CC BY
380
УДК 327.35
А. И. Емельянов
кандидат политических наук;
доцент кафедры политологии института международных отношений и социально-политических наук ФГБОУ ВО МГЛУ; e-maiL: [email protected]
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ АВСТРИИ
Данная статья обусловлена необходимостью изучения современного внешнеполитического курса Австрии и его эволюции в начале XXI в. В 1955 г. Австрия официально заявила о нейтралитете в своей внешней политике. При этом стоит отметить, что нейтралитет Австрии серьезно влияет на процесс принятия решений и выбор внешнеполитического курса не только республики, но и Европейского союза. В статье поднимается вопрос о гибкости и независимости внешней политики Австрии, который требует тщательного изучения. Автор анализирует внешнюю политику страны в качестве одного из ключевых государств Европы. В работе исследуется соответствие политики Австрии в рамках общеевропейской политики государств.
Ключевые слова: Австрия; внешняя политика; геополитика; Европейский союз; нейтралитет; принятие решений; регионализм.
A. I. Emelianov
PhD (PoLiticaL Science), Associate Professor,
Department of Political Science, Institute of International Relations and Social and Political Sciences (Faculty); MSLU; e-mail: [email protected]
FEATURES OF FORMATION AND IMPLEMENTATION OF MODERN FOREIGN POLICY OF AUSTRIA
This articLe is due to the need to study the modern foreign poLicy of Austria and its evolution in the early XXI century. In 1955, Austria officiary declared neutrality in its foreign policy. At the same time, it should be noted that Austria's neutrality seriousLy affects the decision-making process and the choice of foreign poLicy not only of the Republic, but also of the European Union. The article raises the question of flexibility and independence of Austria's foreign policy, which require careful study. The author anaLyzes the foreign poLicy of the country as one of the key States of Europe. The article examines the compliance of Austrian policy within the framework of the European policy of States.
Key words: Austria; foreign policy; geopolitics; European Union; neutrality; decision-making process; regionaLism.
Внешняя политика Австрии представляет собой достаточно интересный предмет для изучения. Так, во времена «холодной войны» Австрия находилась под давлением со стороны двух противоборствующих блоков, которые возглавляли СССР и США. В данных условиях, большинство стран выбирали ту или иную сторону, и их внешняя политика «растворялась» в общем внешнеполитическом курсе избранного блока. Австрия, тем не менее, выбрала альтернативный путь, выбрав политику нейтралитета. Это позволило Австрии сохранить независимость и принимать собственные решения, зависящие только от интересов самой Австрийской Республики.
Австрию можно считать нейтральным государством с момента вступления в силу 26 октября 1955 г. «Федерального конституционного закона о нейтралитете Австрии» [Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 über die Neutralität Österreichs URL]. Она сохраняет политический нейтралитет и по сей день, являясь посредником сторон, которые находятся в конфликтном состоянии, что позволяет ей быть медиатором в примирении враждующих сторон. Австрия старается призывать другие страны к конструктивному диалогу и способствовать мирному решению конфликтов. Таким образом, Австрия зарекомендовала себя в качестве «страны диалога», что проявилось во время ее посредничества для заключения ядерной сделки с Ираном, а также поддержания диалога по решению кризиса в Сирии [Außen- und Europapolitischer Bericht - 2015 URL]. Кроме того, в столице Австрии, Вене, находятся представительства различных международных организаций, например, ОБСЕ, ОПЕК и др. Это говорит о том, что Австрия готова решать проблемы мирным путем, используя диалог в качестве инструмента для достижения данной цели.
Таким образом, именно заявленный нейтралитет позволяет стране активно участвовать в мировой политике, несмотря на ограниченный геополитический потенциал. В общем смысле, политический нейтралитет - это проводимый тем или иным миролюбивым государством внешнеполитический курс, предусматривающий неучастие данного государства в военных блоках и группировках, отказ от представления его территории под иностранные военные базы и установление дружественных отношений этого государства с другими странами [Außen- und Europapolitischer ... URL].
Тем не менее политический нейтралитет Австрии изменяется под влиянием всё новых вызовов и угроз, а изменение статуса нейтралитета может привести к негативным последствиям для самостоятельности и независимости страны. Негативные тенденции таких преобразований австрийского нейтралитета можно наблюдать уже сейчас. Во-первых, вступление Австрии в Европейский союз в 1995 г. повлияло на возможность Австрии проводить независимую внешнюю политику [Белозёров, Агафонова 2016, с. 24]. Так, по некоторым вопросам Австрии приходится придерживаться общей политики ЕС в ущерб своему суверенитету. Кроме того, вступление в ЕС повлекло за собой принятие Австрией предписаний по Общей внешней политике и политики безопасности (ОВПБ). Обязательство выполнения данных предписаний ставит внешнюю политику Австрии в зависимость от политики ЕС, а значение нейтралитета всё больше снижается.
Во-вторых, Австрия является страной-участницей программы НАТО «Партнерство ради мира». Хотя данная Программа создана для того, чтобы поддерживать стабильность и спокойствие на мировой арене, с другой стороны, под этим подразумевается военное сотрудничество с блоком НАТО. Кроме того, данная Программа часто используется для проверки готовности стран для дальнейшего вступления в НАТО. Существует множество стран, которые вышли из Программы, а затем вступили в НАТО (Польша, Хорватия, и др.). Как известно НАТО сейчас является самым влиятельным военным блоком в мире, а вступление в любые военные блоки противоречит самому понятию нейтралитета. Таким образом, Австрия открывает для себя возможность вступления в НАТО, что является главной угрозой для ее нейтралитета.
Несмотря на угрозы для независимости и суверенитета Австрии, нейтралитет продолжает быть главным двигателем внешней политики Австрийской Республики. Правительство Австрии всё чаще показывает способность к принятию независимых решений, тогда как многие эксперты считают, что нейтральность Австрии стала минимальной после вступления в ЕС [Cede, Prosl 2015, s.12]. Ярким примером независимого решения можно считать отказ Австрии выслать российских дипломатов из-за «дела Скрипалей», когда большинство стран-членов Европейского союза поддержали Великобританию и выслали российских дипломатов. Министр иностранных дел Австрии Карин
Кнайсиль объяснила данное решение тем, что Австрия не намерена прерывать дипломатические связи с Москвой, и считает, что диалог необходимо вести в любой ситуации [Keine Russen ausweisen. Kneissl: «Brennen hier überhaupt nichts nieder» URL].
На основе этого примера можно сделать вывод, что Австрия придерживается позиций нейтралитета даже в рамках ЕС, где на любые решения по внешней политике производится серьезное давление и воздействие со стороны членов ЕС. Таким образом, Австрия играет роль противовеса и стремится стабилизировать, снизить напряженность в международных отношениях. Именно политический нейтралитет позволяет Австрии подходить к решению международных конфликтов с независимой точкой зрения. В некоторых случаях такая позиция может предотвратить эскалацию конфликта и разрешить его в зачаточном состоянии.
Огромное значение во внешней политике Австрии играет политика безопасности. Внешняя политика и политика безопасности являются взаимозависимыми и неотделимыми друг от друга. Это закреплено в «Стратегии безопасности Австрии» [Österreichische Sicherheitsstrategie: Sicherheit in einer neuen Dekade - Sicherheit gestalten URL]. В этом документе говорится о том, что в областях безопасности и внешней политики всё большую роль стали играть международные организации, в частности ЕС. Мировые проблемы могут быть решены только посредством международного сотрудничества. Укрепление внешней безопасности, стабилизация ситуации в балканских странах и улучшение внутренней безопасности самой Австрии способствуют повышению стабильности в европейском регионе. Другими словами, Австрия стремится к кооперации и интеграции в вопросах внешней политики и политики безопасности. Кроме того, данная страна является гарантом безопасности и стабильности в регионе, так как на ее территории запрещено размещать военные базы и ядерное вооружение.
Важным направлением внешней политики Австрии является взаимодействие с ООН [Weißbuch. Republik Österreich URL]. Австрия развивает права человека, выступает за мировую безопасность и участвует в Совете безопасности ООН (последний раз в 2009-2010 гг.). Вена активно участвует в вопросах по повышению эффективности миротворческих войск, защите гражданских лиц в зонах боевых действий, гуманитарной помощи и помощи при бедствиях и др.
Таким образом, внешняя политика Австрии основывается на главных принципах нейтралитета. Австрия по-прежнему не участвует в военных блоках и военных операциях. Австрия сохраняет способность принимать независимые решения, но процессы глобализации привели к тому, что ее нейтралитет может быть поставлен на второй план при решении мировых проблем.
Для того чтобы проследить изменения во внешней политике Австрии, следует провести сравнительный анализ среди методов по изучению внешней политики данной страны. Сравнительный подход позволит рассмотреть проблему нейтралитета Австрии с разных сторон и сделать исследование более объективным.
Прежде всего, следует определиться с методами изучения политики государства, поэтому был избран ряд подходов, предложенных С. Ю. Наумовым:
1. Институционализм. Данный метод акцентирует внимание на взаимодействии политических институтов: обычаев, традиций, права, государства, партий, движений. С помощью данного метода производится анализ официальных и неофициальных структур, норм и правил того или иного государства.
2. Концепция политического процесса. Основной акцент в изучении государственной политики при помощи этого метода делается на последовательных процессах принятия политических решений.
3. Теория групп. В подходе акцент делается на зависимости политики от социальных факторов, экономики, социальной структуры общества, культуры и идеологии. Производится анализ политики как сферы взаимодействия различных групп, преследующих свои интересы.
4. Теория рационализма. Метод выделяет принятие решений на основе рационализма, что позволяет максимально удовлетворить потребности актера и упростить достижение общественных установок.
5. Теория элит. Основной акцент в данном методе делается на том, что политические элиты являются главным фактором формирования политики государства.
6. Теория инкрементализма. В данном случае акцент делается на бюрократической деятельности государства. Решения
принимаются при необходимости устранения проблем по мере их поступления.
7. Теория игр. Метод помогает рассматривать политику на основе взаимодействия индивидов. Именно их предпочтения и позиции позволяют принимать политические решения.
8. Теория общественного выбора. В данном подходе государственная политика оценивается на выявлении общественных ценностей, предпочтений и целей. На их основе принимаются дальнейшие решения.
9. Теория открытых систем. Здесь акцентируется внимание на том, что политические решения принимаются в соответствии с запросами всех слоев общества, а также с внешними факторами [Наумов 2008, с. 70].
Теперь можно перейти к разбору каждого метода и постараться спроецировать их на внешнюю политику Австрии.
Институциональный подход к изучению политики государства является одним из самых широко используемых, так как он охватывает широкий спектр жизнедеятельности общества, тем самым позволяя изучить политику в полной мере, а именно - работу государственных институтов и их взаимодействие. Кроме того, следует учитывать конституционные и правовые механизмы, которые влияют на процесс принятия политических решений.
Данный подход широко использует в своем научном труде Е. А. Водяницкая, подчеркивая, что Федеральное правительство играет главную роль в проведении внешней политики Австрии [Во-дяницкая 2011, с. 10]. Кроме того, Федеральный канцлер Австрии обладает серьезными полномочиями и в высокой степени влияет на принятие политических решений, контролируя тем самым внешнюю политику Австрии. Нейтралитет тоже можно выделить в отдельный институт, который заслуживает особого внимания. Нейтралитет закреплен в Конституции Австрии Федеральным конституционным законом и играет важную роль в принятии внешнеполитических решений. В то же время нейтралитет всё меньше рассматривается в качестве ключевого фактора формирования и реализации внешней политики Австрии. В современных реалиях ставка делается на взаимодействие в рамках международных организаций, что исключает нейтралитет.
Таким образом, институциональный подход позволяет до мелочей разобрать работу государственных институтов, а также его нормы и права. Краеугольным камнем институционализма являются внутренние факторы формирования политики государства, но внешним факторам уделяется недостаточно внимания, что однозначно можно считать минусом данного подхода в рамках изучения внешней политики Австрии.
Следующий подход - концепция политического процесса. Данный подход позволяет проследить процесс принятия решений, т. е. от постановки и выявления проблем до реализации уже принятого решения.
В Австрии действует система разделения властей, поэтому за принятие решений отвечает определенный институт. Например, Парламент Австрии создает законодательную базу для внешней политики. Федеральный канцлер обладает законодательной инициативой и может воздействовать на начальном этапе принятия политических решений. Кроме того, канцлер отвечает за реализацию внешнеполитических решений, так как является составной исполнительной власти. Судебная власть следит за соблюдением Конституции Австрии при формировании и реализации решений по внешней политике. Что же касается президента Австрии, он играет исключительно представительскую роль и участвует только в самом последнем этапе принятия политических решений.
Итак, концепция политического процесса как метод позволяет полностью проанализировать сам процесс принятия решения в Австрии, но не дает четкого представления о том, как внешнеполитическая позиция государства реализуется на практике.
Теория групп хорошо применяется в рамках изучения внешней политики. В условиях глобализации не только государственные органы формируют политику, но также в этом процессе принимают участие разнообразные группы интересов и представители международных организаций.
В Австрии существует множество групп интересов (например, Союз Промышленников, Австрийский Профсоюз, Палата трудящихся и др.), которые принимают участие в формировании и реализации внешней политики Австрии [Эпштейн-Вессели 2016, с. 203]. Не только дипломаты представляют свою страну на мировой арене, но также
и простые члены международных организаций и профсоюзов вносят свой вклад в данный процесс.
Стоит заметить, что в современных условиях теория групп позволяет изучить не только видение государства в рамках внешней политики, но и рассмотреть мнение других участников политического процесса. Минус данной теории заключается в том, что у исследователя может сложиться неправильное представление о внешнеполитическом курсе страны, так как он изучает мнения отдельных групп, которые могут быть весьма субъективны и идти вразрез с настоящим положением дел.
Следующий подход основан на теории рационализма. Рационализм подразумевает, что любое политическое решение должно основываться на конкретных потребностях общества.
В последнее время в Австрии четко прослеживаются тенденции к участию в международных организациях. Это обусловлено стремлением Австрии выступать в роли третейского судьи в решении международных конфликтов и способствовать стабилизации мировой напряженности.
Хотелось бы подчеркнуть, что рационализм выявляет предпосылки формирования внешней политики, делает потребности главным двигателем процесса принятия решений. Следует отметить, что излишний рационализм и концентрация может разорвать связь с традициями страны.
Теория элит является распространенным подходом к изучению политики государств. Он основывается на взаимодействии политической элиты страны. Результатом этого взаимодействия становится принятие окончательного политического решения.
Политической элитой в Австрии являются представители трех наиболее крупных партий: Австрийская народная партия (Österreichische Volkspartei (ÖVP)), Австрийская партия свободы (Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ)) и Социал-демократическая партия Австрии (Sozialdemokratische Partei Österreichs (SPÖ)). Именно эти три партии непосредственно влияют на принятие законов, регулирующих внешнюю политику Австрии.
Изучение политики при помощи теории элит создает картину того, как политическая элита выражает требования и потребности всего общества. Из минусов применения теории элит следует выделить
закрытость политической элиты, что делает ее изучение проблематичным для стороннего наблюдателя.
Следующий подход опирается на теорию инкрементализма. Смысл инкрементализма в постепенном изменении политики путем последовательного решения существующих проблем. Данный подход проблематично проецировать на внешнюю политику Австрии так, как он больше нацелен на изучение внутренней составляющей жизнедеятельности государства.
Теория игр - метод, позволяющий выработать определенную концепцию действий в определенной ситуации.
Теорию игр по отношению к изучению австрийской внешней политики можно применить в случае с «делом Скрипалей». Здесь можно выделить все за и против решения выслать российских дипломатов. Австрия не выслала российских дипломатов, потому что придерживается позиции, что Россия и Европа должны постоянно тесно сотрудничать, и любой разрыв дипломатических отношений может привести к снижению доверия между странами и нарастанию конфликтной ситуации.
Плюс использования теории игр заключается в возможности обосновать абсолютно любое внешнеполитическое решение при помощи моделирования последствий того или иного решения. Минусом может стать излишняя абстрактность теории игр, которая может отвлечь от реального положения дел.
Теория общественного выбора тоже часто применяется для изучения политики, но в большей степени в сфере избирательных технологий. А это опять же затрагивает внутреннюю политику больше, чем внешнюю. Поэтому данный подход неособо применим к изучению внешней политики Австрии.
Последний подход использует теорию открытых систем. Данный подход оценивает политику как совокупность внешних и внутренних факторов.
Применить теорию открытых систем можно на примере политики безопасности Австрии. В данном случае принимаются во внимание внутренние и внешние факторы. Австрия является правовым государством, поэтому граждане этой страны должны чувствовать себя под защитой. Австрия - важная часть политики безопасности ЕС. «Австрия - надежный стабилизирующий фактор и фактор безопасности
в Центральной Европе» [Синдеев 2016, с. 26]. Таким образом, учитывается большая совокупность факторов при изучении формирования и реализации внешней политики Австрии.
Плюс применения данного подхода - комплексное исследование факторов внешней политики, а минус - разнообразие мнений в обществе, которые стоит разбирать отдельно от других факторов.
Таким образом, процесс формирования и реализации внешней политики Австрии изучен через призму различных теоретических подходов. Были приведены конкретные примеры использования каждого из подходов, а также обозначены плюсы и минусы применения подхода в изучении австрийской внешней политике.
Таким образом, следует отметить, что современные мировые политические процессы оказывают серьезное воздействие на всех политических акторов. Даже государства, которые традиционно придерживаются политики нейтралитета, стоят перед выбором, будут ли они объектами или субъектами мирового политического процесса. Примером этого является Австрия. Политика нейтралитета является гарантом суверенитета и независимости Австрии, поэтому она не вступает в военные блоки, а занимает нейтральную позицию в качестве посредника между конфликтующими сторонами.
Кроме того, внешняя политика Австрии подразумевает активное участие в международных организациях, например в ЕС, ООН, ОБСЕ. Безусловно, внешняя политика Австрии может «размываться» в общей политике данных организаций, но опять же многополярность мировой политики и значимость негосударственных политических актеров не позволяют игнорировать возможность участия в международных организациях. Ведь государство, игнорирующие международные организации, можно считать изолированным. А изоляция и отсутствие диалога на международном уровне порождают серьезные трудности и преграды для реализации внешней политики любого государства.
Сравнительный анализ подходов к формированию и реализации внешней политики современной Австрии помогает с разных сторон рассмотреть факторы и предпосылки, влияющие на принятие внешнеполитических решений. Каждый теоретический подход к изучению политики является по своей сути универсальным: он может быть использован не только для изучения внешней политики государства, но и в исследованиях других сфер политической науки. Кроме того,
некоторые подходы довольно сложно применять для исследования более узких областей жизнедеятельности государства. Кроме того, в каждом из подходов есть свои плюсы и минусы, что подталкивает исследователя более тщательно выбирать подходы для изучения определенной проблемы. Выбор подхода зависит от целей и задачей, которые нужно решить в исследовании.
Внешняя политика Австрии - разноплановый и разносторонний предмет для изучения. Для того чтобы затронуть все аспекты австрийской внешней политики, стоит использовать все теоретические подходы в комплексе. Это позволит учесть каждую точку зрения, и сделает исследование объективным.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Белозёров В. К., Агафонова О. В. Дилеммы формирования и реализации общей политики безопасности и обороны Европейского союза // Вестник академии военных наук. 2016. № 3 (56). С. 22-26. Водяницкая Е. А. Конституционно-правовой механизм внешней политики Австрийской республики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 28 с.
Ганюшкин Б. В. Современный нейтралитет. М. : Издательство ИМО, 1958. 164 с.
Наумов С. Ю. Система государственного управления. М. : Форум, 2008. 304 с. Синдеев А. А. Общая политика безопасности и обороны ЕС: подход Австрии //
Общество: политика, экономика, право. 2016. № 10. С. 25-28. Эпштейн-Вессели К. И. Основополагающие размышления об австрийской внешней политике // Управленческое консультирование. 2016. № 9. С.200-207.
Außen- und Europapolitischer Bericht - 2015 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www. bmeia.gv.at/fileadmin/user_upload/Zentrale/Publikationen/AEPB/Aussen_ und_Europapolitischer_Bericht_2015.pdf Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung/Bundesnormen/10001317/Beitritt%20 Österreichs%20zur%20Europäischen%20Union%2c%20Fassung%20 vom%2009.12.2018.pdf Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 über die Neutralität Österreichs // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www. ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblPdf/1955_211_0/ 1955_211_0.pdf.
Cede F., Prosl C. Anspruch und Wirklichkeit. Österreichs Außenpolitik seit 1945.
Österreich, Wien : StudienVerlag, 2015. 356 s. Keine Russen ausweisen. Kneissl: „Brennen hier überhaupt nichts nieder" // Kronen Zeitung. 27.03.2018. URL : www.krone.at/1679112 Österreichische Sicherheitsstrategie: Sicherheit in einer neuen Dekade - Sicherheit gestalten // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www.bmeia.gv.at/fileadmin/user_upload/Zentrale/Aussenpolitik/ Sicherheitsstrategie.pdf Weißbuch. Republik Österreich // Официальный сайт Федерального министерства обороны и спорта. URL : www.bundesheer.at/pdf_pool/publikationen/ weissbuch_2012.pdf
REFERENCES
Belozjorov V. K., Agafonova O. V. Dilemmy formirovanija i realizacii obshhej politiki bezopasnosti i oborony Evropejskogo sojuza // Vestnik akademii voennyh nauk. 2016. № 3 (56). S. 22-26. Vodjanickaja E. A. Konstitucionno-pravovoj mehanizm vneshnej politiki Avstrijskoj
respubliki : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2011. 28 s. Ganjushkin B. V. Sovremennyj nejtralitet. M.: Izdatel'stvo IMO, 1958. 164 s. Naumov S. Ju. Sistema gosudarstvennogo upravlenija. M. : Forum, 2008. 304 s. Sindeev A. A. Obshhaja politika bezopasnosti i oborony ES: podhod Avstrii //
Obshhestvo: politika, jekonomika, pravo. 2016. № 10. S. 25-28. Jepshtejn-VesseliK. I. Osnovopolagajushhie razmyshlenija ob avstrijskoj vneshnej
politike // Upravlencheskoe konsul'tirovanie. 2016. № 9. S. 200-207. Außen- und Europapolitischer Bericht - 2015 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www. bmeia.gv.at/fileadmin/user_upload/Zentrale/Publikationen/AEPB/Aussen_ und_Europapolitischer_Bericht_2015.pdf Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung/Bundesnormen/10001317/Beitritt%20 Österreichs%20zur%20Europäischen%20Union%2c%20Fassung%20 vom%2009.12.2018.pdf Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 über die Neutralität Österreichs // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www. ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblPdf/1955_211_0/ 1955_211_0.pdf. Cede F., Prosl C. Anspruch und Wirklichkeit. Österreichs Außenpolitik seit 1945.
Österreich, Wien: StudienVerlag, 2015. 356 s. Keine Russen ausweisen. Kneissl: „Brennen hier überhaupt nichts nieder" // Kronen Zeitung. 27.03.2018. URL : www.krone.at/1679112
Österreichische Sicherheitsstrategie: Sicherheit in einer neuen Dekade - Sicherheit gestalten // Официальный сайт Правительства Австрийской Республики. URL : www.bmeia.gv.at/fileadmin/user_upload/Zentrale/Aussenpolitik/ Sicherheitsstrategie.pdf Weißbuch. Republik Österreich // Официальный сайт Федерального министерства обороны и спорта. URL : www.bundesheer.at/pdf_pool/publikationen/ weissbuch_2012.pdf
