CC BY
43
94
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
РУНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Екатерина Борисовна ЧЕРНОБРОВКИНА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ВЛИЯНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НА КОНЦЕПЦИЮ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИ
Статья посвящена широко применяемой во всем мире концепции (модели) бюджетирования, ориентированного на результат в рамках среднесрочного финансового планирования как ядра современной организации бюджетного процесса в Российской Федерации. Особое внимание уделено совершенствованию практики бюджетирования как важного инструмента повышения эффективности государственных расходов. В статье также рассматриваются вопросы правового регулирования госзакупок в направлении результативного использования бюджетных средств. Ключевые слова: бюджетирования, ориентированного на результат; государственные расходы, государственные закупки, бюджетное учреждение.
E. B. CHERNOBROVKINA, Ph. D. (Law), Associate Professor of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
THE IMPACT OF PERFORMANCE BUDGETING ON THE CONCEPT OF PUBLIC EXPENDITURE MANAGEMENT
The article is devoted widely used all over the world concept (model) budgeting, related to the results under the medium-term financial planning as the core of the modern organization of the budgetary process in the Russian Federation. Special attention is paid to the improvement of the practice of budgeting as an important tool for improving the efficiency of public spending. The article also discusses the issues of legal regulation of public procurement in the direction of the effective use of budgetary funds.
Keywords: budgeting, results-oriented; public expenditure, public procurement, budgetary institution.
В последние годы в отечественной теории управления общественными финансами все больше сторонников приобретает расходно-ориентированная модель бюджета публично-правового образования. Постулатом данной модели является приоритетность планирования именно расходов бюджетов, при этом планирование доходов, а также источников финансирования дефицита бюджета является второстепенной задачей. Доминирование данного постулата обуславливает активные преобразования в бюджетном законодательстве, в практике бюджетного планирования, на© Е. Б. Чернобровкина, 2015 правленные на внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования.
в
ЕСТНИК Черновровк1/1На Е. Б. ^
УНИВЕРСИТЕТА Влияние программно-целевого бюджетирования
именио.Е.кугафина(мгюА) на концепцию управления государственными расходами
Для регионов и муниципалитетов формирование бюджетов происходит в иных условиях, когда средств для полноценного исполнения расходных обязательств не хватает Реальные бюджеты субъектов и муниципальных образований таковы, что государственный долг регионов и муниципальный долг муниципалитетов не имеют позитивной тенденции к снижению, а в отдельных регионах долг достигает предельной величины. Наличие профицитов региональных или местных бюджетов за редким исключением обусловлено перечислением межбюджетных трансфертов из федеральных бюджетов.
Следует сказать и о существовании такого явления, как скрытый дефицит, когда исполнение расходных обязательств осуществляется в минимальном объеме, позволяющем обеспечить лишь текущее содержание учреждений, при этом возможности для развития минимальны или вовсе отсутствуют. В связи с наличием реального или скрытого дефицита реализация расходно-ориентированной модели на региональном и местном уровне сдержанна.
Для повышения эффективности бюджетных расходов начиная с 2004 г. в Российской Федерации были предприняты первые шаги по реформированию бюджетного процесса. Реформирование предусматривало проведение радикальных изменений процедур бюджетного планирования для внедрения в бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результат, или, как его еще называют, программно-целевое бюджетирование1.
В настоящее время внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, является составной частью проводимой в стране бюджетной реформы и имеет целью совершенствование бюджетного процесса за счет тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми (фактическими) результатами их исполнения как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.
В мировой практике бюджетирование — это элемент менеджмента, представляющий собой методологию планирования, учета и контроля денежных средств и финансовых результатов, направленных на управление, в стоимостных показателях. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, основное направление контроля за деятельностью государственных (муниципальных) органов смещается в сторону оценки достигнутых результатов в сравнении с запланированными показателями.
Одной из приоритетных задач экономической политики Российской Федерации на современном этапе является повышение эффективности использования бюджетных ресурсов любого уровня. Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики любого государства, любой экономической системы и в значительной степени определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем за его исполнением. Совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. к
Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентирован- н
ного на результат, или программно-целевого бюджетирования, в корне меняющего и
концепцию управления государственными расходами. 5
В рыночной экономике общегосударственное планирование представлено бюд- 5
жетным планированием, государственными заказами, целевыми комплексными про- 5
граммами, планированием развития государственного сектора экономики. т
1 Клишина М. А. Составление проекта бюджета: проблемы и перспективы // Финансовое право. В
2006. № 3. С. 2-7. НАУК1
96
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина(МГЮА)
В связи с проведением бюджетной реформы выделялась следующая последовательность действий:
I этап — укрепление системы исполнения бюджета; составление достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета;
II этап — приведение обязательств публично-правовых образований в соответствие с их финансовыми возможностями;
III этап — переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита2.
Одной из приоритетных задач экономической политики Российской Федерации на современном этапе развития является повышение использования бюджетных ресурсов любого уровня. Президент Владимир Путин 28 января 2015 г., выступая на коллегии Счетной палаты, констатировал отсутствие существенной экономии средств, выделяемых на госзакупки, и поручил Счетной палате еще раз проанализировать эту сферу. «В целом следует и дальше ужесточать контроль за расходованием средств при госзакупках и закупках госкорпораций, компаний с госучастием, совершенствовать работу контрольно-надзорных органов на местах, обеспечивать внедрение современных технологий, выстраивать диалог с гражданским обществом», — сказал В. Путин, выступая на коллегии Счетной палаты3.
Сфера регулирования государственных закупок в Российской Федерации является объектом пристального внимания законодательных органов, т.к. от ее эффективного функционирования зависит результативность использования бюджетных средств.
Фонды денежных средств бюджетных учреждений формируются в основном за счет бюджетных источников финансирования, но при этом допускается привлечение иных источников финансирования. Под финансированием понимается плановая, целевая, безвозмездная, безвозвратная выдача денежных средств из бюджета4.
Использования фондов бюджетных учреждений в виде заключения гражданско-правовых договоров, предметом которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»5.
Исключения из указанного требования предусматриваются в случае принятия бюджетным учреждением Положения о закупке и его размещении до начала года в единой информационной системе; учреждение вправе осуществлять в соответствующем году с соблюдением требований Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»6 и Положения о закупке:
— за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юри-
Нестеренко Т. Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. № 1.
Российская газета. № 6587. 29.01.2015.
Финансовое право : учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М. : Проспект, 2012. С. 7. СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.
в
ЕСТНИК Верн°вр°вк,/'на Е Б б О-у
УНИВЕРСИТЕТА Влияние программно-целевого бюджетирования Н/
имени о.Е.кугафина(мгюА) на концепцию управления государственными расходами
дическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
— в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
— за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящий доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).
Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках...» распространяется на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемых заказчиками — отдельными юридическими лицами: вне зависимости от суммы, предмета закупки, источника ее финансирования или цели приобретения продукции. Так, для автономного учреждения возможны различные источники дохода: бюджетные средства (например, субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания) и средства, получаемые от приносящей доход деятельности (например, от оказания платных услуг, сдачи помещений в аренду и т.д.).
Финансирование учредителем бюджетных учреждений из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ может осуществляться в четырех основных формах:
— субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ);
— субсидии на иные цели;
— субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;
— гранты в форме субсидий, предоставляемые федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местной администрации по результатам проводимых ими конкурсов7.
На федеральном уровне порядок формирования государственного задания устанавливается постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания»8.
Согласно ст. 6 Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской К
Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»9, государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к со- и ставу, качеству и (или) объему, у( ственных (муниципальных) услуг
ставу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государ- 5
X
7 Статьи 78.1, 78.2, и 79 БК РФ. К
8 СЗ РФ. 2010. № 37. Ст. 4686. О
9 СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117. НАУК1 3/2015
98 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Впоследствии государственное (муниципальное) задание было уточнено. В новой редакции под государственным муниципальным заданием понимается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения)работ
Статья 69.2 БК РФ устанавливает общие требования к составу государственного (муниципального) задания для бюджетной системы Российской Федерации:
— показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
— порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
— требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
В соответствии с п. 7 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»10 порядок формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения выполнения этого задания определяется:
— Правительством РФ в отношении федеральных бюджетных учреждений;
— высшим исполнительным органом государственной власти субъекта в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;
— местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
В соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ № 671 Минфином России совместно с Минэкономразвития России разработаны и утверждены приказом от 29.10.2010 № 136н/526 Методические рекомендации по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждением и контролю за их выполнением11.
Согласно данным Методическим рекомендациям при установлении бюджетному учреждению государственного задания по оказанию нескольких государственных услуг (выполнению нескольких работ) государственное задание формируется из нескольких разделов, каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению одной работы).
Если же бюджетному учреждению устанавливается государственное задание одновременно по оказанию государственной услуги (услуг) и выполнению работы (работ), то задание формируется из двух частей, каждая из которых должна содержать отдельно требования к оказанию государственной услуги (услуг) и выполнению работы (работ).
Президент РФ отметил, что одной из важных задач Правительства РФ на период 2014-2016 гг. остается переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения12.
Для повышения доступности и качества оказания государственных услуг необходимо решить три задачи:
— законодательное закрепление порядка формирования единого базового перечня (государственных) муниципальных услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура и др. Учредители государственных и муниципальных уч-
13
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
иманы О.Е. КутагЬиня ШГЮДЪ
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах».
10
11
в
ЕСТНИК Черновровк1/1На Е. Б. ^
УНИВЕРСИТЕТА Влияние программно-целевого бюджетирования
именио.Е.кугафина(мгюА) на концепцию управления государственными расходами
реждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений;
— создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной)услуги;
— включение основных параметров государственного задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ13.
«Нужно взять под особый контроль нарушения бюджетной дисциплины», поручил Президент Счетной палате РФ. Напомнив, что объем госзакупок — триллионы рублей, он указал «не просто считать и предъявлять претензии, но и формулировать предложения по улучшению ситуации». До сих пор существенной экономии средств на госзакупки добиться не удалось. Отдельные структуры продолжают закупать по явно завышенным ценам и используют госсредства для приобретения предметов роскоши14.
Внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования требует наличия определенного свободного объема финансовых средств, которые бы могли быть дополнительно распределены для финансирования имеющихся или новых расходных обязательств.
Ограничение финансирования расходов имеет как положительную сторону — отказ от предоставления наименее востребованных бюджетных услуг, так и отрицательную — отказываться приходится от тех расходов, когда негативные последствия проявятся лишь в будущих периодах. Например, ограничение капитальных расходов приведет в среднесрочной и долгосрочной перспективе к повышению текущих затрат на содержание учреждений, понижению качества предоставления бюджетных услуг. Наступление в среднесрочной и долгосрочной перспективе неблагоприятных последствий может предотвратить система мониторинга эффективности бюджетных расходов. Оценки целесообразности государственных расходов можно получать с помощью индикаторов экономичности, продуктивности и результативности. В рамках системы бюджетирования по результатам необходимо уделять особое внимание определению и мониторингу показателей первоначальных и конечных результатов единиц общественного сектора (например: первоначальные результаты — число учеников, которым предоставлены образовательные услуги в соответствии с заданной программой; число пациентов, пролеченных в соответствии с установленными программами; частота уборки мусора и т. д., конечные результаты — повышение качества образования, улучшение здоровья населения, обеспечение чистоты в городе и пр.).
Оценка результативности должна рассматриваться, прежде всего, как инструмент для улучшения результатов работы в рамках выделенных ресурсов. В Российской Федерации на современном этапе развития общества существует пока еще небольшой опыт «ориентации на результат» при осуществлении бюджетных расходов, в связи с чем и возникают определенные трудности.
Необходимым элементом бюджетной политики в условиях средне- и долгосрочного периода является внедрение системы оценки эффективности бюджетных расходов. Субъектом осуществляющим мониторинг эффективности должен стать финансовый орган.
13 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах».
14 Российская газета. № 6587. 29.01. 2015.
