CC BY
114
3. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
3.1. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ СЕРБИЯ
Половченко Константин Анатольевич, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: МГИМО (У) МИД России. Подразделение: кафедра конституционного права. E-mail: [email protected].
Аннотация: В статье представлен анализ правового статуса Правительства в системе органов государственной власти Сербии. Исследуя особенности формирования и ответственность Правительства Республики Сербия, автор приходит к выводу о том, что для современной парламентской системы Сербии характерным является рационализированный парламентаризм.
Ключевые слова: Республика Сербия, правительство, разделение властей, полномочия правительства государства, система органов государственной власти, исполнительная власть.
FEATURES OF FORMATION AND RESPONSIBILITY OF THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OF SERBIA
Polovchenko Konstantin Anatolievich, PhD in Law, Associate Professor. Position: Associate Professor. Place of employment: MGIMO University, Moscow, Russian Federation. Department: Constitutional Law chair. E-mail: [email protected].
Annotation: The article presents the analysis of the Government's legal status in the system of state authorities of Serbia. Exploring the contents formation and responsibility of the Government, the author comes to the conclusion that modern parliamentary system of Serbia is characterized by a rationalized parliamentarism. Keywords: The Republic of Serbia, Government, separation of powers, competence of the Government of state, system of public authorities, executive power.
Уже Конституция 1991 ознаменовала переход Республики Сербия к классической модели конституционализма, однако понадобилось еще 15 лет для того, чтобы была принята современная Конституция 2006 года закрепившая парламентскую систему в стране. Как и иные постсоциалистические государства Европы Сербия пыталась создать такую модель управления, которая бы не только отвечала высоким европейским стандартам демократии, но и позволила государству выйти из затяжного кризиса. В результате исполнительная власть Сербии обрела ряд специфических черт, отобразивших региональные отличия политического процесса и особенности национальной экономики и социальной сферы государства.
Конституция 2006 года предусмотрела парламентскую систему власти в Республике Сербия. Важнейшими характеристиками парламентской системы является парламентская основа формирования правительства, наряду с институтом парламентской ответственности правительства. При этом «скупщин-
ская система» в Республике Сербия обладает рядом специфических особенностей, вызванных как стремлением преодолеть недостатки классического варианта парламентской системы, так и значительной спецификой социально-политических процессов в стране. Целью представленного в статье исследования является попытка дать правовую оценку специфике формирования и ответственности Правительства Республики Сербия.
В Республике Сербия Правительство формируется Народной скупщиной после ее избрания по предложению кандидата на должность председателя Правительства (ст. 127 Конституции РС; ст. 15 Закона о Правительстве). Кандидатуру на должность Председателя Правительства предлагает Народной скупщине Президент Республики после консультаций с представителями фракций Народной скупщины. При этом, согласно части 2 статьи 18 Закона о президенте Республики он обязан предложить Народной скупщине такого кандидата в председатели Правительства, который сможет обеспечить формирование Правительства. Это означает, что при любых обстоятельствах президент Республики обязан принять во внимание позиции руководителей всех крупнейших политических партий, представленных в Народной скупщине, поскольку представляется маловероятным, что при применении на выборах в Народную скупщину пропорциональной избирательной системы1 только одна партия получит абсолютное большинство парламентских мандатов. Более того, практика демонстрирует то, что в Республике Сербия коалиционное правительство является правилом, а не исключением. Уже из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что участие президента Республики в порядке формирования Правительства Сербии по Конституции 2006 года сведено к минимуму.
В соответствии с Регламентом Народной скупщины председатель Народной скупщины немедленно после получения предложение по кандидатуре председателя Правительства представляет его народным депутатам. Конституция предусматривает, что предложенный президентом кандидат на должность председателя Правительства представляет Народной скупщине программу Правительства и предлагает состав Правительства (ч. 2 статьи 127). Регламентом Народной скупщины предусматривается, что после представления кандидата в председатели Правительства Народная скупщина приступает к обсуждению кандидатуры. По итогам обсуждения Народная скупщина одновременно голосует по программе Правительства и избранию Председателя и членов Правительства. Скупщина принимает решение об избрании Правительства в целом. Правительство считается избранным, если за него проголосовало большинство от общего числа народных депутатов (ч. 4 ст. 127 Конституции РС). По общему правилу голосование является тайным, за исключением случаев, когда Народная скупщина примет специальное решение о проведении открытого голосования. Если Правительство по итогам голосования
1 Половченко К.А. Избирательное право Сербии // Современное зарубежного избирательное право. М: МГИМО-Университет. 2013. С. 208.
не будет избрано, то вся процедура его формирования повторяется. По общему правилу срок полномочий Правительства длится до истечения срока полномочий избравшей его Народной скупщины (ст. 128 Конституции РС).
Особого внимания заслуживает статья 126 Конституции Сербии. Так, согласно части 1 этой статьи Конституции член Правительства Республики Сербия не может быть депутатом Народной скупщины. То есть объединение мандата народного депутата с полномочиями члена Правительства Сербии в соответствии с современным законодательством Сербии исключается. Это фактически означает, что Конституция Сербии 2006 года не допускает возможность создания депутатского или смешанного правительства, несомненно, влияет на статус члена Правительства Сербии. Так, по мнению профессора Марковича, «Член Правительства, который не является народным депутатом, не является политическим лицом, у него нет демократической легитимации, соответственно, демократически избранные парламент и глава государства, вполне могут его рассматривать как чиновника, что отражается не только на его авторитете, но и стабильности его положения члена правительства»2. При этом еще Шарль Де Голь высказываясь в пользу внедепутатского правительства, указывал на то что Правительство не может одновременно быть и контролером и контролируемым». По мнению профессора Йовичича, пресечение персональной связи между функцией министра и членством в Парламенте ослабляет связь между двумя органами, обеспечивая самостоятельность правительства3. И действительно, конституционное положение о несовместимости статуса члена Правительства с мандатом народного депутата Сербии направлено на обеспечение самостоятельности Правительства при осуществлении его функций, что обеспечивает возможность проведения независимого контроля его деятельности со стороны Народной скупщины.
Именно парламентский контроль и политическая ответственность правительства являются важнейшими характеристиками парламентских систем. В Конституции Сербии предусмотрены оба вида парламентской ответственности правительства: солидарная, т.е. ответственность правительства в целом и индивидуальная, т.е. ответственность отдельного члена правительства. Так, Правительство как единая команда несет ответственность перед Народной скупщиной за политику Республики Сербия, исполнение законов и деятельность органов государственного управления (ст. 124 Конституции РС), в то время как министры за свою деятельность и ситуацию в сфере, относящейся к компетенции своего министерства, несут ответственность перед председателем Правительства, Правительством и Народной скупщиной. В соответствии со статьей 36 Закона о Правительстве оно представляет Народной скупщине доклад о своей деятельности за предыдущий год не позднее чем за 60 дней до представления отчета об исполнении бюджета Республики Сербия. Кроме того, по требованию Народной скупщины Правительство и каждый из его членов обязаны представить свой доклад о своей деятельности.
По общему правилу правительство в государствах с парламентской системой полномочно до тех пор, пока
2 Ратко Маркович. Уставно право и политичке институте. Бео-град. 2015. С.335.
3 Миодраг иовичи^. Велики уставни системи - елементи за
]едно упоредно уставно право. Београд. 1984. С. 65.
пользуется доверием парламента. Таким образом, санкцией парламентской ответственности может быть выражение недоверия Правительству или отдельному его члену, что влечет прекращение полномочий Правительства или соответствующего министра. Институт выражения недоверия Правительству регламентирован как сербской Конституцией, так и Законом о Правительстве. Согласно статье 18 Закона о Правительстве не менее 60 народных депутатов могут внести предложение о выражении вотума недоверия на рассмотрение Народной скупщины. Если учесть, что в состав Народной скупщины входит 250 народных депутатов, то эта довольно внушительное количество депутатов, необходимое для инициирования недоверия Правительству. В статье 130 Конституции указывается, что предложение народных депутатов рассматривается на первом очередном заседании Народной скупщины, но не ранее пяти дней с момента внесения предложения. Это достаточно значительный по европейским меркам срок (Франция - 2 суток, Италия - 3 дня, Испания - пять дней), которым может использоваться Правительством для устранения разногласий и оказания неформального влияния на депутатов с целью сохранения Правительства.
Регламентом Народной скупщины детализируются конституционные положения, касающиеся процедуры выражения недоверия Правительству. Так, согласно Регламенту Народной скупщины предложение выразить недоверие Правительству направляется председателю Народной скупщины в письменной форме. В предложении должна быть указана причина, повлекшая внесение предложения о недоверии. Председатель Скупщины без промедления уведомляет и направляет такое предложение председателю Правительства, его членам, а также народным депутатам. В начале заседания Народной скупщины, на котором рассматривается вопрос о недоверии, представитель лиц, внесших предложение, вправе представить обоснование предложения, а председатель Правительства или, соответственно, член Правительства дать на него ответ. К порядку рассмотрения вопроса о недоверии применяются общие процессуальные правила о рассмотрении законопроекта.
После завершения обсуждения предложение о недоверии Правительству ставится на голосование. Народная скупщина принимает предложение о выражении недоверия Правительству, если за такое решение проголосовало более половины от общего числа народных депутатов. Следует обратить внимание на то, что Конституция 2006 года в отличие от Закона о Правительстве 2005 года исключила возможность голосования о недоверии председателю Правительства на аналогичных условиях. Таким образом, современное законодательство Сербии предложение о недоверии только председателю Правительства не допускает. Что, по справедливому мнению профессора Стояно-вича, значительно усилило позицию председателя Правительства, поскольку теперь его отстранение связано с прекращением полномочий Правительства в целом4 и, соответственно, формированием нового Правительства.
В случае если Народная скупщина проголосует за выражение недоверия Правительству, то у президента Республики возникает конституционная обязанность инициировать процедуру избрания нового Правительства. Если же Народная скупщина не изберет новое
4 Драган М. Сто]анови1г Уставно право. Ниш. 2009. С. 303.
Правительство в течение 30 дней после выражения недоверия, президент Республики обязан распустить Народную скупщину и назначить выборы, что, несомненно, способствует стабильности Правительства Сербии. По мнению профессора Марковича такое конституционное решение является мягкой версией конструктивного вотума недоверия, что является еще одним шагом в направлении рационализации парламентской системы, являющимся общим трендом Конституции 2006 года5. В случае если Народная скупщина проголосует за выражение недоверия члену Правительства, то Председатель Правительства обязан инициировать процедуру избрания нового члена Правительства в соответствии с законом.
Если же Правительству или члену Правительства по итогам голосования не будет выражено недоверие, то лица, подписавшие предложение о выражении недоверия не могут вносить новое предложение о выражении недоверия до истечения срока в 180 дней, как уточняется в Регламенте Народной скупщины - в течение текущей сессии Народной скупщины, что также имеет своей целью стабилизацию положения Правительства.
Как отмечает профессор Маркович, периодически для Правительства является необходимым выяснить позицию Народной скупщины и усилить потенциальной поддержкой Народной скупщины авторитет при принятии и проведении различных решений, платформ или программ . Именно этой цели служит предусмотренный в статье 131 Конституции Сербии институт доверия Правительству. Так, Правительство может потребовать от Народной скупщины поставить на голосование вопрос о доверии Правительству. Предложение Правительства рассматривается на очередном заседании Народной скупщины, но не ранее пяти дней с момента внесения предложения Правительства. Однако Правительство может потребовать начать рассмотрение вопроса о доверии Правительству на текущем заседании Народной скупщины (ст. 19 Закона о Правительстве). Таким образом, и в этом случае законодатель предусмотрел нормативное средство защиты стабильности Правительства, предусмотрев возможность последнего ограничить время и, соответственно, возможность консультаций между фракциями Народной скупщины, а также внутри них по голосованию о доверии Правительству.
Народная скупщина принимает предложение о выражении доверия Правительству, если за него проголосовало более половины от общего числа народных депутатов. Если Народная скупщина не выразила доверие Правительству по итогам своего голосования, то Правительство слагает свои полномочия, а президент Республики в этом случае обязан инициировать процедуру избрания нового Правительства. Если же Народная скупщина не изберет новое Правительство в течение 30 дней со дня отказа в доверии, то президент Республики, также как и в случае выражения недоверия обязан распустить Народную скупщину и назначить выборы.
Несмотря на схожесть, следует отличать, институт отстранения министра от должности от института выражения недоверия министру. Так, если предложение о выражении недоверия министру вносит в Народную скупщину не менее 60 народных депутатов, то соглас-
5 Ратко Маркович. Уставно право и политичке институте. Бео-град. 2015. С.346.
6 Ратко Маркович. Уставно право и политичке институте. Бео-град. 2015. С.346.
но статье 22 Закона о Правительстве предложение об отстранении от должности министра вносит в Народную скупщину председатель Правительства. Председатель Правительства приобрел по нынешнему законодательству это право, поскольку является лицом формирующим состав Правительства. Это его полномочие включает как право предлагать Народной скупщине состав Правительства, так и вносить в Народную скупщину предложение об отстранении от должности члена Правительства, которого более не желает видеть в составе Правительства. Кроме того, следует обратить внимание и на часть 3 статьи 125 Конституции Республики Сербия, согласно которому министры несут ответственность не только перед Народной скупщиной, но и перед председателем Правительства. С момента внесения предложения председателя Правительства об отстранении от должности министра до принятия решения Народной скупщиной министр не может осуществлять свои полномочия, но их принимает на себя член Правительства, которого уполномочит председатель Правительства.
По предложению об отстранении от должности члена Правительства Народная скупщина голосует на первом очередном заседании. Решение об отстранении от должности члена Правительства, как и решение о выражении недоверия, принимается большинством голосов от общего числа народных депутатов. Член Правительства, отстраненный от должности, прекращает осуществление своих полномочий в день принятия решения об отстранении от должности, а председатель Правительства обязан незамедлительно после этого начать процедуру избрания нового члена Правительства (ст. 23 Закона о Правительстве).
Специальным основанием голосования о недоверии Правительству (члену Правительства) может стать интерпелляция народных депутатов. В отличие от Конституции Республики Сербия 1990 года, Конституции Республики Сербия 2006 года предусмотрела институт интерпелляции в качестве конституционного. Так, согласно статье 129 Конституции не менее 50 депутатов могут направить интерпелляцию в связи с деятельности Правительства или отдельного его члена. Правительство обязано дать ответ на интерпелляцию в течение 30 дней. Народная скупщина обсуждает и ставит на голосование ответ на интерпелляцию, данный Правительством или его членом, которому она была адресована. Согласно пункту 10 части 2 статьи 105 Конституции Республики Сербия 2006 года, Народная скупщина принимает решение по ответу на интерпелляцию большинством голосов всех народных депутатов, т.е. таким же численным большинством, которым Правительство и формируется. Если по итогам голосования Народная скупщина одобряет ответ на интерпелляцию, то в этом случае Скупщина продолжает свою работу в соответствии с принятой повесткой дня. Если же по итогам голосования Народная Скупщина не одобряет ответ Правительства или члена Правительства на интерпелляцию, то в этом случае она приступает к голосованию о недоверии Правительству или члену Правительства, если только ранее, после неодобрения ответа на интерпелляцию, Председатель Правительства, соответственно, министр не подали в отставку. Вопрос, являвшийся предметом интерпелляции, не может быть вновь поставлен на рассмотрение в течение 90 дней.
Еще одним основанием прекращения полномочий Правительства является отставка председателя Правительства. Отставка является самостоятельным ре-
шением председателя Правительства, причиной которой может стать и ответственность за действия или бездействие Правительства, и ошибки в политике Правительства, и отдельные события в стране, связанные с материальными и человеческими потерями7.
Согласно статье 132 Конституции Республики Сербия председатель Правительства направляет заявление об отставке председателю Народной скупщины и информирует об этом президента Республики и общественность. В этом случае Народная скупщина на своем очередном заседании без обсуждения принимает к сведению, что председатель Правительства подал в отставку, в результате чего прекращается мандат Правительства. Таким образом, Правительство слагает свои полномочия со дня принятия отставки председателя Правительства. Последнее является вполне логичным, если учесть, что именно председатель Правительства предлагает Скупщине состав Правительства. При этом согласно статье 20 Закона о Правительстве председатель Правительства может дать объяснение по поводу своей отставки Народной скупщине. С момента принятия Народной скупщиной отставки Председателя Правительства, президент Республики обязан инициировать процедуру избрания нового Правительства. Если Народная скупщина не изберет новое Правительство в течение 30 дней со дня принятия отставки председателя Правительства, то президент Республики обязан распустить Народную скупщину и назначить новые выборы. К отставке всего Правительства по аналогии применяются положения об отставке председателя Правительства.
Член Правительства также вправе подать заявление об отставке председателю Правительства. Министр, подавший в отставку, обязан осуществлять текущую деятельность, пока не прекратится его мандат. При этом он не может принимать нормативные акты, кроме случаев, когда их принятие связано со сроком, предусмотренным в законе, или этого требуют государственные нужды, интересы обороны или природные, экономические или техногенные проблемы. При осуществлении учредительных прав Республики Сербия он может только назначать или давать согласие на назначение исполняющего обязанности директора и членов правления и наблюдательных советов. Председатель Правительства направляет заявление об отставке члена Правительства председателю Народной скупщины и Народная скупщина на очередном заседании без обсуждения утверждает отставку. Министр вправе обосновать отставку в Народной скупщине.
Министр, подавший в отставку, прекращает осуществление своих полномочий со дня принятия отставки. Правовые последствия отставки министра значительно отличаются от правовых последствий отставки председателя Правительства, поскольку Правительство продолжает осуществлять свою деятельность. При этом полномочия министра, мандат которого прекратился, осуществляет член Правительства, которого уполномочит председатель Правительства. Председатель Правительства обязан внести на рассмотрение Народной скупщины предложение об избрании нового министра в течение 15 дней с момента прекращение полномочий предыдущего министра. Новый министр избирается большинством голосов от общего числа народных депутатов (ст. 25 Закона о Правительстве).
Анализ порядка формирования и ответственности Правительства Республики Сербия позволяет говорить о том, что современное конституционное законодательство Сербии, установив парламентскую систему власти, предприняло ряд шагов, направленных на ее рационализацию. Это в частности касается порядка формирования и ответственности Правительства: от несовместимости членства в Правительстве с мандатом народного депутата до мягкой версии конструктивного вотума недоверия Правительству. В результате Правительство Сербии, и практика об этом однозначно свидетельствует, обрело искомую устойчивость, а парламентская система стабильность.
Список литературы:
1. Драган М. Стс^анови^. Уставно право. Ниш. 2009.
2. Ратко Маркович. Уставно право и политичке институци|е. Београд. 2015. С.335.
3. Миодраг Joвичиfi. Велики уставни системи - еле-менти за jедно упоредно уставно право. Београд. 1984.
4. Половченко К.А. Особенности правового статуса президента в системе органов государственной власти Республики Сербия // Право и управление: 20 век. №2 (35) 2015.
5. Половченко К.А. Конституционно-правовой статус депутата Сербии // Депутат зарубежного парламента. М: МГИМО-Университет. 2014.
6. Половченко К.А. Конституционный контроль в Республике Сербия // Конституционный контроль в зарубежных странах. МГИМО-Университет. 2013.
7. Половченко К.А. Избирательное право Сербии // Современное зарубежного избирательное право. М: МГИМО-Университет. 2013.
7 Ратко Маркович. Уставно право и политичке институте. Београд. 2015. С.348.
