CC BY
514
Интернет-журнал «Науковедение» ISSN 2223-5167 http ://naukovedenie.ru/ Том 7, №4 (2015) http ://naukovedenie. ru/index.php?p=vol7-4 URL статьи: http://naukovedenie.ru/PDF/41EVN415.pdf DOI: 10.15862/41EVN415 (http://dx.doi.org/10.15862/41EVN415)
УДК 69.003
Цапко Константин Александрович
ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный строительный университет»
Россия, Ростов-на-Дону1 Старший преподаватель кафедры «Организация строительства»
Кандидат экономических наук E-mail: [email protected] РИНЦ: http://elibrary.ru/author profile.asp?id=807657
Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно-строительном комплексе
1 344022, г. Ростов-на-Дону, ул. Социалистическая, 162
Аннотация. Система государственного заказа является объективно необходимой в экономике любой страны, так как удовлетворяет потребности федеральных, территориальных и муниципальных структур в соответствующих товарах, работах и услугах. Настоящая статья посвящена наиболее актуальным проблемам и особенностям организации и размещения государственных закупок в инвестиционно-строительном комплексе. Строительная продукция имеет ряд существенных особенностей, поэтому система государственного строительного заказа должна четко отражать данную специфику. За последние 15 лет законодательство в области государственных закупок трансформировалось в России несколько раз. В настоящее время действует Федеральный Закон № 44-ФЗ о федеральной контрактной системе, который по праву считается существенным прорывом в области регулирования государственных закупок. Однако практика осуществления закупок строительной продукции все еще не позволяет сделать вывод о том, что все наболевшие вопросы решены. В статье описывается отрицательный опыт применения электронных аукционов при закупках в строительстве, что приводит к получению крайне негативных результатов. Сформулирован ряд предложений по решению данных проблем, которые позволят учитывать особенности строительной продукции, осуществлять более эффективное использование бюджетных средств и повысить качество строительной продукции.
Ключевые слова: федеральная контрактная система; государственные закупки; государственный строительный заказ; конкурс; аукцион; инвестиционно-строительный конкурс; строительная продукция.
Ссылка для цитирования этой статьи:
Цапко К.А. Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно-строительном комплексе // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Том 7, №4 (2015) http://naukovedenie.ru/PDF/41EVN415.pdf (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус., англ. DOI: 10.15862/4Ш'УШ15
Сфера государственных и муниципальных закупок продукции строительного комплекса всегда вызывала общественный интерес и пользовалась особенным вниманием законодателей и регулирующих органов. Этому способствует ряд факторов.
Во-первых, строительная продукция занимает лидирующее место среди других позиций номенклатуры по доле в общем денежном объеме государственных закупок в России. Так, в 2014 г. на выполнение строительных и проектных работ было заключено государственных и муниципальных контрактов на общую сумму 2 124 091,2 млн. руб., или 38,82% от общего объема госзаказа2 (Таблица 1). С другой стороны, с учетом того, что выполненный по виду деятельности «Строительство» объем работ составил 5 981,7 млрд. руб.3, государство в России является заказчиком более 30% от общего объема строительных работ.
Таблица 1
Распределение цены заключенных государственных и муниципальных контрактов по группам закупаемой номенклатуры в 2014 г (составлено автором)
№ п/п Группа номенклатуры Цена контрактов, млн. руб. Доля цены контрактов, %
1 Иное 2 185 880,5 39,95
2 Работы по строительству зданий и сооружений или их частей 1 831 427,4 33,47
3 Услуги в области архитектуры, инженерно-технического проектирования и смежных областях 292 663,8 5,35
4 Препараты фармацевтические, продукты медицинские химические и продукты лекарственные растительные 277 719,1 5,08
5 Услуги электросвязи 212 539,2 3,88
6 Услуги, связанные с научными исследованиями и экспериментальными разработками в области естественных и технических наук 195 235,8 3,57
7 Услуги посредничества в денежно-кредитной сфере 180 590,8 3,30
8 Изделия медицинские, включая хирургическое оборудование, ортопедические приспособления 178 030,7 3,25
9 Услуги по операциям с недвижимым имуществом за вознаграждение или на договорной основе 117 877,6 2,15
Во-вторых, государство является заказчиком строительства большей части социально-значимых и инфраструктурных проектов (автомобильные и железные дороги, общественные здания, благоустройство территории).
2 Закупки в разрезе номенклатуры. http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/analytics/public-control.html.
3 Основные показатели инвестиционной и строительной деятельности в Российской Федерации - 2014. http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1140096774766.
В-третьих, реализация государственных инвестиционно-строительных проектов в силу их высокой капиталоемкости в наибольшей степени подвержена коррупции.
Особое место строительного комплекса в системе государственных закупок привело к прочному укоренению в научных исследованиях понятия «государственный строительный заказ», а ряд авторов обосновывает необходимость передачи функций заказчика строительных работ структурам, непосредственно ориентированным на решение строительных задач [1, 2, 4].
Объективной основой возникновения и функционирования системы госзаказа в экономике страны является необходимость осуществления как текущей деятельности государственных и муниципальных структур, так и реализация ими государственных и муниципальных программ. Становление данной системы в России произошло в связи с принятием Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Закон содержал самые общие положения по проведению конкурсов и наделял их организаторов весьма широкими полномочиями, в частности, правом проводить предварительный отбор участников конкурса, самостоятельно устанавливать требования к участникам, критерии оценки заявок и т.п.
С учетом негативного опыта применения Закона № 97-ФЗ и с целью минимизации «человеческого фактора» при определении поставщиков был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который преследовал две основные задачи - экономию бюджетных средств и исключение коррупционных проявлений. Решение этих задач законодатель видел в уменьшении полномочий заказчиков-организаторов торгов в области допуска к участию в торгах, намного большей формализации системы оценки конкурсных предложений, а также доминировании аукционов в электронной форме.
При этом п. 4.1. 94-ФЗ четко указывал, что размещение заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства должно осуществляться путем проведения открытого аукциона в электронной форме. Исключение делалось лишь для особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, размещение заказов, по которым могло проводиться путем электронного аукциона или конкурса. Кроме того, при размещении заказов на выполнение строительных работ с ценой лота 50 миллионов рублей и более заказчикам предоставлялось право устанавливать к участникам торгов ряд квалификационных требования (опыт выполнения аналогичных работ, наличие ресурсов и проч.).
Главной целью введения электронных аукционов декларировалось предотвращение злоупотреблений в области размещения госзаказов за счет минимизации субъективности при определении победителя. В конечном итоге это должно было привести к повышению эффективности всей системы государственных закупок и экономии бюджетных средств. Однако опыт проведения электронных аукционов в строительстве выявил несостоятельность данного способа государственных закупок.
В строительстве, реконструкции или капитальном ремонте любой проект является индивидуальным. Поэтому механизм закупки строительной продукции должен отличаться от механизма закупок «типовых» товаров, которые фактически можно сравнивать исключительно по цене (лекарственные средства, сырье, канцелярские товары и др.).
Основная проблема, с которой сталкиваются заказчики при проведении электронных аукционов, - это зачастую значительный и экономически необоснованный уровень снижения цен (демпинг) со стороны мелких строительных организаций, которые в результате этого одерживают победу над крупными авторитетными организациями, имеющими большой опыт выполнения работ, высококвалифицированный инженерно-технический персонал и развитую материально-техническую базу.
Система ценообразования и сметного нормирования в строительстве, как известно, является регулируемой. Сметная стоимость объектов капитального строительства, которая служит основой для формирования начальной (максимальной) цены торгов, проходит проверку достоверности уполномоченными органами в соответствии с Положением о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета. Соответственно данная цена обеспечивает подрядчику возврат затрат в процессе строительного производства в полном объеме и прибыль в объеме нормы [8].
Снижение начальной цены на десятки процентов, что зачастую можно наблюдать при проведении электронных аукционов, неминуемо приводит к тому, что подрядные организации вынуждены экономить буквально на всем, в том числе и на безопасности, используя менее качественные или не соответствующие проектной документации материалы, привлекая рабочую силу низкой квалификации и нарушая технологию строительного производства. Таким образом, победа на электронных аукционах за счет значительного снижения цены создает для заказчика повышенные риски снижения качества строительства и в итоге неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта.
Стоит отметить, что ни в одной из стран мира на электронных торговых площадках работы, связанные со строительством, не разыгрываются. Более того, в зарубежных странах электронные аукционы проводятся, только если цена контракта не превышает 60 тыс. евро
[7].
С другой стороны, особенности бюджетного процесса в России заставляют руководителей государственных (муниципальных) заказчиков быть заинтересованными любыми способами освоить выделяемые средства, что является дополнительным фактором, тормозящим повышение качества строительных работ.
С 1 января 2014 года, в связи с вступлением в силу Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», механизм государственных закупок реализуется в форме федеральной контрактной системы, которая распространяет свое действие не только на закупочный процесс, но и на прогнозирование и планирование закупок, а также на вопросы мониторинга, аудита и качественного исполнения контракта.
Оставляя для отдельного исследования вопрос вклада данного закона в формирование полноценной системы государственного прокъюремента, рассмотрим, как изменилось регулирование закупок строительной продукции. В Таблице 2 представлен анализ предусмотренных 44-ФЗ способов определения подрядчиков при размещении государственных заказов на выполнение работ.
Как можно видеть, 44-ФЗ существенно расширил перечень способов определения подрядчиков, обеспечив заказчиков большей гибкостью в зависимости от особенностей закупаемой строительной продукции. Базовым способом закупок остается аукцион в электронной форме. При этом превышение определенных лимитов по начальной цене торгов (150 млн. рублей для государственных закупок, 50 млн. рублей для муниципальных закупок) дает возможность заказчикам применять открытый конкурс. В случае превышения данных
лимитов при закупке строительных работ по опасным, технически сложным объектам капитального строительства заказчик проводит конкурс с ограниченным участием, вводя ряд дополнительных требований к участникам:
Таблица 2
Сравнительный анализ различных способов определения подрядчиков при государственных закупках строительной продукции согласно 44-ФЗ
(составлено автором)
№ п/п Способ
определения Условия применения
подрядчика
1. Выполнение работ архитектурно-строительного проектирования.
2. Услуги строительного контроля.
2. Начальная цена контракта при закупке работ по строительству,
реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального
1 Открытый строительства, не относящихся к особо опасным, технически
конкурс сложным объектам капитального строительства, искусственным дорожным сооружениям, включенным в состав автомобильных дорог, для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. рублей.
Одновременное наличие условий:
1. Выполнение работ по строительству, реконструкции,
Конкурс с ограниченным участием капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов
2 капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог. 2. Начальная цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. рублей.
3 Двухэтапный конкурс Выполнение работ архитектурно-строительного проектирования, для уточнения характеристик объекта необходимо провести его обсуждение с участниками.
4 Закрытый В случае, если сведения о закупке составляют государственную
конкурс тайну, с учетом условий применения открытого конкурса.
Закрытый В случае, если сведения о закупке составляют государственную
5 конкурс с тайну, с учетом условий применения конкурса с ограниченным
ограниченным участием участием.
Закрытый В случае, если сведения о закупке составляют государственную
6 двухэтапный конкурс тайну, с учетом условий применения двухэтапного конкурса.
Аукцион в Основная форма закупки строительной продукции.
7 электронной форме
8 Закрытый Не применяется.
аукцион
9 Запрос Закупка возможна, если начальная цена не превышает
котировок 500 тыс. руб.
10 Запрос предложений Не применяется.
11 Закупка у единственного подрядчика Осуществление авторского надзора за строительством. В других случаях закупка возможна, если начальная цена не превышает 500 тыс. руб.
• наличие опыта исполнения работ по аналогичным особо опасным, технически сложным объектам за последние три года со стоимостью контракта не менее 20% от начальной цены контракта, на право заключить который проводится конкурс;
• наличие необходимого для надлежащего и своевременного исполнения контракта недвижимого имущества, оборудования, технических средств.
Обобщив положения 44-ФЗ и соответствующих подзаконных актов, а также опыт применения Федеральной контрактной системы в строительстве можно сделать следующие выводы:
1. 44-ФЗ существенно расширил перечень возможных способов государственных закупок строительной продукции.
2. Основными способами государственных закупок строительной продукции являются: аукцион в электронной форме, открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием. При этом наибольшую долю по количеству закупок формируют электронные аукционы, что формирует все те же негативные факторы, которые были описаны выше.
3. Основными способами закупки работ архитектурно-строительного проектирования являются открытый конкурс и двухэтапный конкурс, что является положительным моментом, так как при использовании электронных аукционов ранее демпинг проявлялся в еще большей степени.
4. 44-ФЗ впервые вводит антидемпинговые меры при проведении конкурса и аукциона, которые предусматривают в случае снижения цены более 25% от стартовой необходимость представить обеспечение исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза стандартный размер или наличие у участника торгов соответствующего опыта выполнения работ за последний год.
Таким образом, сложившийся на текущий момент механизм государственного заказа в строительстве позволяет сделать вывод о том, что с точки зрения участников строительного комплекса 44-ФЗ в целом должен оцениваться в умеренно позитивном ключе, однако сложившаяся система регулирования закупок в строительстве все еще не учитывает в полной мере специфики работы строительных организаций и нуждается в дальнейшем развитии.
По мнению автора, в целях совершенствования нынешней системы государственного строительного заказа целесообразной была бы реализация следующих мероприятий:
1. Разработка специальной главы в рамках 44-ФЗ, касающейся закупки строительных услуг, либо отдельного федерального закона о подрядах для государственных и муниципальных нужд.
2. Смещение акцента с аукционной к конкурсной форме проведения закупок в целях выбора наиболее квалифицированного подрядчика.
3. Деловая репутация компании должна быть одним из ключевых критериев при определении подрядчика, однако в текущей редакции закона это понятие не имеет четко заданных критериев. При оценке деловой репутации необходимо
учитывать длительность работы строительной организации на рынке, наличие построенных объектов и их качество, историю претензий к компании и итоги их урегулирования.
4. С целью предотвращения недобросовестной конкуренции, выражающейся в установлении участниками торгов аномально низких цен, необходимо значительное усиление антидемпинговых мер. В частности должны быть установлены отсечные параметры, при превышении которых участник закупки будет представлять соответствующие обосновывающие материалы (например, технико-экономически расчет снижения цены).
ЛИТЕРАТУРА
1. Асаул А.Н., Кощеев В.А. Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ). СПб.: АНО ИПЭВ, 2009. 300 с.
2. Булей Н.В. Государственный строительный заказ: теория и практика // Фундаментальные исследования. 2015. №2-8. С. 1730-1734.
3. Глазов Н.М. Особенности проведения государственных закупок на подрядные работы в строительстве // Общество. Среда. Развитие. 2011. №3. С. 19-23.
4. Кощеев В.А., Кныш М.И. Государственный строительный заказ как механизм поддержки наиболее эффективных форм предпринимательства в строительстве // Экономическое возрождение России. 2010. №3(25). С. 21-28.
5. Ослопова Т.П. Проблемы осуществления закупок инновационной продукции в рамках федеральной контрактной системы // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». 2014. № 6 http://naukovedenie.ru/PDF/147EVN614.pdf (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус., англ.
6. Перфильев А.А., Щербина Н.Н., Гриценко Г.М. Особенности проведения торгов на выполнение подрядных работ в связи с вступлением в силу федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Вестник Алтайской науки. 2014. №2-3(20-21). С. 226-230.
7. Пиняскина О.В. Финансирование государственных капитальных вложений на основе размещения государственного заказа: проблемы и пути решения // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. №3. С. 34-41.
8. Цапко К.А., Побегайлов О.А. Научные проблемы экономики строительства: учебное пособие. Ростов н/Д: Рост. гос. строит. ун-т, 2015. - 112 с.
9. Цапко К.А. Совершенствование механизма участия организации дорожного хозяйства в подрядных торгах на основе процессного подхода к управлению // Проблемы развития регионального инвестиционно-строительного комплекса и пути их решения: межвуз. сб. науч. тр. Ростов н/Д : Рост. гос. строит. ун-т, 2010. - С. 90-98.
10. Чернякова С.А. Обеспечение исполнения договорных обязательств по договору подряда для государственных нужд // Сервис в России и за рубежом. 2014. №9 (56). С. 195-206.
Рецензент: Кочерга Виктор Григорьевич, доктор технических наук, профессор, директор Северо-Кавказского филиала ОАО «ГИПРОДОРНИИ».
Tsapko Konstantin Aleksandrovich
Rostov state university of civil engineering Russia, Rostov-on-Don E-mail: [email protected]
Features and problems of state procurements in the investment
and construction complex
Abstract. The system of the state order is objectively necessary one in the economy of any country because it meets the needs of the federal, territorial and municipal structures in relevant goods, products and services. The article is devoted to the most topical problems and features of organization and placement of the government procurements in the investment and construction complex. The construction products have some significant features therefore the system of the state construction order must clearly reflect this specific. The legislation in the sphere of state order has transformed repeatedly for the last 15 years. Now the Federal Law concerning the federal contract system is enacted. This law is justly considered the breakthrough in the area of public procurements' regulation. But the practice of construction products procurement doesn't still let to conclude that all urgent problem are solved. In the article the negative experience of electronic auction using is described that leads to extremely negative results. The number of suggestions about solving these problems are formulated. These suggestions will let to take into account the specific characters of construction products, to make good use of budget funds and to improve the quality of construction products.
Keywords: federal contract system; state procurements; state construction order; competition; auction; investment and construction complex; construction products.
REFERENCES
1. Asaul A.N., Koshcheev V.A. Gosudarstvennoe predprinimatel'stvo v stroitel'stve (gosudarstvennyy stroitel'nyy zakaz). SPb.: ANO IPEV, 2009. 300 s.
2. Buley N.V. Gosudarstvennyy stroitel'nyy zakaz: teoriya i praktika // Fundamental'nye issledovaniya. 2015. №2-8. S. 1730-1734.
3. Glazov N.M. Osobennosti provedeniya gosudarstvennykh zakupok na podryadnye raboty v stroitel'stve // Obshchestvo. Sreda. Razvitie. 2011. №3. S. 19-23.
4. Koshcheev V.A., Knysh M.I. Gosudarstvennyy stroitel'nyy zakaz kak mekhanizm podderzhki naibolee effektivnykh form predprinimatel'stva v stroitel'stve // Ekonomicheskoe vozrozhdenie Rossii. 2010. №3(25). S. 21-28.
5. Oslopova T.P. Problemy osushchestvleniya zakupok innovatsionnoy produktsii v ramkakh federal'noy kontraktnoy sistemy // Internet-zhurnal «NAUKOVEDENIE». 2014. № 6 http://naukovedenie.ru/PDF/147EVN614.pdf (dostup svobodnyy). Zagl. s ekrana. Yaz. rus., angl.
6. Perfil'ev A.A., Shcherbina N.N., Gritsenko G.M. Osobennosti provedeniya torgov na vypolnenie podryadnykh rabot v svyazi s vstupleniem v silu federal'nogo zakona №44-FZ «O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd» // Vestnik Altayskoy nauki. 2014. №2-3(20-21). S. 226-230.
7. Pinyaskina O.V. Finansirovanie gosudarstvennykh kapital'nykh vlozheniy na osnove razmeshcheniya gosudarstvennogo zakaza: problemy i puti resheniya // Gosudarstvennyy audit. Pravo. Ekonomika. 2012. №3. S. 34-41.
8. Tsapko K.A., Pobegaylov O.A. Nauchnye problemy ekonomiki stroitel'stva: uchebnoe posobie. Rostov n/D: Rost. gos. stroit. un-t, 2015. - 112 s.
9. Tsapko K.A. Sovershenstvovanie mekhanizma uchastiya organizatsii dorozhnogo khozyaystva v podryadnykh torgakh na osnove protsessnogo podkhoda k upravleniyu // Problemy razvitiya regional'nogo investitsionno-stroitel'nogo kompleksa i puti ikh resheniya: mezhvuz. sb. nauch. tr. Rostov n/D : Rost. gos. stroit. un-t, 2010. - S. 9098.
10. Chernyakova S.A. Obespechenie ispolneniya dogovornykh obyazatel'stv po dogovoru podryada dlya gosudarstvennykh nuzhd // Servis v Rossii i za rubezhom. 2014. №9 (56). S. 195-206.
