CC BY
33УДК 005.932.69
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКАЗА
Арбузова Т. А.
КФУ им. В.И. Вернадского, Академия строительства и архитектуры 295943 г. Симферополь, ул. Киевская, 181 e-mail: oys-asa@mail.ru
Аннотация. Настоящая статья посвящена особенностям формирования и размещения государственного заказа в инвестиционно-строительном комплексе. Система государственного заказа является объективно необходимой в экономике любой страны, так как удовлетворяет потребности федеральных, территориальных и муниципальных структур в соответствующих товарах, работах и услугах.
Ключевые слова: строительный комплекс, государственные закупки; государственный строительный заказ; конкурс; аукцион; инвестиционно-строительный комплекс; строительная продукция.
ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЙ
Целью предлагаемой статьи является конкретизация особенностей процесса разработки и формирования государственного строительного заказа влияющего на эффективность размещения инвестиций в строительный комплекс. с учетом отраслевых особенностей строительства. Важнейшим инструментом региональной экономической политики стал государственный строительный заказ. Он не только обеспечивает эффективное расходование бюджетных средств, но и стимулирует структурные изменения в региональной экономике. В настоящее время объемы расходов региональных бюджетов на закупку продукции (товаров, работ, услуг) становятся одним из основных показателей развития регионов. Растущий государственный строительный заказ является значительным потенциальным рынком сбыта для коммерческих организаций и предприятий при удовлетворении государственных
нужд.
АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ПУБЛИКАЦИЙ
Особое место строительного комплекса в системе государственных закупок привело к прочному укоренению в научных исследованиях понятия «государственный строительный заказ», а ряд авторов обосновывает необходимость передачи функций заказчика строительных работ структурам, непосредственно ориентированным на решение строительных задач
Теоретические и практические основы государственного строительного заказа, показателей оценки его эффективности рассматриваются в работах как отечественных, так и зарубежных ученых. Среди них следует выделить работы А.Н. Асаула, В. А. Кощеева, М.И. Кныша, Л.М. Давлетшиной, В.С. Гладкова, Л.В. Андреевой, А.А. Храмкина, Е.А. Звоновой, В.Е. Белова, И.И. ° Смотрицкой, В.В. Мельникова, В.С. Гладкова,
Р.А. Набиева, Р.К. Арыкбаева, Н.В. Нестерович, В.И. Смирнова, В.И. Фрайберг и других.
ОСНОВНОЙ РАЗДЕЛ
Одной из главных функций государства, выделяемых учеными в рамках теории государства и права, является социальная функция, т. е. обязанность по социальной защите всех граждан общества, обеспечении нормальных условий жизнедеятельности населения и защите социально незащищенных слоев общества. Но в последнее время, государству становится все сложней выполнять данную функцию в связи с усложнением государственного механизма. Поэтому актуальным методом решения проблемы является государственный заказ, в частности по строительству социальных объектов.
Российская Федерация нуждается в большом объеме инвестиционных вложений в развитие государственных структур, создание инновационного потенциала, человеческие ресурсы, материальные и финансовые потоки, научно-технические исследования для модернизации и реконструкции производственной инфраструктуры. В данном случае главным инструментом концентрации материальных, денежных, трудовых ресурсов для реализации социально-экономических программ становится система государственных заказов.
Система государственных заказов выступает в качестве одного из ключевых институтов государственного управления. В современной рыночной экономике государство является главным заказчиком и потребителем продукции многих отраслей хозяйствования, при этом спрос со стороны государства является сильным инструментом экономического
регулирования, влияющего на динамику и структуру рыночной экономики [8, с. 163].
Государственный заказ является источником государственных закупок и основой государственных потребностей.
Государственные нужды в рамках исследования представляют собой потребности государства в товарах и услугах, а также работах, финансируемых за счет бюджетных средств Федерации и ее регионов, необходимых для реализации функций и задач Российской Федерации в лице ее государственных органов.
Государственный строительный заказ представляет собой обоснованную потребность государственных органов в выполнении строительных работ, следовательно, размещение государственного строительного заказа
предполагает действия по выявлению потенциальных строительных подрядчиков для
заключения с ними государственных контрактов на выполнение строительных работ.
На завершающем этапе реализации государственного строительного заказа осуществляется выполнение строительных работ для государственных нужд. Государственные заказы размещаются среди юридических лиц -хозяйствующих субъектов. Исключением может являться закупка оборонной продукции у государственных оборонных предприятий.
На рисунке 1 представлено взаимодействие участников инвестиционно-строительного процесса при реализации ГСЗ
Рис. 1 Взаимодействие основных участников инвестиционно-строительного процесса при реализации ГСЗ [5 с.165]
Процедуры размещения государственного строительного заказа необходимы для выбора субподрядчика и заключения с ним государственного контракта на выполнение строительных работ. Главная цель данного механизма - выбор наиболее качественного
Таблица 1.
субподрядчика с условием своевременного выполнения строительного заказа для всех уровней бюджетов. Рассмотрим ключевые способы размещения государственного строительного заказа, выделяемые в научной литературе в таблице 1.
Виды торгов Способы Процедуры размещения государственного заказа
1 2 3
<и в о Конкурс Победителем конкурса является лицо, которое предлагает более выгодные условия контракта
На осн торгов Аукцион Победителем торгов считается лицо, которое предлагает самую низкую цену по контракту
в о г а Запрос котировок Информация о государственных нуждах размещается среди ограниченного круга лиц, победителем по результатам запроса котировок является лицо, предлагающее самую низкую цену по контракту
о т ни е д е в о & со е РЧ Заказчик размещает государственный заказ тогда, когда цена государственного контракта составляет не более 500 тыс. руб.
Размещение заказа у единственного поставщика Заказчик предлагает заключение государственного контракта с одним поставщиком
Размещение заказов на товарных биржах Данный метод используется при размещении заказа на сумму более 5 млн. руб.
Можно выделить две категории принципов размещения государственного строительного заказа.
Первая категория принципов связана с ключевым свойством проведения торгов - без их проведения конкурсная система не имеет смысла. К ним относятся следующие принципы [10, с.83]:
1.1. Гласность предполагает обеспечение общего доступа информации о торгах, о процессе и результатах, законодательной базе торгов.
1.2. Принцип справедливости предполагает, что условия проведения торгов, факторы и порядок выявления победителя устанавливаются заранее, и они одинаковы для всех субъектов. При этом условия не меняются во время торгов. Главное требование - отсутствие дискриминации по отношению к участникам. При этом существует равенство между заказчиком и подрядчиком.
1.3. Принцип ответственности предполагает взаимное исполнение принятых на себя обязательств при реализации государственного строительного заказа, включая законность договорных отношений.
Вторая категория принципов размещения государственного строительного заказа возникает в ходе конкурсной процедуры размещения заказа, на основе данных принципов можно оценить степень правильности организации торгов.
2.1. Принцип экономии предполагает минимально возможные затраты на проведение конкурсных торгов для размещения государственного строительного заказа. При этом сокращение затрат должно обеспечиваться только за счет совершенствования управления торгами.
2.2. Принцип эффективности выступает главным фактором результативности системы размещения государственного заказа. Конкуренция на рынке государственного заказа внедряется с помощью осуществления торгов, участником может быть любой желающий. Для государства выгода состоит в прямой экономии средств, а также стимулировании конкуренции, поддержке отечественных производителей.
Помимо этого, система государственного строительного заказа базируется на дополнительных принципах [10, с.323]:
1. Законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны подкрепляться нормативно-правовыми актами. Это означает обязательное соблюдение заказчиками установленных процедур осуществления торгов, выбор методов размещения заказа в зависимости от объема и характера строительных работ.
2. Реализация контроля за размещением государственного строительного заказа. Это объясняется наличием ответственности заказчика за нарушение законодательства и эффективность размещения заказа.
Механизм реализации контроля за эффективностью размещения государственного строительного заказа основан на следующих ключевых моментах:
- проверке своевременного проведения торгов на основе извещений, публикуемых в прессе;
- проверке соблюдения организаторами торгов требований конкурсной документации;
- реализации контроля за уровнем квалификации участников конкурсной комиссии;
- реализации контроля за правильностью выбора метода размещения государственного строительного заказа;
- реализации контроля за правильностью выбора государственными заказчиками победителя торгов, предлагающего самые лучшие условия контракта;
Участниками размещения государственного строительного заказа выступают лица, претендующие на заключение государственного контракта, любой организационно-правовой формы, формы собственности, местоположения и стоимости капитала, а также индивидуальный предприниматель.
В соответствии со спецификой выполнения строительных работ можно выделить следующие способы размещения государственного
строительного заказа (рис. 3) [21].
Способы размещения государственного строительного заказа
Рис. 3 Способы размещения государственного строительного заказа
В случае не состоявшихся конкурса/аукциона, либо отсутствии заявок при повторном проведении запроса котировок, запрос предложение может является резервным способом закупки.
Исключение составляют работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту: особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства;
искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. Также, работы, включенные в эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. рублей.
Отнесение объектов капитального строительства к особо опасным и технически сложным производится в соответствии положениями ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ. Перечень объектов [2]:
- объекты использования атомной энергии (в т. ч. ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения радиоактивных отходов);
- гидротехнические сооружения первого и второго классов, устанавливаемые в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений;
- сооружения связи, являющиеся особо опасными, технически сложными в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи;
- линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением 330 кВ и выше и т. д.
Объективной основой для возникновения и функционирования системы госзаказа в экономике страны и региона является необходимость осуществления как текущей деятельности государственных и муниципальных структур, так и реализация ими государственных и муниципальных программ. Становление данной системы в России произошло в связи с принятием Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Закон содержал самые общие положения по проведению конкурсов и наделял их организаторов весьма широкими полномочиями, такими как: правом проводить предварительный отбор участников конкурса, самостоятельно устанавливать индивидуальные требования к участникам, критерии оценки заявок и т. п.
Учитывая опыт применения Закона № 97-ФЗ, который оказался негативным, и учитывая цель снижения значимости «человеческого фактора» при
определении поставщиков был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный закон предопределял две основные задачи -экономию бюджетных средств и исключение коррупционных проявлений. Решение этих задач основывалось на уменьшении полномочий заказчиков-организаторов торгов в области допуска к участию в торгах, намного большей формализации системы оценки конкурсных предложений, а также доминировании аукционов в электронной форме.
Рассмотрев пункт 4.1. Федерального закона № 44, можно отметить, что размещение заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства должно осуществляться путем проведения открытого аукциона в электронной форме. Исключение возможно лишь для особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, по которым размещение госзаказа могло проводиться путем электронного аукциона или конкурса. Кроме того, при формировании заказов на выполнение строительных работ с ценой лота 50 миллионов рублей и более заказчикам предоставлялось право устанавливать для участников торгов ряд квалификационных требований, таких как опыт выполнения аналогичных работ, наличие материально-технических ресурсов и т. д.
Введения электронных аукционов подразумевало предотвращение злоупотреблений в области размещения госзаказов за счет минимизации субъективности при определении победителя. В конечном итоге это должно было привести к повышению эффективности всей системы государственных закупок и экономии бюджетных средств. Однако опыт проведения электронных аукционов в строительстве выявил несостоятельность данного способа
государственных заказов.
Основная проблема, с которой сталкиваются заказчики при проведении электронных аукционов, это зачастую значительный и экономически необоснованный уровень снижения цены со стороны мелких строительных организаций, которые в результате этого одерживают победу над более крупными и авторитетными организациями, имеющими весомый опыт выполнения работ, высококвалифицированный инженерно-технический персонал и развитую материально-техническую базу.
В государственных закупках термин «эффективность» можно трактовать с двух точек зрения - как эффективность закупочной системы либо как эффективность отдельного заказа. С одной стороны, данные понятия взаимосвязаны, поскольку неэффективное функционирование всей системы неизбежно ведёт к снижению эффективности при
размещении одиночных заказов. С другой стороны, для каждого объекта эффективность определяется совершенно различными параметрами: для отдельной закупки это, например, лот и тип контракта, в то время как для всей системы это может быть, как качество исполнения закупочных процедур, так и профессионализм работающих в департаменте специалистов [12, с.94].
По мнению И. В. Кузнецовой, директора Института управления закупками и продажами НИУ-ВШЭ, эффективность государственного заказа определяется десятью факторами: - формат определения победителя; -допуск и привлечение поставщиков; - тип контракта; - антидемпинговые меры; - стратегия цикличных закупок; - выбор шкалы оценки предложений; - объёмы количество лотов; - закупка инновационной продукции; -резервная цена и степень централизации.
В связи с тем, что с 1 января 2014 года, вступил в силу Федеральный закона № 44 -ФЗ «О
№44 и соответствующих подзаконных актов, а также опыт применения Федеральной контрактной
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», механизм государственных заказов реализуется в форме федеральной контрактной системы, которая распространяет свое действие не только на закупочный процесс, но и на прогнозирование и планирование закупок, а также на вопросы мониторинга, аудита и качественного исполнения контракта. Базовым способом закупок остается аукцион в электронной форме. При этом превышение определенных лимитов по начальной цене торгов (150 млн. рублей для государственных закупок, 50 млн. рублей для муниципальных закупок) дает возможность заказчикам применять открытый конкурс.
В таблице 2 представлен анализ предусмотренных Федеральным законом № 44 способов определения подрядчиков при размещении государственных заказов на выполнение работ.
основными способами размещения государственных закупок строительной продукции являются: аукцион
Таблица 2.
Анализ способов определения подрядчиков при государственных закупках строительной продукции _согласно Федерального закона №44 [12]_
№ пп Способы размещения государственного заказа Условия применения
1 Открытый конкурс Выполнение проектировочных работ по объекту; - осуществление строительного контроля; - начальная цена контракта при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, не относящихся к особо опасным, технически сложным объектам, для обеспечения государственных нужд превышает150 млн. руб., для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. руб.
2 Конкурс с ограниченным участием 1. Выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капстроительства. 2. Начальная цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. рублей. Оба вышеуказанные условия должны выполнятся одновременно.
3 Двухэтапный конкурс Выполнение проектировочных работ, уточнение и обсуждение характеристик объекта с участниками строительства
4 Закрытый конкурс Если сведения о закупке являются государственной тайной, учитываются условия применения открытого конкурса.
5 Закрытый конкурс с ограниченным участием Если сведения о закупке являются государственной тайной, учитываются условий применения конкурса с ограниченным участием
6 Закрытый двухэтапный конкурс Если сведения о закупке являются государственной тайной, с учетом условий применения двухэтапного конкурса
7 Аукцион в электронной форме Обычная (основная) форма закупки строительной продукции
8 Запрос котировок Закупка производится, если начальная цена не превышает 500 тыс. руб.
9 Запрос предложений Является резервным, применяется в случае не состоявшихся конкурса/аукциона, либо отсутствии заявок при повторном проведении запроса котировок
10 Закупка у единственного подрядчика Выполнение авторского надзора за строительством. В других случаях закупка возможна, если начальная цена не превышает 500 тыс. руб.
Обобщив положения Федерального закона системы в строительстве можно сказать, что
в электронной форме, открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием. При этом наибольшую долю по количеству закупок формируют электронные аукционы, что формирует все те же негативные факторы, которые были описаны выше.
ВЫВОДЫ
Таким образом, сложившийся на текущий момент механизм разработки и реализации государственного заказа в строительстве позволяет сделать вывод о том, что с точки зрения участников строительного комплекса Федеральный закон №44 в целом должен оцениваться с позитивной точки зрения, однако сложившаяся система регулирования закупок в строительстве все еще не учитывает в полной мере специфики работы строительных организаций и нуждается в дальнейшем развитии.
ПЕРСПЕКТИВЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Дальнейшие исследования будут направлены на разработка определенных параметров, при превышении которых участнику закупки будет необходимо представить соответствующие материалы, раскрывающие, например, ТЭО снижение предложенной цены контракта.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (действующая редакция, 2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // http://www.consultant.ru
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (документ утратил силу) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // http://www.consultant.ru
3. Андреев, Н.Ю. Государственные и муниципальные заказы в современной экономике [Текст] / Н.Ю. Андреев // Актуальные проблемы современной науки. - 2013. - № 3. - С.24-28.4. Антонов, Д. Г. Специфика размещения заказов на проектирование, строительство и капитальный ремонт объектов капитального строительства. [Текст] / Д.Г. Антонов - М.: ГУ-ВШЭ, 2012. -145 с.
5. Асаул, А.Н. Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ). [Текст] / А.Н. Асаул, В. А. Кощеев. - СПб.: АНО ИПЭВ, 2009. - 300 с.
6. Глазов, Н.М. Особенности проведения государственных закупок на подрядные работы в строительстве [Текст] / Н.М. Глазов // Общество. Среда. Развитие. - 2011. - №3. -С. 19-23.
7. Кощеев, В. А. Государственный строительный заказ как механизм поддержки наиболее эффективных форм предпринимательства в строительстве [Текст] / В.А. Кощеев, М.И. Кныш // Экономическое возрождение России. -2010. -№3(25). -С. 21-28.
8. Кузнецова, И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд [Текст] / И.В. Кузнецова - М.: -2010. -150 с.
9. Перфильев, А.А. Особенности проведения торгов на выполнение подрядных работ в связи с вступлением в силу федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Текст] / А.А. Перфильев, Н.Н.Щербина, Г.М. Гриценко" // Вестник Алтайской науки. -2014. - №2-3(20-21). -С. 226-230.
10. Пиняскина, О.В. Финансирование государственных капитальных вложений на основе размещения государственного заказа: проблемы и пути решения [Текст] / О.В. Пиняскина // Государственный аудит. Право. Экономика. -2012. -№3. -С. 34-41.
11. Хачатрян, Г. А. Системный подход к управлению государственными закупками [Текст] / Г.А. Хачатрян // Менеджмент в России и за рубежом, -2010. -№ 4. - С. "72-79.
12. Цапко, К.А. Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно-строительном комплексе [Текст] // К.А. Цапко / Проблемы развития регионального инвестиционно-строительного комплекса и пути их решения: межвуз. сб. науч. тр. - Ростов н/Д : Рост. гос. строит. ун-т, 2010. - С. 90-98.
FEATURES OF FORMATION AND PLACEMENT OF STATE CONSTRUCTION ORDER
Arbuzova T.A.
Annotation. This article is devoted to peculiarities of formation and placement of state orders in the investment and construction complex. The system of state order is objectively necessary in the economy of any country as it satisfies the needs of Federal, territorial and municipal structures in relevant goods, works and services.
Keywords: construction sector, government procurement; civil order; tenders; auctions; investment and construction; construction products.
