CC BY
151
88
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОИ НАУКИ
РУНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Ольга Викторовна БОЛТИНОВА,
доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются некоторые проблемы бюджетного законодательства Российской Федерации, а именно, аспекты межбюджетного регулирования в условиях применения программно-целевых методов управления общественными финансами. Ключевые слова: бюджет, межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, доходы бюджетов, расходы, консолидированный бюджет.
O. V. BOLTINOVA,
D.Sc. (Law), Professor of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
CERTAIN PROBLEMS OF THE BUDGETARY LEGISLATION
OF THE RUSSIAN FEDERATION
This article is focused on certain problems of the budgetary legislation of the Russian Federation, in particular, to aspects of budgetary control under conditions of application of program-targeted methods of management of public finances.
Keywords: budget, intergovernmental fiscal relations, intergovernmental transfers, budget revenues, expenditures, the consolidated budget.
Федеральный бюджет на 2012-2014 годы формировался в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения государственных услуг, оказываемых федеральными учреждениями на основе государственных заданий, программно-целевого принципа деятельности органов государственной власти, продолжения децентрализации полномочий.
Правительством Российской Федерации одобрена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». При формировании проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания. В Бюджетном послании была поставлена задача закрепить начиная с 2015 года правила использования нефтегазовых доходов и ограничения на размер дефицита федерального бюджета. Отмечена необходимость при формировании федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов обеспечить в рамках переходного периода создание предпосылок для введения указанных правил, предусмотрев стабилизацию и последующее © О. В. Болтинова, 2015 снижение дефицита федерального бюджета.
в
ЕСТНИК Б°п™нОВа а. Вб б
шивсвтитст! Некоторые проблемы бюджетного законодательства
УПИВЕРиИТсТА г—, **
имени O.E. кутфина<мгюА) Российской Федерации
Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1, предусмотрены существенные изменения правил осуществления госзакупок (далее ФЗ-44), начиная от этапа планирования и заканчивая этапом контроля деятельности государственных и муниципальных заказчиков и их должностных лиц.
Согласно ФЗ-44 государственный заказчик — это государственный орган (в том числе орган государственной власти), орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Муниципальный заказчик — муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.
Таким образом, государственными и муниципальными заказчиками теперь являются только государственный орган (в том числе орган государственной власти, муниципальный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное (муниципальное) казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и осуществляющие закупки.
Бюджетные учреждения отнесены к категории «заказчики». Цели закупок (нужды), как государственных и муниципальных, так и бюджетных учреждений, определены как «нужды заказчиков». Кроме того, раз бюджетные учреждения не имеют сметного финансирования, они не имеют и лимитов бюджетных обязательств. А без таких лимитов, т.е. без ограничений, они могут заключать договоры на любые суммы вне зависимости от реального размера своих доходов, в том числе несколько договоров на одну и ту же находящуюся в их распоряжении сумму. Несмотря на это, учреждению по-прежнему следует быть сдержанным при заключении договоров и полагаться на принцип разумности, поскольку в случае возникновения задолженности по договорам кредиторы (поставщики) смогут через арбитражный суд взыскать с учреждения не только причитающуюся им сумму, но и неустойку (штраф, пени).
Согласно ст. 15 ФЗ-44 бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ, за исключением ряда случаев.
Формой бюджетного финансирования обязательств государства по такому контракту с социально ориентированными некоммерческими организациями могут высту- т пать субсидии, определенные в ст. 78 БК РФ. Объемы финансирования оказания госу- н дарственных (муниципальных) услуг социально ориентированными некоммерческими и организациями представляется целесообразным определять на основе нормативных 5 затрат на оказание услуг по аналогии с методологией определения размера субсидии 5 на выполнение государственных (муниципальных) заданий. 5
Следует отметить, что необходимо учитывать специфику бюджетного процесса в т
РФ и коррелировать со схемой бюджетного планирования и исполнения бюджета. На- н
1 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. НАУК1
3/2015
>
СИТНИК
90 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ /^З^ерситета
имени O.E. Кутафина(МГЮА)
личие подобных механизмов должно способствовать развитию конкуренции среди организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, и, как следствие, повышению качества оказываемых услуг.
Далее хотелось бы обратить внимание на развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. Понятие межбюджетных отношений закреплено в ст. 6 БК РФ и, на наш взгляд, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Кроме того, законодатель закрепил лишь только в понятийной терминологии понятие дотации, а понятия субвенции и субсидии отсутствуют, не разработаны также общие формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
На наш взгляд, межбюджетные отношения — это отношения, возникающие между публично-правовыми образованиями в процессе образования, распределения, перераспределения и использования централизованного денежного фонда — бюджета.
Распоряжением Правительства РФ от 05.08.2009 № 1123-р утверждена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.2 Региональное законодательство о межбюджетных отношениях регулирует в первую очередь отношения, возникающие между региональным и местным уровнями управления, а вопросы межбюджетного регулирования в муниципальных районах рассмотрены преимущественно в сфере выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.
В законодательстве субъектов Российской Федерации имеются нормативные правовые акты, регулирующие межбюджетные отношения. Например, закон Московской области от 14.10.2010 № 7/131-П «О межбюджетных отношениях в Московской области»3, где закреплены, в частности, условия и основные формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Московской области. Постановление Правительства РФ от 31 12.2010 № 123 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ повышения эффективности бюджетных расходов4.
Разработка бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г. направлена на поэтапное совершенствование межбюджетных отношений и повышению эффективности бюджетных расходов. Основными направлениями бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предусматривается, что в сфере межбюджетных отношений бюджетная политика будет направлена на решении следующих задач:
— обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов;
— консолидация отдельных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации;
— поддержка реализации структурных реформ в бюджетной сфере на региональном уровне.
Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет зависеть и устойчивость государственных финансов в целом.
2 СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.
3 Ежедневные новости. Подмосковье. № 202. 30.10.2010.
4 СЗ РФ. 2011. № 2. Ст. 371.
в
ЕСТНИК Ноп™мова а В. б ол
шивсвтитст! Некоторые проблемы бюджетного законодательства I
УНИВЕРСИТЕТА г—, — ^ ■
имени O.E. ку™фина(мгюА) Российской Федерации
В связи с этим необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий5.
Основными документами, закладывающими основу межбюджетного регулирования в муниципальных районах, являются БК РФ и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6. Правовые акты муниципальных районов в сфере регулирования межбюджетных отношений дублируют соответствующие положения БК РФ и регионального законодательства, но имеют и свою специфику. В частности, перечень форм межбюджетных трансфертов в различных муниципальных районах существенно варьируется. Во многих районах данный вопрос детализирован не более, чем в БК РФ, и установлены лишь две основные формы межбюджетных трансфертов. Однако в ряде районов разработан более подробный перечень форм межбюджетного регулирования. Так, в Плавском районе Тульской области межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, дотаций из районного фонда сбалансированности бюджетов поселений, дотаций на стимулирование поселений по улучшению качества управления муниципальными финансами, субвенций бюджетам поселений, субсидий бюджетам поселений, иных межбюджетных трансфертов.
Основными задачами, которые могут решаться при организации межбюджетного регулирования в муниципальных районах, могут являться:
— выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
— обеспечение сбалансированности бюджетов поселений;
— стимулирование поселений к социально-экономическому развитию. Указанные задачи соответствуют функциям, присущим межбюджетным отношениям на всех уровнях управления.
При реализации межбюджетного регулирования в отношении поселений финансовое выравнивание остается основной задачей, на решение которой направлена большая часть трансфертов из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных районов7.
Следует отметить, что распоряжением Правительством РФ 18.03.2013 № 376-р8 утверждена Государственная программа РФ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов». Мероприятия государственной программы направлены, прежде всего, непосредственно на формирование стабильной финансовой основы для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на базе современных принципов эффективного управления государственными и муниципальными финансами, что, в свою очередь, будет способствовать социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и ^ муниципальных образований. т
ч
_ □
и
5 Крохина Ю. А. О новых подходах к реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивости социально-экономического развития субъектов Российской Федерации // Правовая система «КонсультантПлюс».
6 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. X
7 Левина В. В. Регулирование межбюджетных отношений в муниципальных районах // Финан- К сы. 2014. № 14. О
8 CЗ РФ. 2013. № 12. Ст. 1377. НАУК1 3/2015
"0
>
92
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
В настоящее время в сфере бюджетного законодательства достигнуты следующие результаты:
— межбюджетные трансферты из федерального бюджета распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании, в том числе установлен порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, обеспечивающий гарантированный уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также сформированы единые методологические подходы к предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и созданы условия для их эффективного использования, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» 9;
— бюджетным законодательством установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований;
— субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям оказывается методологическая помощь по совершенствованию управления бюджетным процессом, разрабатываются проекты типовых нормативных правовых актов и методические рекомендации для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Основными тенденциями развития сферы государственной программы являются:
— повышение самостоятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— снижение зависимости консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета;
— развитие программно-целевых методов управления общественными финансами;
— повышение качества управления региональными и муниципальными финансами.
Предоставление межбюджетных трансфертов также обеспечивает реализацию единой бюджетной политики на всех уровнях публичной власти. Реализация указанных аспектов региональной политики обеспечивается, в том числе через различные формы межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.
Среди дотаций основными являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые обеспечивают финансовыми ресурсами региональные и местные бюджеты в объемах, гарантирующих минимальную потребность регионов в средствах на выплату заработной платы, оплату коммунальных услуг, социальное обеспечение.
Субсидии являются одной из форм государственной поддержки, стимулирующей активность субъектов Российской Федерации в решении вопросов развития региональной экономики и социальной сферы, привлечения средств федерального бюджета на
СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2573.
в
ЕСТНИК Баптшсж О. В. ^
шивсвтитст! Некоторые проблемы бюджетного законодательства _
УПИВсРиИТЕТА r—, **
имени O.E. ку™фина(мгюА) Российской Федерации
приоритетные направления инвестиционных расходов, что способствует региональному развитию по приоритетным направлениям государственной поддержки.
В случае возникновения рисков неисполнения расходных обязательств и разба-лансированности бюджетов субъектов Российской Федерации оказывается финансовая помощь в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации или бюджетных кредитов.
Повышение качества оказания государственных услуг осуществляется через механизм делегирований федеральных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций в качестве финансового обеспечения указанных полномочий.
Таким образом, предоставление межбюджетных трансфертов, а также проведение бюджетных реформ на всех уровнях бюджетной системы являются неотъемлемой частью региональной политики, а также федеральных задач по формированию эффективного государства с высоким качеством управления финансами и устойчивым развитием территорий.
Необходимо отметить, что в развитых странах главной целью и важнейшей функцией органов власти в области предоставления межбюджетных трансфертов является создание стабильной системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, обеспечивающей их максимально эффективное использование для предоставления бюджетных услуг В зарубежных странах большое внимание уделяется выравниванию региональных различий посредством использования налогов и трансфертов. Политика финансового выравнивания проводится во многих странах, но лишь в Германии, Канаде и Австралии выравнивающие трансферты играют ведущую роль в межбюджетном регулировании. В США межбюджетные трансферты представлены системой грантов, а в Бразилии широкое распространение получил механизм перераспределения налоговых и неналоговых доходов между регионами через специально установленные нормативы.
На наш взгляд, использование зарубежного опыта с учетом специфики межбюджетных отношений в Российской Федерации будет способствовать совершенствованию бюджетного процесса и повышению эффективности бюджетных расходов.
