CC BY
229
УДК 316.354:316.77:316.343.656:17.022.1:352
ПРОКАЗИНА Н.В., Особенности формирования СТАРЫХ Н.П. имиджа органов местного
самоуправления
В данной статье рассматриваются особенности имиджа органов местного самоуправления. Выводы и положения основаны на исследованиях, проведенных авторами, и вторичном анализе эмпирических исследований по проблемам функционирования и развития органов местного самоуправления в Российской Федерации. Акцентируется внимание на особенностях формирования имиджа органов местного самоуправления.
Ключевые слова: имидж, особенности формирования, органы местного самоуправления.
Как показывает практика управления, имидж и его формирование являются неотъемлемым элементом субъекта управления, и этой проблеме следует уделять пристальное внимание.
Чем выше уровень власти, тем лучше изучены закономерности формирования позитивного имиджа. Исследовательский интерес к муниципальному уровню, муниципальным лидерам и их окружению проявляется редко, не выбирая их в качестве объектов исследования как по причине больших затрат, так и по причине отдаленности ряда районов от региональных центров. Оживление наблюдается лишь в период избирательных кампаний, но исследования носят частный характер и чаще ограничиваются выявлением электоральных предпочтений1.
Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) 21 мая 2009 г. представил результаты исследования, позволяющие проследить изменения отношения населения к органам местной и федеральной власти за последние 10 лет2.
В 1999 году россияне полагали, что местные органы власти объективнее, чем федеральные, оценивают ситуацию в стране (33% против 14%), в настоящее время мнение наших сограждан изменилось: оценка ситуации федеральными властями кажется им более правдивой (34%), чем
оценка местных органов власти (12%). Однако примерно 40% граждан страны, как и 10 лет назад, считают, что ни те, ни другие не дают объективной оценки (таблица 1).
Таблица 1 Какие органы власти - местные или федеральные, с Вашей точки зрения, честнее оценивают ситуацию в России, в %
Органы власти 1999 2009
Местные 33 12
Федеральные 14 34
Ни те, ни другие 41 40
Затрудняюсь ответить 13 14
По сравнению с 1999 годом изменилось и мнение россиян о том, кто предлагает более эффективные антикризисные меры (таблица 2).
Таблица 2 Какие органы власти - местные или федеральные, с Вашей точки зрения, предлагают более эффективные пути выхода из экономического кризиса, в %
Органы власти 1999 г. 2009 г.
Местные 26 7
Федеральные 16 39
Ни те, ни другие 43 38
Затрудняюсь ответить 15 16
Сибиряки и жители Дальнего Востока наиболее склонны считать, что федеральные органы власти более правдиво оценивают ситуацию в стране (44% и 42% соответственно) и предлагают более эффективные пути борьбы с кризисом (49% и 45% соответственно). Напротив, южане и жители Северо-Западного округа чаще других считают, что местные органы власти дают более честную оценку происходящего (19% и 17% соответственно) и предлагают более действенные способы преодоления кризиса (13% и 10% соответственно). Жители Центрального федерального округа наиболее склонны считать, что ни те, ни другие органы власти не дают честную оценку ситуации (49%) и не предлагают эффективные пути выхода из кризиса (46%) (таблица 3).
Таблица 3
Какие органы власти - местные или федеральные, с Вашей точки зрения, честнее оценивают ситуацию в России, в %
Органы власти Всего опрошенных Федеральные округа
ЦФО СЗФО ЮФО ПФО УФО СФО ДФО
Местные 12 9 17 19 5 14 14 11
Федеральные 34 27 34 34 35 30 44 42
Ни те, ни другие 40 49 40 38 44 26 30 30
Затрудняюсь ответить 14 15 9 9 16 30 12 16
Из таблицы 4 видно, что сторонники «Единой России» наиболее склонны считать, что федеральные власти дают более честную оценку ситуации (42%) и предлагают более эффективные антикризисные меры (47%). Представители электората демократов чаще выражают уверенность в более правдивой оценке происходящего в стране местными властями и в том, что их меры по борьбе с кризисом более действенны (25% и 19% соответственно). Представители электората КПРФ в основном считают, что ни те, ни другие органы власти не дают правдивую оценку происходящего (57%) и не предлагают эффективные антикризисные меры (54%)3.
Таблица 4
Какие органы власти - местные или федеральные, с Вашей точки зрения, предлагают более эффективные пути выхода из экономического кризиса, в %
Органы власти Всего опрошенных Сторонники политических партий
"Единая Россия" КПРФ ЛДПР "Справедливая Россия" Демократы (Партии"Правое дело" + Яблоко)
Местные 7 8 3 4 13 19
Федеральные 39 47 27 27 37 44
Ни те, ни другие 38 29 54 51 40 19
Затрудняюсь ответить 16 16 16 18 10 19
Таким образом, данные социологического опроса, проведенного ВЦИОМом, позволяют выявить следующую тенденцию. За прошедшие десять лет мнение россиян о том, какие органы власти - местные или федеральные - объективнее оценивают ситуацию в стране, кардинально переменилось в пользу федеральных органов власти.
Одним из факторов, влияющих на отношение к органам местного власти, выступает имидж органов местного самоуправления. Имидж органов местного самоуправления - это целостный, качественно определенный образ органов местного самоуправления, устойчиво живущий и воспроизводящийся в массовом и/или индивидуальном сознании населения опре-
деленного муниципального образования. Имидж отражается в общественном сознании в результате взаимодействия с органами местного самоуправления, получения информации о нем от него самого либо от источников, вызывающих доверие.
Результаты, полученные в ходе авторского социологического исследования4, свидетельствуют о том, что имидж сотрудников, работающих в органах местного самоуправления, как добросовестных, порядочных людей сформирован только у 9,3% мужчин, 8,3% женщин, у 1,0% молодежи, у остальных возрастных групп он примерно одинаков и колеблется от 11,3% до 16,3%. В зависимости от уровня образования данный имидж сотрудников органов местного самоуправления поддерживают от 5,1% до 23,1% опрошенных, исключение составляют лишь респонденты, имеющие начальное образование (50%).
Имидж сотрудников как людей, знающих свое дело, поддерживают 24,2% мужчин, 30,6% женщин, он приблизительно одинаков для всех возрастных групп и находится в интервале от 23,3% до 32,7%. По критерию образования данный имидж поддерживается от 18,9% до 31,9%, исключение составляют опрошенные, имеющие начальное и послевузовское образование, в их представлениях данный имидж сотрудников находится на самом низком уровне - 0% и 7,7% соответственно.
Имидж сотрудников органов местного самоуправления как безразличных людей разделяют 23,7% мужчин и 22,5% женщин. По социально-демографическим показателям: возраст - данный имидж сформирован у 18,2 - 29,8% опрошенных жителей; образование - у 15,4 - 25,5% опрошенных, имеющих послевузовское, высшее профессиональное, неоконченное высшее профессиональное, среднее профессиональное и среднее полное (общее) образование. В представлениях жителей, имеющих начальное, среднее общее и начальное профессиональное образование, имидж сотрудников как безразличных людей составляет 50%, 30,8%, 35,1% соответственно.
По мнению 42,8% мужчин и 38,7% женщин, в органах местного самоуправления работают люди, реализующие свои амби-
ции. Данная точка зрения поддерживается большинством полученных ответов всех возрастных групп (от 30,6% до 48,7%) и независимо от уровня образования (29,7% до 53,8%), исключение составляют жители, имеющие начальное образование. Они не поддерживают данный имидж сотрудников органов местного самоуправления (0%).
Таким образом, по общему мнению жителей города Орла, в органах местного самоуправления работают: добросовестные, порядочные люди - 8,7%, люди, знающие свое дело, - 28,4%, безразличные люди - 22,9%, люди, реализующие свои амбиции, - 40,0%.
Имидж руководителей и сотрудников, руководствующихся в своей работе законодательством, поддерживают 26,1% мужчин, 28,7% женщин, по возрастному критерию - от 23,9% до 31,8%, по критерию образования - от 20% до 50%.
Считают, что руководители и сотрудники в своей работе руководствуются интересами граждан, 10,5% мужчин, 11,9% женщин, в зависимости от возраста - от 9,3% до 15,5% и уровня образования - от 4% до 14,6%, исключение составляют 25% полученных ответов от жителей, имеющих начальное образование.
Имидж сотрудников и руководителей, которые в своей работе руководствуются прежде всего личными интересами, сформирован у 25,2% мужчин, 18,9% женщин. В зависимости от возраста данный имидж поддерживается от 16,2% до 23,9%, в зависимости от уровня образования - от 13,3% до 25%.
24,8% мужчин, 23,6% женщин, от 19,6% до 27,0% в зависимости от возрастной группы и от 22,2% до 26,4% в зависимости от образования (исключение составляют имеющие среднее и начальное образование - 40,0% и 0% соответственно) поддерживают положение о том, что в своей работе руководители и сотрудники органов местного самоуправления руководствуются интересами и пожеланиями своего непосредственного руководства.
Считают, что в основе деятельности руководителей и сотрудников органов местного самоуправления лежат корпора-
тивные интересы, 6,3% мужчин, 5,7% женщин, по возрастным группам - от 4,8% до 10,9%, по уровню образования - от 4,0% до 10,8%. Исключение составляют респонденты с послевузовским и начальным образованием, которые не разделяют данную точку зрения (0%).
Общее мнение жителей о том, чем руководствуются сотрудники и руководители органов местного самоуправления в своей работе, имеет следующий вид: законодательством - 27,8%, интересами граждан - 11,5%, личными интересами -20,9%, интересами и пожеланиями своего непосредственного руководства -25,8%, корпоративными интересами -5,9%, затруднились ответить - 8,1%.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что, несмотря на незначительный разрыв в 2,0% от «руководства в работе интересами и пожеланиями непосредственного руководства», жители все-таки больше склонны считать, что сотрудники органов местного самоуправления руководствуются в своей работе законодательством.
Данные мнения и оценки муниципальных служащих сформированы у жителей независимо от того, обращались ли они в органы местного самоуправления или нет. Исходя из этого, можно предположить, что, еще не обращаясь к представителям муниципальной власти, жители уже настроены настороженно, с недоверием.
Четкого отношения населения к работникам органов местного самоуправления нет и у тех, граждан, которые непосредственно обращались в муниципальные органы: «общая негативная» оценка -31,7%, «общая положительная оценка» -34,3%, «нейтральная» - 34,2%.
Следующим индикатором имиджа руководителей и сотрудников органов местного самоуправления является наличие профильного образования. Более 60% жителей города едины во мнении, что руководителям и сотрудникам органов местного самоуправления необходимо профильное образование. Это свидетельствует, с одной стороны, о том, что, по мнению жителей, работникам изначально необходимо иметь профильное образование, что-
бы справляться с возложенными на них обязанностями, а с другой - что население не удовлетворено в настоящее время качеством профессиональной подготовки работников органов местного самоуправления.
Эти данные подтверждают, что местные органы власти недостаточное внимание уделяют своему имиджу.
Под имиджем мы понимаем образ, с одной стороны, целенаправленно формируемый субъектом, а с другой - создаваемый мнениями и оценками аудитории5.
На наш взгляд, имидж местных органов власти складывается из двух компонентов: имиджа органов местного самоуправления и имиджа сотрудников органов местного самоуправления.
Можно предположить, что имиджиро-вание органов местного самоуправления - это основанная на изучении объекта имиджа система оптимизации значимых характеристик субъекта имиджа и информационного воздействия на целевую аудиторию, направленного на достижение положительного имиджа органов местного самоуправления и, как следствие, высокой степени доверия населения муниципального образования6.
Процесс формирования имиджа предполагает наличие: активного субъекта, производящего воздействие; аудитории, на которую направлены действия субъекта; взаимодействия между ними.
Анализ теоретических положений позволяет выделить особенности формирования имиджа органов местного самоуправления.
Во-первых, имидж органов местного самоуправления возникает благодаря их персонификации с руководителем. Иначе говоря, органы местного самоуправления идентифицируются с высшими должностными лицами на муниципальном уровне. В то же время, употребляя понятие «имидж», мы подразумеваем, что потенциально каждый муниципальный служащий способен быть субъектом формирования имиджа. Таким образом, субъектами формирования имиджа выступают высшие должностные лица и муниципальные служащие.
Второй особенностью имиджа органов местного самоуправления является сложность аудитории. При построении взаимоотношений органов местного самоуправления с обществом население выступает основным участником взаимодействия. Однако рассмотрение населения в целом слишком абстрактно и не позволяет отразить особенности социальных групп, учесть их отличительные характеристики. Решая эту задачу, целесообразно структуру аудитории муниципальных органов представить, опираясь на типологию организаций, предложенную А.И. Пригожиным. При таком подходе структура аудиторий может включать различные организации, массового потребителя (население), отдельные его категории (профессиональные, возрастные и т.д.). Деятельность муниципальных органов может быть направлена на однородные объекты или быть ориентирована на дискретную среду. В первой ситуации межорганизационные отношения происходят по поводу промежуточных результатов деятельности, во второй - отношения возникают вокруг конечного продукта деятельности. Поэтому аудиторией муниципальных органов можно считать следующие целевые группы: массового потребителя (население) и отдельные его категории, собственно организации, как деловые (коммерческие, государственные и муниципальные организации и учреждения), так и союзные (некоммерческие объединения). Информация, в представлении которой заинтересованы перечисленные группы, варьируется, что обусловлено их социальным статусом, интересами, особенностями деятельности и что оказывает влияние на выбор методов воздействия на муниципальных служащих.
Необходимо отметить, что аудитория также выступает субъектом, воспринимающим, интерпретирующим информацию, строящим собственную линию поведения. Носитель образа не может быть уверен, что его действия повлияют на целевые группы, так как он планирует, и он получит ожидаемый результат. Разного рода помехи, возникающие на пути воздействия, особенности восприятия аудитории обус-
ловливают не однозначность, а лишь вероятностную предсказуемость реакций последней. Таким образом, точнее представить формирование имиджа как интерсубъектный процесс взаимодействия, предполагающий учет субъектом характеристик и возможных реакций аудитории.
Формирование имиджа органов местного самоуправления всегда ориентировано на восприятие целевых групп. С этой точки зрения он выступает как перцептивный феномен. С позиции муниципальных служащих имидж является функциональным, предназначенным решать определенные практические задачи - его формирование направлено на создание такого образа, который будет способствовать достижению целей, стоящих перед органами местного самоуправления. С этой точки зрения он и будет рассматриваться в дальнейшем.
Как отмечалось выше, возможность воздействия на других связана с адекватной оценкой существующих представлений о субъекте, со знанием процесса формирования образа другого, особенностей протекания перцепции и интерпретации. Восприятие и интерпретация полученной информации, а следовательно, и построение образа протекают в большинстве своем на подсознательном уровне, с помощью тех смысловых схем, которые были сформированы в процессе взаимодействия индивидов. Любой индивид отражается и воспринимается, во-первых, как конкретная личность, занимающая данное положение в обществе (статус), выполняющая определенную социальную роль и принадлежащая к соответствующей социальной группе7.
Вторым компонентом имиджа местных органов власти является имидж муниципальных служащих. Социологический оп-рос8 показал, что только у 5,2% респондентов о работниках местных органов власти сложилось определенно положительное мнение и еще у 25,3% - скорее положительное, чем отрицательное. То есть в общей сложности менее трети опрошенных в той или иной мере положительно относятся к муниципальным служащим. Определенное отрицательное отношение
высказали 10,6% респондентов, и еще 34,6% склоняются к отрицательному мнению о муниципальных служащих. В совокупности это составляет почти половину всех опрошенных, а если учесть, что 24,3% не смогли определить своего мнения по поводу работников местных органов власти, то проблема «человеческого фактора» в деятельности местного самоуправления становится очевидной9.
Имидж муниципальных служащих - образ муниципальных служащих, формирующийся в процессе целенаправленного воздействия муниципального служащего на аудиторию и восприятия аудиторией этого воздействия.
Поскольку профессиональная деятельность муниципальных служащих напрямую связана с распределением властных полномочий как по отношению к обществу и гражданам, так и внутри самой муниципальной службы, возможности формирования имиджа муниципальных служащих в значительной мере определяются присущими службе особенностями. Последние обусловливаются, во-первых, принадлежностью муниципального служащего к власти, во-вторых, спецификой деятельности государственных органов. Среди особенностей формирования имиджа муниципальных служащих можно выделить следующие:
- функционирование института муниципальной службы привлекает особое внимание общества, что проявляется в постоянном наблюдении и оценке действия органов власти со стороны населения и организаций, на основании которых формируется критическое отношение к их деятельности. И это естественно, так как результаты деятельности муниципальных служащих определяют благосостояние страны и влияют на уровень жизни каждого человека;
- отношение населения и муниципальной службы в целом предопределяет оценку деятельности отдельного муниципального органа и конкретных служащих. В то же время имидж муниципальных служащих и муниципальной службы в значительной степени зависит от способности каждого муниципального служащего произве-
сти благоприятное впечатление на гражданина;
- восприятие муниципальной службы обусловливается результатами деятельности муниципальных органов и муниципальных служащих, которые аккумулируются в показателях экономического и социального положения страны и региона10.
Необходимо также при формировании имиджа органов местного самоуправления учитывать специфику работы в системе муниципальной службы.
Профессиональная деятельность муниципального служащего осуществляется в достаточно регламентированном правовом и инструктивном пространстве. Законодательно устанавливается достаточно строгая иерархия должностей. Таким образом, профессиональная деятельность в органах местного самоуправления осложняется тем, что она осуществляется в жесткой субординированной организационной среде.
Другой важной особенностью является то, что муниципальные служащие работают не только в формализованной организационной структуре, но и программа их деятельности, совокупность норм и правил также достаточно формализованы и регламентированы. Эта особенность материализуется в многочисленных нормативно-инструктивных документах, содержащих порой весьма подробное описание целевых и операциональных сторон работы руководителей. В результате управленческая деятельность муниципальных служащих прежде всего носит организационно-исполнительский характер в отличие от выраженной инновационной компоненты в работе менеджеров предприятий и организаций или, тем более, от предпринимательской деятельности руководителя -бизнесмена.
Оборотной стороной регламентированности профессиональной деятельности является строго очерченная шкала материального вознаграждения в системе муниципальной службы, направленная на удовлетворение потребностей служащих в разумных пределах11.
Следующей весьма важной отличительной особенностью в деятельности
муниципального служащего является отсутствие такого существенного, объективного показателя эффективности его труда, как прибыль. Если одним из ключевых критериев для оценки качества и количества труда менеджера на предприятиях всех форм собственности является полученная возглавляемым подразделением (организацией) прибыль, то для муниципальных служащих либо вообще не может быть отражена в категориях дохода, издержек, выручки, либо такие показатели отражают эффективность управленческого труда только косвенно (например, налоговые органы).
Поэтому результаты деятельности всей производственной группы лишь частично отражают эффективность профессиональной деятельности муниципальных служащих. Сложность и специфическое содержание управленческой деятельности заставляет отказаться от попытки использовать количественные показатели деятельности коллектива в качестве критерия оценки успешности осуществляемого управления.
Последней характеристикой управленческого труда в органах местного самоуправления является такая особенность внешней среды, как отсутствие конкурентов. Подавляющее большинство менеджеров постоянно сравнивают собственные технологические решения, организацию работы с потребителями с аналогичными параметрами деятельности управленческой группы конкурирующих организаций. Муниципальные служащие в известной мере являются муниципальным монополистом по реализации функций государства.
Поэтому в отличие от менеджеров предприятий, которые часто действуют на опережение конкурентов, задавая «рваный» темп управленческой жизни, постоянно «крутясь» в различных направлениях, в системе муниципальной службы предпочитают действовать не спеша, принимают решения на основе богатой информационной базы, склонны заниматься одним делом, вынуждены находиться в состоянии почти постоянной готовности
представить необходимые материалы вышестоящему руководству.
Специфика профессиональной деятельности в органах местного самоуправления заключается в том, что она:
- реализуется в строго иерархической организационной среде с четко разграниченными категориями и разрядами среди субъектов профессиональной деятельности;
- обладает формализованными и регламентированными средствами по достижению поставленных целей;
- имеет слабовыраженную объективно-критериальную основу для оценки ее эффективности;
- протекает в условиях внешней среды, характеризующейся отсутствием конкуренции12 .
Таким образом, в процессе формирования имиджа органов местного самоуправления необходимо учитывать особенности формирования и специфику деятельности в сфере муниципальной службы, а также особенности построения имиджа муниципальных служащих. Это позволит выстроить положительный имидж органов местного самоуправления и муниципальных служащих, который, несомненно, будет способствовать усилению доверия со стороны населения органам местного самоуправления. И, может быть, тогда при следующем опросе ВЦИОМа процентные соотношения будут все-таки в пользу местных органов власти.
1 Журавкова М.В. Имиджевый аспект местного самоуправления // Вестник национального комитета «Интеллектуальные ресурсы России». 2006. № 4. С. 127.
2 Инициативный Всероссийский опрос ВЦИОМ проведён 18-19 апреля 2009 г Опрошено 1600 человек в 140 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4% // www.wciom.ru (дата обращения: 15.07.2009)
3 Пресс-выпуск ВЦИОМ №1228 21.05.2009 // www.wciom.ru (дата обращения 15.07.2009)
4 Социологический опрос (анкетирование) домохозяйств, проведенный в апреле-мае 2010 года среди жителей города Орла. Общий объем выборки - 624 анкеты, заполненные опрошенными представителями семей. Объем выборки определялся с доверительной вероятнос-
СОЦИОЛОГИЯ И ЖИЗНЬ
тью 0,95 и предельной ошибкой, равной 4%. Вид выборки - многоступенчатая.
5 Шуваева В.В. Организационная культура и имидж государственной службы: Монография. М.: ИПК госслужбы, Московский областной учебный центр «Нахабино», 2005. С. 51.
6 Картрич М.А. Правовое государство и гражданское общество как неотъемлемые атрибуты взаимодействия власти и населения / Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2003. №1 С. 102.
7 Шуваева В.В. Организационная культура и имидж государственной службы: Монография. М.: ИПК госслужбы, Московский областной учебный центр «Нахабино», 2005. С. 52-54.
8 «Население о работе органов местной власти» (октябрь, 2004 г.). Всего опрошен 1 121 респондент в 18 субъектах семи федеральных округов Российской Федерации, в том числе: Республике Бурятия, Республике Дагестан, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Хакасия, Республике Саха-Якутия, Удмуртской Республике, Ставропольском крае, Хабаровском крае, Архангельской области, Нижегородской области, Омской области, Ор-
ловской области, Саратовской области, Смоленской области, Тамбовской области, Тульской области, Челябинской области, г Москве, г Санкт-Петербурге. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов.
9 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001 - 2006 годах. Ульяновск: ОГУП «Областная типография «Печатный двор», 2007. С. 165-200.
10 Шуваева В.В. Организационная культура и имидж государственной службы: Монография. М.: ИПК госслужбы, Московский областной учебный центр «Нахабино», 2005. С. 54-56.
11 Самыгин С.И., Столяренко Л.Д. Менеджмент персонала. Ростов н/Д.: Феникс, 1997. С. 42.
12 Реан А.А., Кудашев А.Р., Баранов А.А. Психологическая адаптация личности. Анализ, теория, практика. СПб.: Прайм - ЕВРОЗНАК, 2006. С. 278-281.
