых ставок ниже предусмотренного уровня (т. е. 13,5 % — в редакции Налогового кодекса РФ по состоянию на 1 января 2009 г.), необходимо производить уменьшение ставки не ниже уровня, при котором произойдет существенное влияние на экономику региона. И, наоборот, при увеличении налоговых ставок свыше предусмотренного уровня необходимо будет учитывать уровень налоговой нагрузки на предприятия региона, который не должен превышать такого уровня, при котором налоговые поступления в бюджет начнут существенно сокращаться.
Построенное линейное уравнение следует использовать исключительно для оценки влияния изменения налоговой ставки по налогу на прибыль на величину налогового потенциала региона. Но для прогнозирования величины налогового потенциала региона на конкретный период следует использовать приведенное ранее многомерное уравнение регрессии, поскольку оно позволяет учитывать множество факторов, тем самым делая расчет налогового потенциала региона более точным, особенно в условиях финансового кризиса.
В рамках предоставления региональным органам власти возможности более свободного регули-
рования налогового законодательства предложено также предоставить регионам возможность в кризисное время внедрять такой механизм налогового регулирования, как «loss carry back», который следует прописать в Налоговом кодексе РФ. Данный механизм применяется в ряде западных стран и представляет собой возможность зачета текущих убытков предприятия против прибыли предшествующих пяти лет. В то же время для устранения возможного злоупотребления со стороны недобросовестных налогоплательщиков в Налоговом кодексе РФ должно быть также закреплено, что для применения данного механизма налогоплательщики обязаны будут документально подтвердить сумму понесенного налогового убытка.
Для определения целесообразности применения такого механизма была проанализирована динамика изменения удельного веса убыточных предприятий на примере Республик Бурятия и Самарской области за 1995-2007 гг6. Выбор указанного временного интервала обусловлен тем, что он охватывает несколько лет до и после кризиса 1998 г., а также несколько лет до кризиса 2008 г.
На основании проведенного анализа был сделан вывод о том, что в рассматриваемых регионах наблюдалось или увеличение, или замораживание на приблизительно одном и том же высоком уровне удельного веса убыточных предприятий на протяжении примерно четырех — пяти лет после кризиса 1998 г.. Начиная с 2004 г. произошло оживление экономики страны, и удельный вес убыточных предприятий начал резко сокращаться. Учитывая вышесказанное, в условиях текущего кризиса в экономике страны возможна ситуация, когда у большинства предприятий, которые получали налоговую прибыль в 2004-2008 гг., могут образоваться убытки в 2009 г. и последующих трех-четырех годах.
При возникновении подобной ситуации многие предприятия регионов, согласно предложенной методике, будут иметь возможность зачесть убытки текущего периода против прибыли предшествующих пяти лет, что даст большинству из них возможность уменьшить суммы убытков и не обанкротиться в период кризиса. Следовательно, в послекризисный период данные предприятия смогут, как и прежде, обеспечивать бюджет региона дополнительными налоговыми поступлениями.
Еще одной проблемой формирования налогового потенциала региона является тот факт, что
6 Регионы России. Социально-экономические показатели.
2008: Стат. сб. / Росстат. М., 2008, с. 916.
налоговые доходы, поступающие из региона в федеральный бюджет, составляют существенную долю от всех налоговых доходов, собираемых в регионе, что отвлекает значительную часть налоговых поступлений из бюджета региона. Например, доля налоговых поступлений с территории Республики Бурятия в федеральный бюджет в 2007 г. составила 36 %. Наибольшую долю налоговых доходов и сборов, поступивших в 2007 г. в федеральный бюджет, составил НДС, который полностью зачисляется в федеральный бюджет. При этом данный налог составляет наибольшую долю от всех налоговых доходов консолидированного бюджета РФ (примерно 28 %) 7.
Дополнительной проблемой в данном отношении является тот факт, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в 2005-2008 гг. выражается большей концентрацией налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Федерации. Это по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на региональный уровень и перекачку налогового потенциала страны в федеральный бюджет.
При этом с 2004 по 2007 г. практически все расходы страны в какой-то мере оплачивались как из федерального бюджета, так и из бюджетов регионов, включая расходы на общегосударственную деятельность, расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, на национальную экономику и пр. Данное распределение расходных полномочий различных бюджетов представляется не совсем логичным, поскольку с практической точки зрения весьма нерационально перекладывать на регионы такие общегосударственные расходы, как, например, расходы на национальную безопасность.
Для зачисления большей части федеральных налогов в региональный бюджет с целью увеличения доли собственных налоговых доходов региона, а также для перераспределения различного расходов между федеральными и региональными органами власти предложено осуществить совокупность следующих мероприятий:
• внести корректировки в бюджетное законодательство, закрепив за федеральным уровнем власти расходы на общегосударственные вопросы (включая расходы на охрану окружающей среды и экологию), на национальную
7 http://www.gks.ru, официальный Интернет-сайт Росстата, доступ свободный.
оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, а за регионами -расходы на национальную экономику, на жилищно-коммунальное хозяйство и социально-культурные мероприятия;
• для регионов-реципиентов и кризисных регионов, понятие которых должно быть закреплено в Налоговом кодексе РФ и перечень которых должен утверждаться на ежегодной основе, - уменьшить процент зачисления определенных федеральных налогов непосредственно в федеральный бюджет страны за счет увеличения доли регионального и местного бюджетов. Учитывая, что одним из налогов, составляющих наибольшую долю налоговых доходов, поступающих из региона в федеральный бюджет, является налог на добавленную стоимость, предлагается внести поправки в Налоговый кодекс РФ, определив, что 90 % НДС будет перечисляться в региональный бюджет, а оставшиеся 10 % - в федеральный. Подобное соотношение характерно также для текущего распределения ставки по налогу на прибыль между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Однако возможно иное распределение НДС между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в зависимости от социально-экономической ситуации в регионах страны;
• внести в Бюджетный кодекс РФ поправки, определив в ст. 50 «Налоговые доходы федерального бюджета», что в федеральный бюджет подлежит зачислению НДС по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, по нормативу 100 %, и, соответственно, в ст. 56 «Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ» установить, что в бюджет субъекта РФ подлежит зачислению НДС по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджет субъектов РФ, по нормативу 100 %.
Данные предложения протестированы на доходах и расходах федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2004 - 2007 гг8. На основании проведенных расчетов автором сделан вывод о том, что если бы предложенные изменения в законодательство были введены в 2004 - 2007 гг., то доходы региональных бюджетов существенно выросли бы, в то время как у федерального бюджета и консолидированного бюджета
8 http://www.gks.ru, официальный Интернет-сайт Росстата,
доступ свободный.
субъекта РФ оставался бы профицит, что является довольно положительным результатом.
Помимо того, что существенная величина налоговых доходов, собранных на территории региона, зачисляется в федеральный бюджет, дополнительной проблемой развития налогового потенциала регионов является то, что в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ довольно невелика доля региональных и местных налогов, а также поступлений от применения специальных налоговых режимов (УСН и ЕНВД), поскольку основную часть налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона составляют федеральные налоги, то есть налог на прибыль и налог на доходы физических лиц.
Например, почти половину налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Бурятия в 2007 г. составляли налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций. При этом наибольшую долю налогов, поступающих в региональный бюджет, в 2007 г. составляли НДФЛ (около 40 %), налог на прибыль организаций (31 %) и акцизы (13 %), а совокупная доля региональных налогов составляла менее 13 %. Более 70 % суммы налогов, зачисляемых в местные бюджеты, в 2007 г. составлял НДФЛ и около 10 % — ЕНВД, а доля местных налогов являлась незначительной (около 6 %)9.
Для исследования проблем, связанных с расчетом региональных и местных налогов, а также поиска возможных путей увеличения их доли в доходах консолидированного бюджета субъектов РФ следует провести анализ существующей в России системы регионального и местного налогообложения.
Основная проблема местных налогов в России в настоящее время заключается в том, что налоговая база по данным налогам несущественна. На сегодняшний день налог на имущество физических лиц взимается на основе инвентаризационной стоимости недвижимости, определяемой Бюро технической инвентаризации, которая зачастую составляет небольшую величину. В свою очередь, проблема исчисления земельного налога заключается в том, что кадастровая оценка земельных участков, с которой должен исчисляться земельный налог, по-прежнему полностью не осуществлена. Поэтому по большинству земельных участков в настоящее время налоговая база не определена.
Для решения данных вопросов в мае 2009 г. Правительство РФ одобрило Основные направле-
9 Налоговый паспорт Республики Бурятия по состоянию на 01.01.2008 (разд. 5).
ния налоговой политики Российской Федерации на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг., одним из которых является введение в 2012 г. налога на недвижимость взамен действующих налога на имущество физических лиц и земельного налога в части налогообложения определенных объектов.
Положения об исчислении данного налога предусмотрены проектом Федерального закона № 51763-4, принятым Государственной Думой в первом чтении в 2004 г. 10. Согласно данному законопроекту, к объектам налогообложения по налогу на недвижимость будут относиться, в том числе, недвижимое имущество, входящее в состав жилого фонда, а также земельные участки, на которых находятся такие объекты или выделенные под строительство таких объектов. В качестве налоговой базы по данному налогу должна выступать кадастровая стоимость объектов недвижимости, приближенная к рыночному уровню.
Система налогообложения недвижимости по ее рыночной стоимости сегодня действует во многих странах мира. Она хорошо зарекомендовала себя с точки зрения выполнения фискальной, стимулирующей и социальной функций. Однако в России переход на уплату налога на недвижимость по рыночной стоимости может привести к существенной налоговой нагрузке на физических лиц, росту социальной напряженности и уходу от уплаты данного налога (например, посредством записи имущества на попадающих под льготу родственников). Кроме того, для введения налога на недвижимость, прежде всего, должен быть сформирован государственный кадастр недвижимости. Но надежных критериев для оценки рыночной стоимости недвижимости в настоящее время не существует, поскольку цены на рынке жилья формируются во многом спекулятивными факторами, например наличием большого количества «инвестиционных» квартир с заведомо завышенной себестоимостью. Учитывая вышесказанное, на практике введение налога на недвижимость может не принести желаемых результатов при решении вопроса об увеличении доли местных налогов в общей совокупности налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ.
Что касается региональных налогов, то ситуация в этом отношении в России также довольно неутешительная. Так, в 2007 г. в большинстве регионов наименьшая доля поступлений в консолидированный бюджет субъектов РФ от региональных
10 Проект Федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ».
налогов приходилась на транспортный налог и налог на игорный бизнес, например в Республике Бурятия доля данных налогов составила 0,9 % и 1,4 % соответственно11.
При этом наибольшая проблема региональных налогов в скором будущем будет связана с налогом на игорный бизнес в связи с вступлением в силу Федерального закона № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» 12. Согласно данному закону все российские казино с 1 июля 2009 г. направлены в четыре игорные зоны, которые будут открыты в Приморском крае, Алтайском крае, в Калининградской области, а также на границе Краснодарского края и Ростовской области, что приведет к сокращению налоговых доходов большинства бюджетов субъектов РФ. В частности, бюджет Московской области может недополучить более двух млрд руб.
Необходимо отметить, что одной из возможных причин создания подобных игровых зон могла стать моральная сторона вопроса, согласно которой наличие игорных заведений в шаговой доступности неблагоприятно сказывается на развитии молодежи и вызывает общую деградацию населения страны. Однако при создании закона № 244-ФЗ, судя по всему, не был учтен тот факт, что его вступление в силу может привести к тому, что большинство игорных заведений будет вынуждено работать подпольно, а значит, доля «теневой экономики» существенно возрастет, в то время как моральная сторона вопроса решена не будет.
Ситуация осложняется тем, что в настоящее время ни одна из игровых зон еще не работает. Например, в Приморском крае игорная зона не существует даже на бумаге. Кроме того, большинству инвесторов будет довольно сложно осуществлять финансирование строительства данных игровых зон во время кризиса.
Еще одной проблемой в сокращении налоговых поступлений как в федеральный, так и в региональный, и в местный бюджеты является довольно существенная доля теневой экономики в регионах, в связи с чем происходит сокращение налоговой базы по основным налоговым доходам консолидированного бюджета страны с террито-
11 Налоговый паспорт Республики Бурятия по состоянию на 01.01.2008 (разд. 5).
12 Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и про-
ведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
рии региона (в основном - по налогу на прибыль и НДС). При этом наиболее значительный пласт теневой экономики занимают фирмы-однодневки, целью создания которых зачастую является уход от налогообложения.
В последнее время существенно выросли претензии налоговых органов к налогоплательщикам в связи с проверкой добросовестности их контрагентов. В большинстве из них налоговые органы оспаривают вычет расходов для целей налога на прибыль, а также соответствующих сумм «входящего» НДС по договорам с подобными контрагентами. В ряде случае контрагентами действительно оказываются фирмы-однодневки, которые не платят налогов, но зачастую претензии налоговых органов в подобных ситуациях являются необоснованными. Вместе с тем в связи с многочисленными судебными разбирательствами существенно возрастают административные расходы не только налоговых органов, но и налогоплательщиков. Кроме того, из-за отсутствия законодательно закрепленного механизма проверки добросовестности контрагентов и разнообразных позиций налоговых органов на этот счет налогоплательщики зачастую вынуждены затрачивать огромные усилия на проверку своих контрагентов, при этом по-прежнему опасаясь за то, что налоговые органы в ходе налоговой проверки признают предпринятые действия недостаточными.
В частности, в одном из постановлений Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал, что для получения права на вычет «входящего» НДС по приобретенным товарам налогоплательщик должен был, в частности, убедиться в том, что контрагент уплатил НДС в бюджет13. Принимая во внимание, что соответствующая сумма НДС контрагентом уплачена не была, налогоплательщику было отказано в вычете «входящего» НДС, уплаченного данному контрагенту.
Можно сделать вывод, что проверку добросовестности своих контрагентов должен осуществлять каждый налогоплательщик, что позволит устранить часть фирм-однодневок, которые зачастую создаются для ухода от налогообложения. В то же время отсутствие единых методов проверки добросовестности контрагентов делает данную процедуру в большинстве случае неэффективной, поскольку налогоплательщики, осуществляющие проверку своих контрагентов, для перестраховки вынуждены запрашивать у контрагентов огромное
13 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12.02.2008 № 12210/07.
количество ненужной документации, что не исключает ситуации, при которой налоговые органы в ходе налоговой проверки запросят дополнительную информацию по данному вопросу.
В связи с вышесказанным предлагается внести в Налоговый кодекс РФ отдельную статью, предусматривающую обязанность налогоплательщика-покупателя получить, а налогоплательщика-поставщика предоставить покупателю до вступления в договорные отношения следующую документацию в целях подтверждения добросовестности контрагентов:
• копию свидетельства о регистрации контрагента в Едином государственном реестре юридических лиц;
• копию свидетельства о постановке контрагента на учет в налоговом органе;
• копию доверенности или иного документа, уполномочивающего то или иное лицо подписывать документы от лица контрагента;
• копию акта сверки с налоговыми органами уплаченных контрагентом налогов. Предложенные изменения в Налоговый кодекс
РФ позволят устранить существующую неопределенность относительно перечня мероприятий, которые налогоплательщики должны осуществлять для проверки добросовестности своих контрагентов, а также даст возможность добросовестным налогоплательщикам существенно сократить свои расходы на судебные разбирательства и направить данные средства на развитие предприятия и увеличение его налогового потенциала.
На примере Республики Бурятия как одного из дотируемых регионов России можно сделать вывод о том, что одним из наиболее приоритетных направлений развития налогового потенциала регионов в настоящее время должно стать выравнивание налоговой составляющей, для чего необходимо уделять внимание не поиску средств для увеличения дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, а поиску путей повышения их самообеспеченности и саморазвития и увеличения уровня собственных налоговых доходов. Для этого необходимо осуществить ряд
мероприятий по совершенствованию налогового законодательства с акцентом на региональный аспект, предоставлять финансирование регионам из федерального бюджета исключительно на целевые нужды, а также развивать предпринимательство, что в дальнейшем должно привести к увеличению налогового потенциала регионов страны.
^исок литературы
1. Березин М. Ю. Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориен-тиры/Березин М. Ю. —М.: Волтерс Клувер, 2006. 640. ISBN 5-466-00171-6 (в пер.), с. 107.
2. Калинина О. В., Окороков Р. В. Налоговый потенциал региона: теория и методы оценки. — СПб: Изд-во Политехи. Ун-та, 2007, с. 80.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая // Первоначальный текст документа опубликован в Парламентской газете № 151-152, 10.08.2000 , в ред. законов, вступивших в силу с 1 января 2009 года.
4. Налоговый паспорт республики Бурятия по состоянию на 01.01.2008 (разд. 5).
5. Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.
6. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12.02.2008 № 12210/07.
7. Проект Федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ».
8. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Стат. сб. / Росстат. М., 2008, с. 916.
9. Российская газета, 22 апреля 2009 г.
10. Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
11. http://top.rbc.ru, доступ свободный.
12. http://www.gks.ru, официальный Интернет-сайт Росстата, доступ свободный.
