CC BY
69
)УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
Боженок С. Я.
Особенности финансово-правового обеспечения социальной функции государства
77
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
Статья посвящена вопросам функционирования в Российской Федерации социально-ориентированного государства. Рассмотрены основные научные воззрения на содержание социального государства и источники его финансирования. Проведенное исследование свидетельствует, что основным направлением совершенствования финансового обеспечения социальной политики в Российской Федерации является развитие системы бюджетных учреждений, трансформация их правового статуса и механизмов финансирования в целях предоставления качественных государственных (муниципальных) услуг. Делается вывод о том, что оказание населению услуг социального характера возможно не только через государственные органы и бюджетные организации, но с помощью негосударственных некоммерческих организаций, в рамках осуществления ими предпринимательской деятельности. Ключевые слова: социальное государство, доходы бюджета, государственные услуги, предпринимательская деятельность
Сергей
Ягорович
БОЖЕНОК,
доктор
юридических наук, доцент, начальник управления МВД России
S. YA. BOZHENOK, Doctor of Law, Associate Professor
CHARACTERISTIC FINANCIAL AND LEGAL PROVISION
OF STATE'S SOCIAL FUNCTIONS
The article deals with the functioning of the Russian Federation, socially oriented state. Analyzed the basic scientific views on the content of the welfare state and its funding sources. The study shows that the main direction of improvement of financial support of social policy in the Russian Federation is the development of public institutions, the change of their legal status and funding for the provision the quality public (municipal) services. The conclusion is that the provision of public services of a social nature is possible not only through state agencies and budget organizations, but also using non-profit organizations in the implementation of their business activities.
Keywords: welfare state, budget revenues, public services, business activity
Одной из основных задач, стоящих в настоящее время перед бюджетной системой Российской Федерации, является обеспечение функционирования социально-ориентированного государства, гарантирующего финансовую поддержку широкого круга общественных потребностей.
ш
m
Л
H □
"0
S "0
£ m
I
П
н X
науки^ m
К
© С. Я. Боженок, 2015
Идеи о присущей государству социальной функции высказывались еще в XVII— XVIII вв. в различных общественных доктринах, прежде всего в работах идеологов философии Просвещения1. К середине XIX в. оформилось само понятие « социальное государство», употребленное впервые в 1850 г немецким социологом Лоренцем фон Штейном, чьи политико-правовые взгляды сформировались под влиянием известного немецкого ученого-юриста Роберта фон Моля, признававшего в качестве основной цели государства содействие жизненным целям всех отдельных лиц2.
Научные воззрения об общественной солидарности, социальной справедливости и социальном равенстве, а также об ответственности государства за общественное благополучие, допускавшие вмешательство власти в экономические и социальные процессы, протекающие в обществе, были окончательно оформлены в рамках общей теории занятости, процента и денег известного английского экономиста Джона Мейнарда Кейнса3 и стали основой политических преобразований, произошедших во многих государствах к середине XX в.
Однако вызванное социальной политикой усиление роли государственного аппарата, бюрократии, рост государственных расходов на социальное обеспечение, и как следствие, увеличение налоговой нагрузки на экономику стали тормозом ее эффективности. Основными негативными последствиями концепции «государства всеобщего благоденствия» были признаны негибкая система государственного перераспределения ресурсов, уравниловка в размерах социальной помощи, предоставляемой различным по уровню доходов группам населения, увеличение размеров налоговых отчислений наравне с постоянно увеличивающимися обязательствами государства в социальной сфере.
Расширение социальных функций государства финансово обеспечивалось традиционно за счет увеличения налоговых платежей в бюджет. Однако реализация такой экстенсивной политики возможна лишь на определенном, ограниченном этапе развития государства. В итоге наступает рубеж, после которого увеличение налогов перестает отражаться на росте доходов бюджета, что влечет за собой сокращение финансовых средств, необходимых для обеспечения социальных обязательств. Указанная ситуация была подробно рассмотрена А. Лаффером в работах « Феномен всемирной инфляции» (The Phenomenon of Worldwide Inflation, 1975) и «Экономическая теория уклонения от налогов» (The Economies of the Tax Revolt, 1979).
В этой связи в конце XX в. большинство развитых государств столкнулись с пределами финансовых возможностей, не позволившими им полностью реализовать и закрепить на качественно высоком уровне достигнутые результаты построения социального государства.
Происходящее в настоящее время развитие финансовых отношений в бюджетной сфере протекает на фоне трансформации научных воззрений на содержание и формы социального государства. Государственная политика в этой сфере во всем мире подвергается ревизии. Как известно, основной концепцией, в рамках которой в настоящее время реализуется социальная функция, стала «сервисная» теория государства, получившая широкое распространение в течение последних 20-30 лет, в соответствии с которой основная задача государства заключается в оказании гражданину различного рода услуг
УНИВЕРСИТЕТА
иманы О.Е. KvratbMHa ШГЮДЪ
Локк Дж. Сочинения : в 3 т. М. : Мысль, 1988. Т. 3. С. 398 ; Монтескье Ш.-Л. О духе законов /
сост., пер. и коммент. А. В. Матешук. М. : Мысль, 1999. С. 625 ; РуссоЖ.-Ж. Об общественном договоре. М. : Канон-Пресс-Ц, 1998. С. 176-177.
Моль Р. Наука полиции под началом юридического государства. СПб., 1871. С. 2 (СПС «ГАРАНТ»). Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М. : РУДН, 2002.
в
ЕСТНИК Бажвнак С. Я. ^
wuDcnnuTETi Особенности финансово-правового обеспечения Ж
УПИВЕРиИТсТА — , *
имени O.E. Куприна (МГЮА) социальной функции государства
При этом как за рубежом, так и у нас в стране происходит эволюция этой концепции. В западных странах идет формирование рыночной модели государственного управления. Провозглашен курс на «приватизацию» функций власти, предполагающий сближение государства и частного сектора, в том числе и в социальной сфере. Количество направлений, которые обеспечиваются исключительно органами власти, сокращено. Одновременно поощряется деятельность частных некоммерческих организаций. Участие государства в социальной сфере стало в большей степени скрытым, косвенным, и в основном заключается в финансировании и координировании деятельности соответствующих организаций.
В Российской Федерации одним из направлений совершенствования финансового обеспечения социальной политики было определено развитие бюджетной системы и бюджетных учреждений.
Бюджет как фонд денежных средств имеет своим предназначением финансовое обеспечение задач и функций государства (Российской Федерации и ее субъектов) и муниципальных образований. За счет бюджетных средств финансируется подавляющее большинство государственных и муниципальных расходных обязательств. В то же время осуществление расходов возможно лишь при условии полного и своевременного поступления доходов в бюджет. В связи с этим определяющая роль в стабильности бюджетных отношений отводится их качественному администрированию. Это залог дальнейшего полного и своевременного осуществления расходов бюджетов и, как результат, бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований.
Кроме того, с юридической точки зрения в рамках отношений по формированию доходов бюджетов осуществляется взаимодействие бюджетного права с налоговым правом, институтом неналоговых доходов, нормами и институтами, регулирующими уплату безвозмездных поступлений. Качество регулирования складывающихся здесь отношений оказывает непосредственное влияние на права и обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов и плательщиков других доходов бюджетов. Наличие в данной сфере пробелов и нерешенных вопросов способно повлечь за собой нестабильность во взаимоотношениях государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. До 2004 г. в контексте доходов бюджетов оно обеспечивалось в том числе в рамках установления единых для всех субъектов Федерации нормативных отчислений от федеральных налогов (статья 48). Однако одинаковые размеры нормативных отчислений, не учитывающие особенности каждой территории (налоговый потенциал, численность населения, степень развития социальной инфраструктуры и т.д.), не могли урегулировать финансовую обеспеченность регионов, поэтому реально не отвечали принципу равенства.
В настоящее время при единых нормативах на верхнем уровне бюджетной системы выравнивание бюджетных доходов регионов осуществляется с помощью меж- к бюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (глава 16 БК). н Между тем это ведет к искусственному увеличению дотационности бюджетов, неза- и висимо от имеющегося на территориях экономического потенциала. 5
С учетом существующего неравенства в экономическом и социальном развитии 5
регионов компетенция Российской Федерации по перераспределению доходов между 5
бюджетами приобретает особую роль. Специфика распределения доходов обуслов- т
лена необходимостью соблюдения конституционных гарантий самостоятельности к
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Федеративный ха- §
рактер Российского государства, а также самостоятельность местного самоуправле- наук1
ния обуславливают всю сложность бюджетно-правового регулирования отношений по формированию доходов бюджетов. Требуется создание четких и гибких механизмов эффективного распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, которые до настоящего времени не найдены.
В этой связи в качестве одного из основных векторов развития в Российской Федерации социально-ориентированного государства было признано развитие системы бюджетных учреждений, непосредственно участвующих в реализации социального обслуживания населения, трансформация их правового статуса и механизмов финансирования в целях предоставления качественных государственных (муниципальных) услуг
Федеральным законом от 08.052010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» установлен новый порядок формирования фондов денежных средств, необходимых для обеспечения деятельности бюджетных учреждений. Предусмотрено, что их финансовое обеспечение должно осуществляться за счет субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций.
В 2012 г. завершился переходный период реформирования бюджетных учреждений и процедур финансового обеспечения государственных услуг, предусмотренных указанным Федеральным законом. В настоящее время государственными услугами охватывается большая часть социальной сферы общества. В соответствии с действующим законодательством4, государственными и муниципальными учреждениями осуществляется социальное обслуживание населения, оказываются образовательные, социально-медицинские, правовые, материально-бытовые и коммунальные услуги, услуги в области культуры, спорта, коммуникаций, оказывается содействие в социально-трудовой реабилитации, организации ритуальных услуг и многое другое.
Вместе с тем реализация этой реформы позволила выявить ряд проблем системного характера, в том числе связанных с несовершенством финансового и бюджетного законодательства5.
Уже сейчас становится очевидным, что реализовать все социальные задачи исключительно за счет средств бюджета на современном этапе невозможно. Государство должно осуществлять необходимые меры по обеспечению предоставления гражданам услуг социального характера не только через государственные органы, бюджетные организации, но и стимулируя интерес негосударственных некоммерческих организаций к осуществлению той или иной социально полезной деятельности, в качестве одного из видов предпринимательской деятельности.
Общественная значимость таких услуг предполагает, что государство обязано обеспечить условия для реализации этой деятельности и контролировать ее качество, независимо от того, кто ее осуществляет.
Сочетание государственного и частного начал в социальной сфере, как правило, не только положительно сказывается на объеме и доступности самих услуг, но также
УНИВЕРСИТЕТА
иманы О.Е. КутагЬиня ШГЮДЪ
4 Федеральный закон от 02.08.1995 № 122-ФЗ « О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» ; Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» ; Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и др.
5 Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» // СЗ РФ. 2014. № 2 (часть II). Ст. 219.
в
ЕСТНИК Боженок С. Я. ^
УНИВЕРСИТЕТА Особенности финансово-правового обеспечения 8 1
имени O.E. Куприна (МГЮА) социальной функции государства
может использоваться публичной властью для обоснованного сокращения бюджетных расходов при наличии адекватного замещения со стороны предпринимательского сообщества. Безусловно, такой подход в определенных случаях требует принятия мер налогового стимулирования, заключающихся в снижении налоговой нагрузки на деятельность негосударственных организаций в социальной сфере.
Очевидно, что финансовые возможности государства ограничены. Вместе с тем имеющийся в обществе спрос на публичные услуги в социальной сфере не уменьшается, а, наоборот, возрастает. На существующие в развитых странах государственные институты возлагаются обязанности по удовлетворению широкого спектра общественных интересов, в том числе и далеко выходящих за границы функций, традиционно относящихся к компетенции государства. Их реализация не может быть полностью обеспечена за счет доходов бюджетов, особенно в то время, когда в условиях нестабильной мировой экономики налоги перестают быть надежным источником казны. Государственная стратегия должна быть нацелена на трансформацию финансовой системы в зависимости от меняющихся условий и запросов общества, на поиск неочевидных управленческих решений, позволяющих повышать эффективность существующего государственного аппарата. При этом следует четко представлять пределы ответственности государства в социальной сфере, которая не ограничивается лишь деятельностью по оказанию услуг, а должна включать в себя обязательства по формированию экономических и правовых механизмов регулирования частных инициатив, их сертификации и контроля качества исполнения.
